新型城市社会救助交流

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当前，我国正处在社会主义市场经济不断深化、社会经济结构战略调整的重要历史时期，尤其是中国加入WTO后，必将直接面对激烈的国际竞争和来自方方面面的挑战。众所周知，城市是我国市场经济改革的主战场，实施和完善与社会主义市场经济体制发展相适应的新型城市社会保障体系，尽快为市场经济构筑完善的安全体系，事关改革、发展、稳定的大局，事关社会主义市场经济体制的深化与完善。基于此，笔者认为，尽早在理论和实践上探究和解决目前我国社会保障体系建设中存在的诸多难题，构筑适应我国市场经济和社会发展的新型城市社会保障体系十分必要。

构筑新型城市社会救助体系要破解的难题

随着市场经济的深化和我国加入WTO，我国新型城市社会保障体系的构筑随之迅速步入快车道。但是，在构筑新型城市社会保障体系的过程当中，仍然存在着诸多亟待破解的难题。

社会保障资金缺口大，基金收不抵支的问题亟待化解。社会保障资金缺口大，这是我国构筑社会保障体系面临的最大难题。据有关部门统计，目前，我国养老金的征缴每年增加大约150亿元，但支出的缺口却在400亿元左右，现存结余的几百亿养老保障，如果没有中央财政转移支付，用不了一两年就会支出殆尽。由于体制转轨，失业下岗人员数量增多，今后社会保障资金支出的需要量还会持续增长。而作为企事业单位缴纳的社会保险费，普遍存在着严重拖欠问题，有的单位甚至逃避责任，致使地方财政的社会保障资金难以到位。有些省份虽然宣布了省级统筹，但仍然存在着养老保险在省内不同城市之间调剂十分困难的问题。其结果是不同城市养老负担苦乐不均，部分城市面临支付压力过大。社会保障资金来源的不稳定性和支出的刚性，威胁着新型城市社会保障模式建筑的可持续性。因此，要破解社会保障资金缺口大，基金收不抵支的难题，国家必须采取相应的得力举措，增加社会保障支出在财政支出中的比重，尽快形成针对社会保障制度的稳定的财政拨款增长机制。为此，要对财政收入增量确定一个固定比率用于社会保障，明确将利息税、个人所得税、遗产税等用于社会保障，以确保政府真正担负起主导社会保障改革的责任。要继续通过国有股减持、资产置换、土地拍卖等方式变现部分国有资产，以补偿中老年职工养老基金的不足。要规范缴费工资基数，发行特种国债，专门用于社会保险改革，将养老保险的历史重担和未来几年内必然出现的对失业保险基金需求的增长压力，分散在较长的时间内，通过发行特种债券、征收特种税、发行社会保障彩票等方式筹集资金。社会保障基金经过长期的积累，会形成社会保障基金向国家基础设施和重点项目投资的格局，社会保障基金的有效投资收入，也会使社会保障基金本身保值增值，进而成为国家对国民经济进行宏观调控的有效手段。

难以解决的历史欠账问题必须尽快解决。目前，我国的社会保障体系从过去的现收现付制转到新的部分积累的过程中，忽视了一个重要问题，即国有企事业原有职工的社会保障历史欠账问题。这部分本来应该由国家负担的隐性债务没有落实，现有的社会统筹基金严重入不敷出，为此，各地一般都以挪用个人账户资金来支付，致使个人账户出现空账。这些问题长期下去，必然会引发支付危机。另外，新的城镇医疗保险制度，同样由于没有解决这个隐性历史欠账，医疗费严重不足，保障水平远远不如过去。由于“统帐结合、部分积累”的制度创新模式无法回避历史隐含的债务问题，也没有找到非常有效的途径解决。面对当期待遇支付的压力，统筹基金透支个人账户储存的现象十分普遍。鉴于此，国家可以用国有股部分减持补充社会保障资金，解决历史欠账的问题。在维护证券市场稳定发展的前提下，国有股减持要把握好减持国有股的定价，充分考虑给予原有的流通股持股人一定的补偿。把国有股减持和新股上市以及老股增发等扩容事项统筹安排，控制增加的供给总量，把减持国有股变现资金划归社会保障基金，并允许其投入二级市场。

