干部选拔任用初始提名权思考

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事业兴衰，关键在人。选用好一支想干事、肯干事、会干事、干成事的高素质干部队伍，是实现区域经济跨越式发展的基石和保证。规范干部选用初始提名工作是深化干部人事制度改革的大势所趋，是解决“少数人选人”的有效途径，是落实群众“四权”的客观需要。据我们对120名有代表性的干部群众发放的调查问卷显示，61.3％的干部群众认为当前干部选拔初始提名环节规范化、民主化程度不够。如何在新的历史条件下扩大干部选用工作中的民主，提高干部选拔提名环节的民主化程度和民主质量，科学规范干部选拔任用的初始提名权，促使大批优秀人才脱颖而出，遏制选人用人上的不正之风和腐败现象，已经成为新时期干部选拔任用工作亟待研究解决的一个重要课题。本文拟就规范干部选拔任用初始提名权的一些前沿性理论问题作一浅层次地思考和探讨。

一、关于“初始提名”的含义

初始提名，是指某一职位空缺时的最初提名，它是干部选拔任用的关键环节。干部初始提名工作应该是各级党委和组织部门根据领导班子建设的需要，按照扩大民主的要求，通过一定的程序，研究提出拟提任或交流领导干部人选进入推荐、考察、酝酿、讨论、决定前的工作。干部选用工作的大量实践表明，初始提名作为干部选用的“第一道关口”，会直接影响和作用于其他环节，即从规范用人权的角度来看，如果这一关达不到规范、民主的要求，即使在干部选拔任用的其他程序上再严格，也将会直接影响到干部选用的准确性和公正性。从这个意义上说，“初始提名”这个概念应该包含三层含义：即行使权力的主体、行使权力的时间和行使权力的效果。因此，把好“初始提名”这个关键环节，“谁提名”的问题将成为干部选拔任用的要害问题，“提名谁”将成为干部选拔任用的敏感问题，“怎样提名”将成为干部选拔任用制度改革的核心问题。

二、当前初始提名工作中存在的几个问题

一是初始提名权始终掌握在少数领导手中。初始提名权只是职务空缺后的一个推荐权，它是地方党委班子成员、组织部门甚至是一般干部群众都应拥有的权利，但从当前干部初始提名工作的实际情况看，干部的初始提名权往往集中在少数领导甚至是个别领导手中，成了一些觉悟不高、党性不强、没有先进性的用权者或是腐败分子的特权和重要垄断性稀缺性政治资源。正因为这些用权者在用人问题上有“主管”和“分管”职责，从而使得他们可以在自己的“责任田”里自作主张，甚至在没有法律和党内法规的授权下，把“潜规则”演绎成“工作常规”，在行使提名权时营私舞弊、假公济私。

二是其他推荐主体参与提名作用发挥不够。从目前已经在执行的干部任用制度看，初始提名权一般掌握在地方党委“一把手”或主要领导手中。“一把手”或主要领导一旦初始提名，组织等部门一般只能言听计从。另外，在考虑干部任用初始提名时，上级分管领导、用人单位党组织、干部个人以及党外群众等其他主体由于缺乏必要的渠道而无法参与提名，实际上在更多的时候，只有组织提名这“一条路”。即便在平时向组织推荐了可提名使用的人选并告知了推荐方向，但最后能否被列为初始提名人选进入到民主推荐环节，决定权还在组织部门，从而导致了其他主体在初始提名中的作用难以全面发挥。

三是群众参与提名的主动性关心度不高。规范初始提名工作目前尚处于改革和探索阶段，广大干部群众对初始提名的重要意义和推荐提名的程序、方法还不够了解，存在一种“随意”态度，参与推荐不够积极。同时，在部分干部群众的意识中还存在一种偏见，认为提拔干部是领导和组织部门的事，与自己无关；更有甚者，认为人选早已内定，推荐只是在走程序，不相信自己的“推荐”在干部选用中能发挥作用，从而影响了干部选任的准确度，增强了选任的风险成本。

