建设法治政府思考

导语：建设法治政府思考一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

依法行政，建设法治政府，是发展社会主义市场经济的必然要求，市场实质上就是法治经济体制，必须实行依法行政，建设法治政府，尤其要全面实施《行政许可法》，大力推进依法行政。

一、发展社会主义市场经济必须推进依法行政

根据现代经济理论对市场经济的主要概括，从国内外市场经济发展的历史和现实考察市场，市场经济应具有以下几个共性标准：

1、政府行为是否规范化。主要看资料由政府配置还是市场配置？资源的使用和定价是市场决定还是政府决定？政府是否尊重和保护经济主体在经济方面的自主权利，是否对企业有不公平的对待？这些问题即是政府作用问题，更确切地讲，是市场经济中的政府作用与企业、公民、社会组织的关系问题。

2、经济主体是否自由化。主要看企业在产销活动中，行为是市场化的还是行政化的？本质上讲，这一条要害是讲企业权利和行为。

3、生产要素是否市场化。即企业投入方面的生产要素如原材料价格、劳动力工资等是否是市场价格，其成本的真实性和其价格形成的规则。

4、贸易环境是否公平化。即在贸易活动包括国际贸易和国内贸易中，交易活动是自由的还是被压制的？市场基础设施和市场立法及司法是否健全？市场中介是否具独立性？起什么样的作用？贸易政策中的企业定价是否是自主的？政府是如何管理出口和出口企业的？企业是否有商业活动的自由？等等。

5、金融参数是否合理化。主要看利率和汇率这两大金融参数的形成和适用范围中的公平性，进而涉及这些参数形成基础即金融体制的合理性问题。

从以上五个问题可以看出，在市场经济条件下，在一国（或一大地区）范围内，打破了割裂封闭状态，各地方市场互相沟通交流，逐渐形成统一的全国（或大地区）大市场体系。各地方、各行业的生产经营者和消费者，可以自由出入这个统一的市场，进行各种商品交换，并开展自由竞争，市场具有统一性和开放性，在统一和开放的市场中，政府的干预极其有限，即使干预，其行为也是规范化的。因此，建设法治政府至少要达到符合以上带共性标准的市场经济要求，也就是具有一个被国际上基本公认为的市场经济体制。在这其中，政府的依法行政建设规范化政府又是首要的，没有政府行为规范化，就不可能形成经济主体自由化、生产要素市场化、贸易环境公平化、金融参数合理化，而说到底，关键在于依法行政和政府行为规范化。

二、依法行政关键在于加强政府行为的规范化建设

市场本身并不是完美无缺的，相反会经常出现"市场失灵"的现象。如何解决"市场失灵"问题？这就需要国家介入，发挥国家调节作用。由于市场缺陷包括市场障碍和市场功能上的局限性两个方面，所以国家调节的主要任务和基本措施便是：第一，针对市场障碍，国家通过反垄断和限制竞争对其他不正当竞争予以排除，让市场调节能够充分恢复其作用。第二，针对市场机制作用领域的局限性，国家通过调整或安排国家直接投资经营活动，以调节社会经济的结构和运行。第三，针对市场机制作用的被动性和滞后性，国家运用自己所掌握的情况和信息，对社会经济实行总体规划、指导，提供各种帮助和服务。后面这种做法后来日益发达，形成了以国家计划--经济政策--调节手段为轴线的国家宏观调控体系。纵观一个世纪以来各国对于社会经济的国家调节的基本方式和做法，均不外乎以上三种，即：国家反对垄断、限制竞争和不正当竞争；国直接参与投资经营；国家宏观调控。国家调节的出现及其作用是对市场缺陷的救济，国家调节需要法律加以规范和保障，否则又会引起"政府失灵"现象。如前几年出现的江苏铁本事件、安徽阜阳劣质奶粉事件、西安宝马彩票事件等等，可见，解决"政府失灵"的措施就是要使"政府行为规范化"。为了防止政府在实施国家调节三种措施时又出现"失灵"的现象，发达的市场经济国家又为这种国家调节采取了相应的三种立法，以规范政府行为，依法行政：（一）为保障国家以强制方式排队市场障碍的需要，国家制定了市场障碍排除法，它包括垄断和限制竞争法、反不正当竞争法以及其他有关市场障碍排除的法律规定；（二）为保障国家以直接参与方式投资经济的需要，国家制定了国家投资经营法，它包括国家投资法、国用企业（含国家控股公司）法以及其他有关国家投资经营的法律；（三）为保障国家以促导方式实行宏观调控的需要，国家制定了宏观调控法，它包括计划法、各种经济政策法以及关于各种调节手段运用的法律规定。"政府行为规范化"的要求是，政府管理体制能适应市场经济的要求，处理与市场和企业的关系。概括地讲，就是一国资源主要是政府行政性配置还是市场手段进行配置？政府在市场经济中，是要发挥作用还是不要发挥作用，发挥的作用大点好还是小点好，即大政府好还是小政府好，强政府好还是弱政府好？核心问题是政府与市场的关系。现阶段所形成的共识是，要减少政府过度干预，防止垄断，促进竞争，就要实行法制。