社会保障基金安全与增值急需良策。社会保障基金是老百姓的“救命钱”，这笔资金的存放安全性要比回报效益更加重要。在这个问题上，国内著名专家曾提出可以把社会保障基金交给基金管理公司运作，这是促使社会保障基金增值的一个好办法。但是，社会保障资金与普通机构投资者上市不同，它必须率先考虑基金的安全保险，基于此，社会保障基金上市要有严格规范的监督机制和完善健全的管理制度。政府社会保障机构的财务要与其管理的社会保障基金严格分开，严禁挤占、挪用、贪污、浪费社会保障基金。要运用现代技术手段，改进社会保障的资金收缴、支付、运营与清算，在有效防范风险的前提下，提高基金的收益率，并按照专业、权威、多重的原则，构筑健全的社会保障监督管理体系，以切实维护社会保障体系的安全。同时，进一步加强网络建设，改进信息披露制度，提高资金运行的透明度。

社会保障法制体系势在必行。从目前中国社会保障体系发展的态势上看，当务之急就是要依法建立社会保障制度，发挥政府的主导作用。因此，应在现已出台的《中华人民共和国社会保险法》、《城市居民最低生活保障条例》的基础上，由国务院尽快制定和颁布与该法相配套的一系列法律法规条文，尤其要尽快出台权威性的《社会保障法》、《社会福利法》、《社会救助法》等与建构城市社会保障体系息息相关的一系列法律、法规，以保证社会保障工作有法可依，规范国家、社会、企业、个人的权利和义务，使我国新型城市社会保障体系逐步走上法制化的轨道。要尽快把其他法律部门立法内容与社会保障制度的立法内容有机地衔接起来，通过立法，以法律手段解决社会保险基金的支付风险问题，解决社会保险费不能及时足额征缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度。在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保障基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，构筑社会保障基金的安全投资机制。要健全社会保障的司法机制。建议在人民法院设立社会保障法庭，专门从事审理社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受到不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的社会保障法院。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污挪用侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。

我国新型城市社会救助模式的整合

综观世界各国发展的轨迹，我们不难看出，一个国家市场经济越发达，就更需要完善的社会保障制度与之配套，从而，使颇具风险的市场经济能够在社会保障这个社会稳定机制减压下，走上良性发展的轨道。

建构一体化的城市社会救助体系。目前，我国城市社会救助体系存在着立项繁多、多头管理的分散状态。诸如：针对城市“无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人”的“三无对象”采取的社会救济制度、国有企业下岗职工的失业保障和在全国普遍建立和实施的城市居民最低生活保障制度等等，这些社会救济制度往往立项分散、经费分散、救助对象分散、管理方式分散，不利于城市社会救助工作的深入与开展。职能部门很难进行规范化、科学化和法制化的管理，尤其是在市场经济迅速发展的前提下，这些单项分立的制度很难独立系统地承担起对城市不同层次贫困居民的社会救助。为了革除我国城市社会救助工作的弊端，构筑适应社会主义市场经济发展的城市社会救助体系，就必须改变目前我国城市社会救助体系中存在的立项分散的状况，建立健全统一的、一体化的城市社会救助体系，变现存的多头管理模式为统一的管理模式，实施一整套规范合理的社会救助举措，建构起项目统一、经费统一、管理统一的新型城市社会救助体系，在规范化、科学化和法制化的前提下，不断提高城市社会救助体系的社会效益和经济效益。城市社会救助体系一体化启动运行后，将大大地拓宽城市社会救助的覆盖面，受益者将不再仅仅是“三无对象”了，而是囊括所有的城市贫困户和贫困居民。同时，在一体化建构的新制度中，城市社会救助体系将实行普遍性和专门性相统一的“双层体系”原则。其中，一是普遍层面：具有普遍性特点的城市社会救助举措以涉及面广为特征，救助的对象是城市中所有的贫困者，它可以为因各种原因而陷入贫困的个人或家庭提供救助；二是专门层面：具有专门性特点的城市社会救助举措则以受益对象的专门性为特征，救助的对象是城市中已经完全丧失就业能力、没有家庭收入和其它收入来源的人。上述两类社会救助所需要的经费均由政府财政统一开支，以此确保社会救助经费来源的稳定，并通过有关职能部门所进行的调查研究、动态管理、跟踪问效、依法实施等有效的综合管理，减少漏洞，消除贫困市民可能对政府实施社会救助产生的“等、靠、要”等不恰当的依赖，进而，把政府的该项开支控制、调整在可以承受的范围之内。