四是初始提名主体所承担的责任难以追究。“初始提名权”本身无所谓好坏，应该说在干部选拔任用上是一个很好的方法，因为它和“一把手”负责制是相辅相成的，当然，这个前提是“一把手”必须是清正廉洁的用权者。但实际情况是，由于缺乏对初始提名失察失误责任的追究，使得推荐者只行使提名权力，却不承担提名责任。如：一些由某领导提名而被任用的干部因贪腐而落马，但作为提名者的领导个人却不会为此而“毫发有损”或承担任何责任，并且在此后仍然照旧“提名”不止，特别是一些作风不好的用权者，反而利用这种权利为他们贪污受贿、买官卖官大开方便之门。

五是初始提名制度体系还不够健全。在深化干部任用初始提名工作的实践中，虽然已形成了一些行之有效的制度规章，但从总体上看，制度体系还没有完全形成，如：如何提名、怎样提名、提名范围如何界定等，在操作层面上还没有制度可循，在具体操作中还不能很好掌握，等等。

三、规范初始提名应遵循的原则

一是党管干部原则。按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责，进一步落实《党政领导干部选拔任用工作条例》、《深化干部人事制度改革纲要》等党内规则，推荐和管理好重要干部，做好对干部人事工作的宏观管理和监督。

二是群众公认原则。要把群众的意见作为考核评价、选拔干部的重要尺度，引导教育干部树立科学的发展观、正确的政绩观和牢固的群众观，进一步密切党群干群关系。凡是得不到群众公认的不提拔、不上会、不讨论，建立健全以群众公认为导向的干部选任机制。

三是扩大民主原则。扩大民主是干部人事制度改革的基本方向，要进一步扩大初始提名环节群众参与程度，充分落实广大党员干部和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，在干部工作中坚持和落实群众路线。

四是整体配套原则。干部选任工作是一个系统工程，规范初始提名工作不能孤立地就提名而提名，必须有整体观念，通盘考虑，注意提名环节与后续其他环节的衔接，同时，还要建立健全配套的制度措施作为保障，尤其是在提名的标准、程序、责任、处置等方面的规定要具体，且切实可行。

四、关于规范干部选任初始提名的基本思路和建议

规范干部初始提名，关键在于扩大干部提名环节中的民主，关键在于打破领导提名的惯例，把干部的初始提名权由领导手中下放到群众手中。因此，各级党委和组织部门必须抓住这个关键环节，积极探索规范主要领导的用人权和干部初始提名的办法，并对干部初始提名权进行有效地分解和制衡。

（一）科学界定行使初始提名权人员范围。一是对县直和事业单位副职，由县级分管领导、提名职位所在单位副科级以上干部、单位中层干部行使初始推荐提名权。二是对县直和事业单位正职，行使初始提名权的人员范围包括所由推荐副职的人员，并进一步扩大到县级领导班子成员、县委委员、县委候补委员。三是对乡镇副职，由县级分管领导、提名职位所在乡镇中层以上干部、各级人大代表、政协委员、“三老”人员代表、群众代表行使初始推荐提名权。四是对乡镇正职，行使初始提名权的人员范围包括所由推荐副职的人员，并进一步扩大到县级领导班子成员、县委委员、县委候补委员。五是对县属国有企业董事长，由县级领导班子成员、县委委员、县委候补委员、县级以上人大代表、政协委员、县属国有企业正职领导人员、企业中层管理干部行使初始推荐提名权。六是对县委、政府副县级后备干部人选，由县级领导班子成员、县委委员、县委候补委员、科级正职，行使初始推荐提名权，对公检法系统副县级后备干部人选，行使初始提名权的人员范围包括所由推荐县委、政府副县级后备干部的人选人员，并进一步扩大到提名职位所在系统的全体干警。