三、依法行政对建设法治政府的基本要求

政府行为的规范化是市场经济的必然要求，而要使政府行为规范化，就必须使政府依法行政，建设法治政府。当前，建设法治政府离这一要求还有很大差距。一是政府职能转换不到位，没有从管理型转到服务型上来。二是投资门槛过高，严重影响招商引资的竞争力。三是法制环境不理想，执法水平不高。四是社会信用度尤其是政府信用度低。五是审批制度改革仍未到位。这些问题归结起来大多数还是属于政府的行为规范化问题，解决这些问题的关键在于政府依法行政。因此，为建设一个法治政府，就是必须具备一个以转变政府职能为核心，以政府行为决策、立法决策科学化、民主化、程序化为基础，以行政执法公平、公正、公开为关键，以行政监督的强化为保障的依法行政模式。

（一）进一步加快政府职能转变。

第一，规范政府职能。一是依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的政府职能。经济调节和市场监管属于政府经济管理的范畴，经济管理要强调经济和法律手段，辅之必要的行政手段，经济手段、行政手段也要建立在法治的基础上，要加强宏观调控，即政府通过调节总供给和总需求，保持经济总量平衡，促进经济稳定持续发展。市场监管的目的是维护良好的市场秩序，消除不正当竞争，打破部门保护，地区封锁和行业垄断，建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。目前政府经济管理和调节功能较强，而社会管理和公共服务能力相对滞后，如流动人口管理、就业服务、收入分配调济和社会发展的要求，因此，应予以强化。二是明确划分政府与市场的界限。目前，政企不分、产权、市场和政府管理三者没有完全分离，政府既是产权所有人（出资人），又是市场运营者，还是社会管理者、政事不分，国家包揽公共事业的传统做法没有根本上突破。因此，要推进政企分开、政事分开，充分发挥市场的资源配置中的基础性作用，公共事业管理可以引进市场机制，引入民间资本和技术，通过竞争，促进公共事业的发展。

第二，调和规范政府结构权限。一是合理划分各级政府机关的职能和权限，要解决纵向上各级政府间的职能权限划分不清晰，行政事权与财权、人事权不相匹配，缺乏科学性和公正性问题，以及横向上行政机关的分工过细、职能交叉、权限冲突的问题。二是实现"三定"规定的法定化，合理界定行政机关职能、合理调整行政府机关内部机构，核定行政机关编制并且实现法定化、科学化、理性化。三是解决政府内部权限冲突，政府部门间权限冲突的存在是由公共事务的多种属性以及事权划分标准的相对性所决定的，由于目前政府部门的分工过细，行政组织法治化程度不高，权限冲突的裁决机制不完备，因此，权限纠纷大量存在并得不到及时解决，因此，必须加强权限冲突裁决制度建设。

第三，完善依法行政的财政保障机制。一是要建立健全公共财政体制。公共财政是市场经济体制下，政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动的一种机制，以往我们对公共财政规范不够，机关制度不健全，政府产财权划分不合理、预算不严格、收付不统一，财政运作透明度不高，财政经费使用随意性大、财政资金流失严重等等，这种不合理财政体制直接影响到依法行政目标的实现。二是清理和规范政府的非税收入即行政事业性收费。要加强制度建设，确立收费听证制度、收费公示制度、收费期限制度、收费评价监督制度，明确收费的标准、范围、管理制度等。三是实现行政工作人员统一待遇制度。要建立统一待遇，包括工资、福利、职务补贴、办公条件、用车、通讯等等。