实施统一的失业社会保障体系。当前，我国城市中的大、中型国有企业，正持续着经济转型和现代企业制度改革的深化过程，企业中的失业者大批量的以“下岗”的方式存在，正式登记的失业者比例不高。由于下岗职工的情况比较复杂，职能部门在对其实施保障的过程中，经费来源和管理都相当困难，很容易造成保障经费来源的不稳定等诸多问题，出现积重难返的严峻态势。针对这些棘手的问题，政府及其有关职能部门应该从大局着眼，停止目前对下岗职工和失业者采取的各类短期行为和不规范的保障方式，代之以在城市中建立和实施“失业保险、再就业培训和职业介绍”三位一体的、统一的失业社会保障体系。

随着现代企业制度的深化和大中型国有企业的改革任务的完成，改革初期实行的国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障这三条保障线已经完成了向两条保障线并轨的过渡，也就是说，如果失业者享受失业保险两年后仍然没有就业的，失业保险机构将不再为其提供失业保障，而转由民政部门将其纳入城市居民最低生活保障范畴。据有关方面的最新统计，截止到2003年10月，我国城市居民最低生活保障对象已经达到2184.5万人，持续9个月稳定在2100万人左右，比上年同期增加了191.5万人，增长率为9.6％。这个数字占全国3.27亿非农业人口的6.68％，占全国3.9亿城镇人口的5.6％。也就是说，目前我国的城市绝对贫困面已经突破5％，每百位居民中就有6人左右属于非予救济难以维持基本生活的绝对贫困者，其中尚未包括濒临最低生活保障线而又未享受低保救济的“边缘人”等。面对如此严峻的形势，切要之举，就是通过建立规范、科学、合理的失业保险和城市居民最低生活保障制度“两条保障线”，牢固地筑起统一的失业社会保障体系和城市居民最低生活保障体系，这是当前及今后一定时期内适合我国国情的、具有中国特色的城市社会保障体系的重要内容。各级政府及其有关职能部门应尽快把（开始“三条保障线”）两条线的衔接、协调、统一的工作做好，凝成完善的失业社会保障体系和城市居民最低生活保障体系，为我国城市经济繁荣、现代企业制度的完善和社会主义市场经济体制健康发展营造一个良好的社会氛围。

以社区建设为平台，构筑多元化的社会保障网络。由于我国人口多、底子薄，各地区经济发展不平衡，因此，实施规模宏大的失业社会保障体系单靠政府行为、失业保险部门和城市低保的力量来承担是远远不够的，必须发动全社会筑起内容丰富、形式多样的城市失业社会保障体系，以促进城市经济的发展和市场经济的完善。近年来，随着社区建设的跨越式发展，以城市社区建设作为新型城市社会保障体系的运作平台，是一条切实可行的新路子。这项新生事物是在政府倡导和扶持下，为满足社区成员的多种要求，依托城市街道和社区居委会，发动社区力量开展的具有福利性、便民性，社区管理和城区建设，基层民主政治建设和基层党组织建设相统一的综合服务机制。它在保障城市特殊贫困群体的基本生活，满足城市居民的各种服务需求，大批量地解决下岗职工再就业和失业者求职等诸多方面发挥着不可替代的作用。根据国家统计局公布的数字显示，目前，在第一、第二产业就业数量大大过盛的情况下，新兴的第三产业，尤其是社区服务与社区建设已经成为下岗职工再就业和失业者求职的主要渠道。积极发展开拓社区服务和社区建设是创造就业机会、吸纳下岗职工再就业、发挥社区服务与社区建设、巩固基层政权建设、完善基层党组织等社会与经济多元效益的综合平台，已经成为推动社区服务与社区建设规范化、产业化、社会化的重要途径。在这方面比较典型的是黑龙江省大庆市。大庆市作为全国社区建设示范城市，其社区建设的特点是规模适中、小而全，投入不大、科技含量高，方便居民、互助性强。社区居民的基本生活、基本医疗、文化娱乐等各项需求足不出户就可以得到充分满足，全市各区的社会保障完全是依托城市社区平台，用微机化、网络化来实现的，它不仅使城市居民最低生活保障从保障对象的核定、保障金的及时发放、保障对象的动态管理变得更加合理化、规范化、科学化和现代化，而且还可以有效地杜绝具体工作中出现的疏漏和可能发生的不正之风。另外，随着社区平台的不断完善，社区内的下岗职工在社区服务与社区建设中实现了再就业，并有了可靠的经济收入，由此开辟了广大下岗职工服务社会、造福他人、发展自我的广阔天地，这种良性循环将不断强化我国城市社区建设可持续发展的活力，完善我国的城市社会保障体系，促进城市的发展、繁荣和稳定。

