社区居委会服务建设交流

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国务院关于加强和改进社区服务工作意见的出台，标志着社区服务工作进入了一个新的阶段。这一阶段有个显著的特点，就是在社区服务深化的同时，也呼唤着社区居委会进行新一轮的改革，而改革的核心问题，就是克服行政化倾向，对居委会职能事务进行相应剥离，使其回归应有的角色本位。那么，居委会的职能事务到底应该如何界定，尤其是在社区服务中，它到底该做些什么？应该是一个什么样的角色定位？应该发挥哪些作用？这是当前及今后深化社区服务必须要面对和解答的一个重要问题。

一、逻辑起点：社区居委会的社会角色与组织属性

分析社区居委会在社区服务体系建设中地位与作用，首先就要回答“居委会是谁”。从居委会发展的历程来看，它随着新中国的成立和发展而来，是我国城市社区组织中历史最长、作用也最为独特的居民自治组织。早在1949年底和50年初，我国的一些城市中就出现了不少由群众自己组织起来的防护队、防盗队、居民组以及居民委员会等名称各异的自治性组织。这些组织的基本任务是，学习、宣传党和政府的方针、政策和法规，反映居民的意见和要求，组织群众防抢、防空、防火、防灾、防盗，办理救济及一些公益事项。此后，这些组织的名称逐步统一为居民委员会，1954年《城市居民委员会组织条例》第一次以法律的形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。

随着这一条例的颁布，居民委员会建设在全国范围内迅速展开，发挥了十分突出的作用，但与此同时工作的范围也在不断拓展，扩大到宣传法律、法规和国家方针政策、维护居民合法权益、教育居民履行依法应尽的义务，保护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动，协调政府成立的派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育以及开展便民利民的社区服务活动、兴办有关的服务事业等，以至今日承担了过多过杂的政府行政职能、市场组织职能和社会事业专业职能，逐渐演变为一个全能性、综合性组织，目前，仅法律赋予居委会的职能就有70多项，各类法规又赋予近40项。2005年，我们对南京社区居委会做过一个调查，仅政府部门要求居委会挂的牌子就有30多个，居委会主任要兼30多个职务，由居委会完成的各类台帐多达70多种160多本。正因为如此，近年来，社会各界对居委会批评的意见很多，集中起来主要是两个方面：一是居委会行政化倾向问题，二是居委会承担了过多的事务，所谓“政府导演、居委会主演”。

目前，城市居民委员会的法律主要有两个：一个是1982年《宪法》，另一个是1989年《城市居委会组织法》，后者是前者原则的具体化。组织法主要从居委会的性质、任务、人员构成、产生方式、权利来源、经费来源、组织机构以及居委会的角色等八个方面对居委会进行了界定，其核心是“三自”，即居民委员会是居民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织。

回顾居委会发展历程，不难得到这样两个基本的结论：一是社区服务既是居委会成长发展的最初动因，也是贯穿居委会发展成长的一条鲜明主线。二是群众性自治组织是法律赋予居委会的性质界定和角色定位，作为成长于社区、发展于社区、活动于社区的居民自治组织，它既不是政府机构或政府的下级组织，也不是以赢利为目的的经营性企业，更不是专门化的事业性单位，从一定意义上可以讲，居委会的属性首先姓“社”即属于“社会”，也就是说，它是一个非政府性的专司社区公共事务的社会领域中的自治组织。其次，居委会的属性姓“政”，即是一个维护居民权益、民主管理公共事务的、具有民主政治性质的自治组织。社会属性就决定居委会必然要以维护和增进居民的社会福利、社会保障以及住房、就业、医疗、教育、文化休闲等方面的社会权益和能力为己任；而政治属性则决定它必须以维护和增进居民参与社区建设、社区管理等方面民主权利和能力为己任。因此，居委会是一个兼具社会属性和政治属性的居民自治组织，承担特定的社会和政治职能事务，这就是居委会与政府、企业、事业单位以及其它组织不同的关键所在。

二、具体分析：居委会在社区服务体系建设中的地位与作用

经过多年的发展，现在的社区服务在内涵到外延上都发生了许多深刻的变化：服务对象包括了传统社区服务对象在内的全体居民；提供服务的主体包括了政府在内的所有组织和个人；社区服务的性质，既有社区公共服务，又包括社区互助服务、志愿服务和商业服务；社区服务的运行机制，既有行政机制、互助机制，又有志愿机制和市场机制。这在今年国务院颁发的14号文件中得到了明确，也是对社区服务给予了明确定位，我认为，这符合客观现实的需要，也为将来社区服务的发展留下了广阔空间。同时也说明，新形势下的社区服务既不是单纯的政府行为，也不是单纯的民间活动，需要政府、社区居委会、民间组织、企事业单位和居民群众共同参与，需要各个主体充分发挥各自不同的作用，共同做好社区服务。根据前面对居委会社会角色和组织属性的分析，结合已有的法律法规和政策界定，我们认为，居委会在社区服务当中的作用应体现在这样几个方面：

