加强对权力运行机制监督思考

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《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确指出，要加强对权力运行的制约和监督，确保权力正确行使。这是党中央从源头上预防和治理腐败的重大决策，是新形势下反腐败工作得以深化的重要标志。如何构建适合市场经济发展需要的权力运行机制，是我国体制改革和制度创新的一个重要内容，涉及方方面面，需要“对症下药”，多措并举。

一、建立权力有序运行机制的必要性

权力运行机制，是政府、部门、单位利用权力所具有的强制性和支配、控制、管理力量在行政运作过程中的制衡手段。权力具有腐蚀性和侵犯性的特点，权力运行正确，它便是为社会、为人民谋利益的工具；权力被滥用，它便成了腐蚀人们灵魂、谋取个人私利的手段。当前，随着改革开放和社会主义市场经济体制的进一步建立现完善，我国国民经济运行机制发生了深刻变化，人们的思维方式、价值观、世界观也在经济转轨、社会转型和经济快速增长的新旧体制交替的大变革中发生着变革。利益冲动的膨胀，诱使意志薄弱者手中的权力走向异化，上了市场，成了商品。经济生活中出现了金钱开路、幕后不正当交易；政治生活中出现了市场渗透，公共权力商品化、利益化、私有化、权钱交易；精神生活中出现了金钱至上、既得利益至上、个人价值至上。尤其是手中握有某种权力的领导干部和国家工作人员，更容易经不起考验，心理扭曲，心理失衡，而导致权力违规运行，腐败现象滋生蔓延，各种不正之风，不廉洁行为，败坏了党风和社会风气。因此，亟须建立规范的权力机制，并以有效运行机制为尺度，既制约权力滥用，又不妨碍权力的正常运转，使权力的运行真正代表先进社会生产力发展的要求，代表先进文化的前进方向，代表广大人民群众的根本利益，适应市场经济发展的需要。

二、现行权力运行机制存在的主要问题

从近年来曝光的一些案件看，权力腐败是导致犯罪或犯错误的根本原因，从中可以看出现行国家权力运行机制存在的一些问题：

（一）权力过于集中。经济学家指出，现在包括行政改革项目在内的政府配置的社会资源，占整个社会资源的70%以上，正是政府职能部门行政审批项目和审批权力太多、太集中、太具体，给权力寻租以可乘之机，也造成行贿和腐败的市场。“物必自腐而后虫生”，如果手中握有权力的人一旦思想长堤崩溃，私欲膨胀，就会利令智昏，千方百计去满足个人需要，就会导致行政权力与行政行为违背社会规范，超越职权和不当用权。权力的失控，必然会损害国家和人民利益。一些大案要案足以说明，权力集中与职务犯罪具有内在联系，职权的集中性与决策的随意性直接关联，成了权力与非规范运行的体制基础。权力集中于个人就为暗箱操作的运行方式提供便利，为以权谋私留下隐患。

（二）私欲驱动权力运行。产生腐败的总源头或者总根源是权力加私欲、私欲驱动权力的结果。腐败总是依附权力而存在的，手中没有权力的人不可能腐败，只有拥有了权力，才有可能在经济上贪污受贿；在用人上任人唯亲，买官卖官；在工作上失职渎职；在生活上色情堕落。权力的腐败无论何种形式，最终都归结为权力的私欲性。当权者一旦私欲膨胀，其手中握有的权力就会偏离正常规律运行，权力就会无限扩张，必定丧德、丧志、丧气、丧命。从一些案例看，有些领导干部就是起因于私欲，才使手中的权力变质而实施贪污、受贿、索贿、腐化堕落，进而受到法律制裁和党纪政纪处分。

（三）行政权力至上。转变政府职能的核心和实质就是下放权力，放权才能精简，精简必须放权。一些人认为有权就有一切，有权不使，过期作废，一旦在任，就肆意用权，把权力作为谋取个人私利或小集团利益的工具和筹码。在改革行政运行机制中，一提到减少和规范行政审批权力，就想方设法拖延、抵触，千方百计争取保留权力，目的是自恃掌权的荣耀，削权等于“失威”、“失利”、“失尊”。无非是握权有好处，身份倍增、有利可图。从机构改革至目前的行政运行中，仍然存在着个别部门把权力视为己有的现象，减人可以，减权断然不行，别人都不应该管，只有我管才有道理，造成部门、单位之间关系不顺、相互扯皮、职能交叉、人浮于事，使行政运行机制不畅，工作效率低不。