构筑与社会发展相适应的城市反贫困社会救助服务体系。当前，除了对城市贫困群体提供必要的救助、求职和收入保障以外，构筑与社会发展相适应的城市反贫困社会服务体系也是完善我国新型城市社会保障体系的重要内容。我国是世界上最大的发展中国家，虽然在党和政府的领导下，在构筑与社会发展相适应的城市反贫困社会服务体系的进程中，取得了举世瞩目的成就，但我们必须清醒地认识到，现阶段，我国城市反贫困工作尚处于初级阶段，总体上还处于较低的发展水平，许多方面还存在着一定的差距和不足，有些问题甚至比较突出。基于此，我们必须以坚持“五个统筹”和科学的发展观为核心，不断加快完善社会主义市场经济体制建设和全面建设小康社会的历史进程，牢固筑起我国城市反贫困之保障体系。一是将单纯以救济为主的救助体系转变为全方位服务于民的救助体系，全面提升我国对城市贫困群体的救济救助水平，逐步改善和提高贫困群体的生活生存质量，使贫困群体合理分享社会经济发展和改革成果。二是整合行政管理资源，将原来部门间的各行其是，转变为部门间的统筹协调。要实施政府统一领导，部门协作，上下联动，左右衔接的良性互动机制，不断改进其服务与管理，提高其效率与效益，不断强化城市反贫困工作的总体力度。三是要结合我国国情并借鉴发达国家的做法，将目前的政策性、随意性向法制化、规范化转变。譬如：在贫困对象的界定上，要建构起更为科学合理的评估体系，使我国的城市反贫困体系更具真实性、公正性、透明性和可操作性；在救助项目和具体内容上，要充分体现扶危济困和共创小康的理念，使其更具有人性化，让贫困群体能够从中合理分享改革发展的成果，感受到党、政府及全社会对贫困群体的关怀和温暖；在服务和管理手段上，要尽快建构起数字化、信息化的电子政务平台，对贫困群体及其生活状况、救助情况进行动态管理和即时性的评估与监测。四是由单纯的政府行为向社会化行为转变。要充分调动和发挥NGO（非政府组织），尤其是社会救助性民间组织及城市中高收入阶层在城市反贫困中的重要作用，进而构筑起以政府行为为主，社会广泛参与为辅的政府、市场、社会三位一体的城市反贫困机制。五是由阶段性向可持续发展转变。要把建构我国城市反贫困体系作为我国经济社会发展的重大战略问题摆上日程，从经济社会发展和全面建设小康社会的高度，谋划与确定我国城市反贫困体系，克服短期行为，做到远近结合，标本兼治，迅速建立起一整套符合我国国情的法规制度，使城市反贫困步入法制化、科学化、规范化的良性轨道。从我国现实情况看，目前，我国城市贫困居民所需要的社会服务主要是教育和医疗两大服务种类。目前，在我国大、中、小城市中政府与社会实施的公共教育和医疗服务制度，都不同程度地加入了市场化的因素，贫困居民在接受教育和公共医疗等方面可能会相对降低，长此下去，势必会造成贫困人口人力资本暨部分群体素质（包括身体素质和智力素质）进一步下降，深化城市贫困问题的矛盾。因此，在实施城市教育和医疗制度改革中，必须统筹考虑如何保护贫困居民的问题。具体建议是：在教育方面，义务教育阶段要严格限制征收不合理的费用，对城市贫困群体，如特困户、失业贫困户子女提供必要的特殊帮助，减免其学杂费；非义务教育阶段要建立起稳定的奖学金、教育贷款和勤工俭学制度，以保证所有合格的城市贫困学生，都不会因为家庭经济困难而难以入学或中途退辍学。现在我国还没有建立健全这种制度，比如穷孩子上大学，没有钱，只能靠大企业或者经济条件好的人以慈善的方式去帮助，银行助学贷款也十分有限，这些捐资助学的方式是典型初级阶段的东西，没有形成制度化、规范化，要尽快完善。在医疗方面，建立起专门服务于城市贫困居民的医疗补助制度，确保城市贫困居民能够获得最基本的医疗服务。在此基础上，还要普遍建立统一与分散相结合的基金制度，实行政府牵头协调，投入基本基金，同时，更多地鼓励社会化机构的广泛参与。从谋改革、顾大局、促稳定、求发展的战略高度，建立起与社会进步相适应的完善的城市反贫困社会服务体系。

新型城市社会保障模式的构筑与整合，必将推动我国城市社会保障体系走上规范代、科学化和法制化发展的轨道，这一新型的城市社会保障模式必定在市场经济体制下，真正成为经济与社会发展的重要社会稳定机制，加速推动我国城乡一体化社会保障模式的建构与发展。