总之，要把领导的初始提名权交给群众，变领导提名为群众提名，提名从群众中来，考察再到群众中去，只有这样，才能从根本上消除广大干部群众对“领导提名”等同于“组织任命”的错误认识。

（二）加强舆论宣传，提高广大干部群众对初始提名的参与度。一是充分发挥电台、电视台、报纸等新闻媒体的舆论导向作用，采取多种形式，加大对初始提名方法、程序及其重要意义的宣传力度，尽快让广大干部群众充分了解初始提名，熟悉初始提名，提高参与初始提名的积极性和主动性，充分行使好“四权”，促进初始提名选任干部工作的有效落实。二是强化思想教育，加强对《条例》的宣传，做好对干部群众初始提名的正确引导，努力提高干部群众的民主推荐意识、公正意识和责任意识，使广大干部群众不断拓宽视野，能积极从本单位经济发展和对党的干部工作负责的角度出发，自觉克服个人主义思想，坚决抵制“拉票”行为，负责地向组织推荐人选，并努力从思想上减少感情票、印象票、随意票和弃权票的存在，切实提高初始提名干部的工作质量。

（三）规范程序，增强初始提名的可靠性、真实性。一是要不断拓宽推荐渠道，进一步扩大民主推荐范围。要根据划定的适用岗位范围，分别召开由相关推荐人员参加的民主推荐大会，实行公开推荐，以广泛听取民意。同时，由组织部门在空缺职位所在单位、系统内组织一定范围的定向推荐测评会，以全面掌握民意。公开推荐，体现的是民主机制、民众参与、民意公认，能真正变“少数人在少数人中选人”为“多数人在多数人中选人”，真正把初始提名权交给广大干部群众。通过这种方式，“推”出的将是干部群信得过的优秀干部，“测”出的将是群众的公认度。2006年11月，我们对县委、政府和公检法系统副县级后备干部，均在全县科级正职干部大会上进行了公开推荐，并在公检法内部就本系统副县级后备干部进行了公推。要鼓励领导干部以个人名义对确实优秀、突出的干部进行署名推荐，以客观了解民意。实行领导干部署名推荐制，会增强领导干部在行使“初始提名权”中的责任心，能真正把德才兼备的干部提拔到领导岗位上来。在2007年全县中青年后备干部推荐工作中，县委组织部共收到94人次的署名推荐材料。各推荐领导均按规定填写了《领导干部个人署名推荐表》，介绍了被推荐人的基本情况，并说明了推荐理由。二是规范推荐行为，切实提高推荐提名人选的真实性和准确度。加强对领导干部推荐提名、单位推荐提名的审核把关，对推荐结果的有效性、合理性进行全面分析，综合看待民意结果。要把组织推荐、领导干部个人推荐、会议投票推荐、个别谈话推荐和个人自荐的民意情况与组织部门掌握的干部工作经历、岗位分工、日常表现、工作实绩及参加推荐人员情况等方面有机结合起来，客观公正地综合分析，科学准确地提出参考人选，做到既尊重民意，又不简单地以票取人。三是坚决查处非组织不良行为和不正常推荐活动，尤其是对推荐干部情况与组织部门平时掌握的干部日常考察结果差异较大的，要作深入地调查分析，作出客观评价，把提名上的失误控制在最小程度。