1、组织作用。人员动员机制是保证社区服务高质有效运行的基本条件，也是衡量社区服务水平的重要标志。作为由居民选举、带领居民自我管理、自我服务、自我教育的居委会，天然具有组织动员的能力与优势，尽管政府和社区民间组织也具有这方面的作用，但是能低成本、高效率把全体社区成员包括民间组织和社区企事业单位有效动员起来的最佳选择，只有社区居委会。在社区服务当中，组织作用突出体现在：一是组织和动员居民参与文化、教育、科技、体育、卫生、法律、安全等社区公共服务，尤其是要组织动员居民参与治安维护，协助做好突发性事件的应对和社区安全保障工作。二是定期组织征求居民对社区公共服务的要求和意见并及时向政府反映，促进社区服务质量的不断提高。三是通过组织召开居民会议等多种形式，对涉及居民利益的重大问题共同讨论决定，共同协商、解决社区问题，需由政府解决的，提请政府研究解决。四是组织动员驻社区单位和居民开展邻里互助等群众性自我服务活动，倡导社区居民和驻社区单位开展社会捐赠、互帮互助，对社区困难群体实行辅助性生活救助，实现居民间的自助与互助。五是组织、管理和引导各类社区民间组织和个人依法有序开展社区服务。

2、协调作用。一是作为社区成员与政府之间的桥梁和纽带，通过“上情下达、下情上传”，在政府和社区成员（包括社区民间组织与社区居民）之间起到协调作用，既要协助政府做好有关社区服务，又要把居民的要求、呼声向政府反映，成为居民的代言人。二是对不同社区民间组织之间活动的开展在场地、内容、组织和时间等方面进行协调，提供便利，使之有序开展。三是在社区民间组织和社区居民之间进行协调。四是协调、调解邻里纠纷，促进居民之间的团结与和睦相处。五是协调处理好业主委员会和物业管理之间的关系。

3、监督作用。这包括两方面的含义，一方面居委会本身要对社区服务进行监督，对政府各部门履行职责、解决社区问题的情况进行监督，也监督社区民间组织提供的各类公益服务，另一方面牵头组织社区居民监督评议社区民间组织工作和政府进社区的公共服务工作。当前，迫切需要做的就是要制定各类社区服务行业标准和民间组织监管体系，建立健全反映社区服务设施、服务管理、居民需求及满意程度等有关信息的采集以及工作评估体系，便于监督管理，利于信息反馈。

组织者、协调者、监督者，这就是居委会在社区服务体系中的定位，国务院14号文件当中对居委会提出的三个要求“协助政府提供公共服务、组织社区成员开展自助互助、为发展社区服务提供便利”，要做到这些，同样有赖于以上三个作用的发挥，在社区服务中，如果说政府是投入（政策、资金、公益设施等）的主体、民间组织是运作的主体、居民是参与的主体，那么居委会就是组织、协调的主体，通过组织协调，主导社区服务，这就是居委会在社区服务中的地位。

三、创造条件：发挥居委会在社区服务体系建设中的作用

明确了居委会在社区服务中的地位与应有的作用后，接下来的问题，就是如何把这一作用充分发挥出来，应当说，这是一项系统工程，涉及到内、外一系列环境的创造。

从外部环境看，一是要弱化行政主导型社区管理的惯性，努力实现政府行政管理与社区自我管理的有效对接、政府依法行政与社区依法自治的良性互动，实现“政社分开”与“政社协调”的统一，使社区真正从国家领域中分离出来，回归到社会领域，逐步进入自我管理、自我教育、自我发展、自我监督的有序状态，成为基层社会治理的重要一元，这取决于整个社会治理的架构安排和合理化变革的进程，二是推进非政府组织的成长尤其是各类组织目标、职能的相互区分和多样化。从一定意义上说，我国20多年来的改革开放进程的实质，就是包括政府、企业、事业单位和其他组织的目标、职能不断区分和多元化的过程，如果没有这方面的成果，我国经济社会等领域的改革就不可能取得如此大的进步。同理，目前经济社会领域改革所遇到的深层次矛盾也恰恰是各类组织的目标、职能区分与多元化不足所造成。相对经济领域的组织而言，社会发展领域内组织目标分化与职能多元化不足的问题更为严重。在这样的背景下，居委会角色不清与角色冲突在所难免。所以，重视、推进各类组织目标分化与多样性的总体氛围如何，直接影响居委会角色回归和在社区服务中功能的专门化进程。

从内部环境看来，就是要推进居委会的规范化建设，使居委会有精力、有能力、有条件、有保障全身心投入并做好职责范围内的社区服务工作，一是规范居委会职能事务。围绕角色定位，推进居委会职能事务改革，对政府部门委派或转移到居委会身上的行政性工作，按照分工原则，由政府部门调整；对专业性较强的社会事务如青少年行为矫正、精神病康复者回归社会的过渡期工作以及再就业培训和心理咨询等，交由职业化和专业化的社会工作机构、社区服务组织来承担；对政府进社区的工作原则上都要交于相应的民间组织而不是交给居委会，所以，当前，要大力培育发展社区民间组织和社工队伍建设，提高社区民间组织的承载能力。二是规范阵地建设，统一社区居委会办公、服务设施的建设标准，优化功能、布局，保证必要的硬件设备和服务条件。三是规范规章制度，做到基本制度健全、程序流程清楚。四是规范队伍管理，做到居委会干部依法选举产生、社区工作者职业化管理，强化技能培训。五是规范保障措施，确保社区工作经费落实、建立并落实福利待遇的自然增长机制，逐步将一些热心社区公益工作、威望高、素质高的人吸引到居委会当中来，提高社区居委会在推进社区服务工作中的能力与水平。

外部环境说到底是社会改革、发展的总态势，绝非民政所能左右，但是，这个环境向着良好方向发展的趋势十分明确，民政应当抓住这一有利时机，大力推进居委会规范化建设。目前，南京正在开展这项工作，并已取得一定成效，下一步将进一步完善、推进，更好发挥居委会作用，推进社区服务，促进和谐社区，为构建和谐社会贡献力量。