（四）权力运作未全面公开。我国目前行政审批中事项多，标准不一，程序也不健全，自由裁量空间较大，很容易诱发以权谋私、权钱交易等违法违规行为。一些有审批权的持有者用党和国家赋予的项目审批、立项、资金拨付、项目执行等环节中的权力搞特权。因而，就出现了为争项目、要资金，找门子、托关系、送礼等幕后交易。持权者也就会因素质高低、或因感情亲疏、或因地域差异、或因利益的驱使，使其权力带有本部门小团体利益、乃至从个人私利出发，带有随意性和片面性。由于我国目前还缺乏权力运作过程公开的机制，国家还没有硬性措施规定权力执行者必须公开权力运行的情况，公民也无权要求权力运行公开化。同时，受传统观念影响，当权者又强调权力的神秘化，在不规范、不成熟的市场经济条件下，这一点表现得尤为突出。

（五）权力制约机制不力。“不受制约的权力必然产生腐败”。从我国情况看，各级领导机关、领导者似乎都认为应当建立权力制约机制，从形式上也能看到这种制度的存在，但实践中我们却感到，许多监督权力的机制形同虚设，许多制约权力的权力显得苍白无力。如有些腐败分子在滥用权力中几乎畅通无阻，官职还在不断提升。这就告诉我们，必须解决权力运行制约机制这个根本问题。改革开放以来，我国法制建设得到了加强，但是市场经济主体的权力和公民的政治权利仍然显得短缺，管理性立法与监督性立法不平衡，无以达到权利制约权力的目的。据统计，10多年来，制定颁布以管理为主要内容的法律、行政法规，占总数的80%以上，而监督性法律法规只占0.87%。由此可见，监督制约权力的法律法规还存在不少疏漏和缺失，造成法律法规对部分权力的制约上存在空挡。虽然管理方面的法律法规在不断完善，但在执行中还存在错位和不够到位的现象。从而，增加了其权力滥用和权力腐化的可能性与必然性。

三、加强对权力运行机制监督的思考

（一）要加快行政体制改革，规范用权行为。一是要转变政府职能，减事放权，削减行政行为。要把改革审批制度作为政府职能转变的切入点和突破口，要坚持权责一致的原则，减少或合并交叉、重复的审批事项。二是要科学设事，严格规范审批内容、条件，确定审批时限，最大限度地减少审批人员的自由量裁权。三是科学分解事权，严格内部制约机制。要调整部门、单位间的职能分工，合理划分职责权限，分解行政职能，改革事业单位职能，把该分解的事权划分清楚，把具有行政职能的权力归位于行政机关，把该事业单位管理的事项应按权限规范。形成部门、单位之间相互监督、相互制约的机制，以保证权力运行的有序性，减少权力运行的随意性，增强权力运行的公开性，维护权力运行的严肃性。四是要改革管理体制。当前，贪污、贿赂等经济腐败增多，主要原因之一是部门、单位行政管理过细，管理薄弱和管理环节过多而造成漏洞的增多。尤其财务管理过于分散和隐蔽，财务监督机制过于松散和无力。因此，必须对现行管理机制和财务管理体制进行改革，从根本上堵住贪污、贿赂的“财源”渠道，杜绝行政行为违纪违规现象的发生。

（二）要搞好权力分解，建立科学的权力制衡机制。权力分解，就是使分解的权力相互之间形成一种制衡关系，才能产生有效的制约效果。权力的分解是防止权力脱离人民利益的一项重大措施，也是社会主义政治文化发展的高度结晶。如果多项权力由一个集中的权力所支配，就很难形成权力间的制约关系，如果一个权力依附于另一个权力，权力之间形成隶属关系，则意味着权力形同虚设，不能形成有效的制约。权力的分解达到权力的相互制约，其目的是使每一项权力的行使都限定在一定范围之内，并有纠正和限制其他权力的能力和容忍其他权力纠正和限制自己的能力。这样，权力既是监督制约其他权力的主体，又是其他权力制约的对象，这样构成权力与权力之间的制约关系，使各项权力在合理构建的权力体系中和谐运作，最大限度地减少内耗。