（四）围绕初始提名，探索建立相关制度规章。一是实行空岗预告制。凡领导岗位出现空缺时，组织部门要在民主推荐前一定时间内，对拟选任的空缺岗位进行公布，把空缺职位、岗位要求、任职条件、选拔方式和程序以及推荐人选范围、推荐提名、监督举报电话等提前向群众向社会公布，扩大群众对拟选任岗位的知情权，增强民主推荐的公开性和针对性。二是实行差额提名和提名公示制。提名考察对象，特别是出现推荐票分散、缺少意见较为一致的人选或多名人选基本条件大体相当的情况时，要按选拔职位的一定比例，提名2名或2名以上的考察人选，同时，要将民主推荐民主测评结果适时适度公开，广泛接受群众对提名人选和提名工作的监督，对于干部群众反映强烈、问题重大的，一经核实取消提名资格，问题复杂需进一步核实的暂缓进入考察程序。三是实行全委会委员民主推荐提名制。对乡镇和重要职能部门正职岗位空缺时，先由组织部门综合单位民主推荐和干部日常考察结果，每个岗位提出两名以上参考人选名单；再由组织部门将拟任职务、任职条件和参考人选名单等基本情况，提交全委会委员，委员既可以根据组织部门提出的参考人选名单进行推荐，也可以署名另外推荐他人；最后，组织部部务会议根据单位民主推荐情况和全委会委员民主提名情况，综合分析，提名考察对象，向常委会汇报考察方案，同时报告民主提名结果。全委会闭会期间任用和推荐干部时，也可视情况，由组织部门将征求意见表、拟任和推荐人选的基本情况、提名理由等材料，通过适当方式送达全委会委员，征求意见。实行全委会委员民主推荐提名制度，既可使书记应有的推荐提名权在确定参考人员名单的过程同步中得到体现，又能受到全委会委员民主提名的合理制约，从而有效防止了干部任用问题上少数人或个别人说了算的现象，把提名上的失误控制在最小程度。同时，让全委会全体委员直接参与公布选拔任用工作，也有利于扩大党内民主，发挥全委会委员在干部工作中应有的积极作用。四是建立提名、考察登记和责任追究制。对推荐人选的提名者、考察人等一一登记在案，规定：书记和副书记全年提名干部数量应有一定的比例。同时，细化责任追究措施，强化干部群众的推荐责任意识，明确首提责任人，按照谁提名谁负责的原则，为其使用了“初始提名权”的干部承担一切责任后果。比如：凡推荐者出于个人原因搞人情推荐、许诺推荐或搞钱权交易推荐了“带病”干部的，要根据后果轻重、损失程度、主客观原因等，追究首提责任人的相应责任，而进行考察的组织部门负责人同样也应被追究失察的责任；凡本单位本部门初始提名推荐不正之风严重、干部群众反映强烈的，要追究党委（党组）主要领导和分管领导的责任。如此，方能使各推荐主体和组织部门严格执行干部人事制度规范，按《干部任用条例》来办事，不断增强风险意识，从而形成一个干部初始推荐提名风清气正的良好环境和氛围。

（五）完善和充分行使组织部门的第一提名职责。组织部门作为党委管理干部工作的重要职能部门，有着其他主体在掌握干部资源信息、职位调配对应度等方面所不可比拟的优势。各级组织部门应该充分履行第一提名权的职责，也就是说，组织部门提出的人选要优先于其他任何一个主体所提出的人选进入民主推荐程序。当然，组织部门在考虑提名人选时，要对空缺职位特点和提名人选的能力、素质、个性特点以及与班子其他成员有无互补性等情况进行分析比较，做到在后备干部队伍中进行推荐提名，必要时可以放到整个干部队伍或党政机关之外物色初步人选。人选提出后，作为第一位排序进入到民主推荐的目标人选中。

（六）加大公开选拔领导干部力度，逐步扩大公推公选范围。我县自2002年以来，先后公选了6名副科级干部，公开竞聘了北师大**实验中学1名副校长，受到了干部群众的普遍欢迎。但不可否认，目前的公开选拔方式仍需进一步完善，比如还存在着个别选拔上来的干部理论强、实践弱和没有完全让优秀人才脱颖而出等问题。不过总体看来，公开选拔领导干部，变“伯乐相马”为“赛场选马”，较好地解决了初始提名问题，有利于建立公开、平等、竞争、择优的用人机制，有利于增强干部工作的公开化程度，有利于发现和启用优秀年轻干部。因此，要进一步加大公开选拔力度，逐步拓展公推公选范围，要通过进一步规范选拔程序，使公开选拔的干部更符合实际工作的需要。