（三）要强化权力责任追究，保证权力合法运行。在我国政体框架中，尽管在赋予权力的时候，也赋予了相应的责任。但在社会实践中，我们体会到的却是大量没有责任或几乎没有责任的权力。在权力几乎肆无忌惮地横发淫威的时候，责任却总是羞答答地躲在后面。党的十四大以来，我国已经出台了各种条规制度2500多项，国家也相继出台了《行政监察法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》和《刑法》等一系列法律法规，对规范权力运作、预防和惩治腐败起到了重要作用。但是，腐败问题仍然很严重，重要原因就是有令不行，有禁不止，视法律法规于不顾和心存侥幸心理。因此，要强化对领导干部和握权人的责任与用权行为进行考核，建立科学规范的公务员行政行为准则，明确用权不当应负责任的追究制度和措施，以保证权力的合法运行。一要落实监督主体的责任，建立监督主体失察责任追究制。对应该监督而没有监督、应采取措施而没有采取措施，以致出现问题造成严重后果的，要有相应的问责措施。二要完善责任追究机制，特别是完善监督主体具体实施监督过程中的责任追究机制。如，重大工程招投标出了问题，除对招标人作出处理外，也要追究监督责任人的责任。又如，在干部考察中，对拟提拔对象相关责任人要签字负责，对今后发现提拔前存在问题者，也要追究考察人、推荐人的责任，防止干部“带病提拔”等。要继续加大对腐败案件的查处力度。对以权谋私的腐败案件，要发现一起，查处一起，绝不姑息迁就，切实做到惩处一个，教育一片。

（四）要健全监督制度，促进权力机制有效运行。对权力进行监督制约，是新形势下对党员干部的关心和爱护。每位领导干部既是监督者又是被监督者，既有监督他人的权力又有接受他人监督的义务。所以，要养成监督和被监督的习惯。一是要完善自律预警制度，加强各级领导干部和权力行使者的思想政治教育与法律法规的学习，提高自律意识，构筑思想道德防线，树立正确的权力观。二是要定期召开案件通报大会，以案示警。三是要加强异体监督的管理机制，如对专项资金和审批和项目的后续管理，要制定措施，全程介入，跟踪检查，确保权力正确行使和权力运行机制沿着制度化、法制化的轨道科学有效运行。

（五）要探索内在规律，做到“三个依靠”。要结合新形势、新任务的要求，积极探索权力监督制约的特点和规律，找准最佳“着力点”和突破口，制定切合实际的监督制约措施。一是依靠法制。要建立健全依法行使权力的制约机制。既要坚持遵守党纪政纪条规和国家的法律法规，又要坚定不移地贯彻民主集中制原则，坚持好集体领导制度。要进一步完善党委议事规则，建立健全科学的决策和决策执行程序，对议事的范围、原则、权限、方法、制度等，都做出明确规定，最大限度地防止和克服权力运用的随意性。二是依靠组织。监督制约权力需要群众广泛参与，但必须在党的领导下有组织地进行。要把自上而下的监督同自下而上的监督有机结合起来，用组织的力量制约权力运行。新形势下纪委机关要不断加强自身建设，不断提高自身的思想政治素质，保持纪检干部的浩然正气，努力提高执纪办案水平，坚决同各种滥用权力的行为作斗争，尽职尽责地完成好党组织交给的任务。各级党委要重视纪检干部队伍建设，重视纪检干部的培养、教育和使用。三是依靠改革。要着眼于扩大改革开放和完善社会主义市场经济这个大背景，勇于对党风廉政建设的现实问题进行理论思考，以改革创新的精神，寻求加强权力监督制约的对策。要把着力点放在改革创新上，在完善政务公开，领导干部述廉、村财乡管和民主评议、民主决策等行之有效的制度和做法的同时，进一步拓宽思路，大胆创新，制定符合当地实际的监督制约措施。在手段上，从监督权力向制约权力延伸；在过程上，从阶段向全程延伸，事前要堵住，事中要卡住，事后要查住，做到环环相扣。保证权力在正确的轨道上运行，努力把党风廉政建设和反腐败工作不断引向深入。