第四，在改革行政管理方式方面。一是改革行政许可，转变监管方式。已分布实施的《行政许可证》具有许多新的理念和制度创新，今后应全面贯彻实施。对行政许可的减少和规范，并不意味着对经济和社会监管责任的放弃，要变事前的许可为间接的的、动态的、事后的监督管理。二是变网虫性管理为柔性管理，即以人为本，采用行政规划、行政指导、行政合同、行政奖励管理方式，强调相对人的广泛参与，强调平等、协商、服务，体现对相对人的尊重。三是加快电子政务建设，实现部门间信息共享。这有利于相对人的直接参与，增强行政运作的透明度，实现政府部门间信息共享，减轻相对人的负担，提高工作效率。

第五，在推进政府信息公开方式。信息公开直接关涉到公民的知情权，即公民了解法律政策、政府运作信息的权力。现在，政务信息公开仍处于起步阶段，需要政府的推进，社会的重视，更需要加强制度建设。

（二）健全科学民主的行政决策机制

第一，进一步改革行政决策体系。一是要按照政府职能的转变，收缩行政决策的范围，集中于核心职能决策，这是行政决策发展的基本方向。二是决策与执行适当分开。我国正处于从部门行政向公共行政过渡的转型期，应适当引时决策与执行公开的做法，解决决策与执行在部门内同度统一而带来的部门利益固化、执行队伍过多等问题。

第二，健全行政决策机制，一是要完善内部决策规则，健全行政决策机制，不仅要从外部加以规范，而且首先要从内部加以规范。当前行政系统中存在职权不清，交叉重叠的矛盾十分突出，严重影响了决策的效率和决策的严肃性，制约了经济社会的发展，损害了政府的形象，因此各级政府及其各部门应尽快完善工作规则，按照科学、合理和法制的原则，明确界定决策权。二是建立健全参与决策机制，要实现决策的科学化、民主化，就是要建立公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，这也是对行政首长负责制决策体制的重大发展。

第三，完善行政决策程序。行政决策权的行使离不开正当合理的程序保障。一是要贯彻决策公开原则。这有利于增加行政决策的透明度，从程序上保障公民对行政决策事项的知情权、了解权，保障人民当家作主的民主权利，便于人民群众对公共事务的参与和监督。二是专家论证。实现决策的科学化，必须重视专家的作用，从制度上保证重大决策和专业性较强的决策事项的科学性、正确性，防止决策失误。三是广泛征求意见制度。如何实现行政决策的民主化，保障人民群众参与行政决策的权利，建立健全程序化的机制必不可少，对社会涉及面广、人民群众利益密切相关的决策事项应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。四是合法性论证制度。依法决策是现代法治社会对政府行为提出的基本要求，行政决策及其实实施必须在宪法和法律框架内进行，各级政府和政府各部门应指定或设立专门机构具体负责重大行政决策的合法性论证事务，并对参与论证人员的资格作出相应规定。

第四，建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。作出决策并不等于决策活动的终结，还必须建立相应跟踪反馈和责任追究制度。一是跟踪反馈以完善决策。决策对象总是处于一定的社会环境之中，则环境的变化必然会对决策对象构成这样或那样的影响，因此，行政机关要确定机构和人员定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，据此适时对决策进行调整和完善。二是决策的监督。加强对行政决策活动的监督检查是实现行政决策科学化、民主化目标的保证，因此要从制度上、机制上、程序上保证监督的权威性和有效性，明确监督主体、内容、对象、程序、方式。三是建立健全决策责任追究制。由于过去缺少必要的决策责任制，对错误决策或失误负责主要责任的决策者的处罚措施缺乏刚性，甚至没有处罚，大事化小，小事化了，用党纪、政纪代替国法，因此，为了促进决策者慎重决策，减少失误，建立健全行政决策责任制是十分必要的。

（三）进一步完善政府立法决策制度

第一，政府立法要体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务。市场经济对政府立法提出的总体性要求是立法内容应符合社会经济发展需要，因此，政府立法要以经济建设为中心，遵循反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合改革发展稳定的重大决策，为在经济发展的基础上实现社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济社会和生态环境的协调发展，提供法律保障。

第二，要完善立法技术工作，吸收与借鉴科学的立法手段，使所立之法具有可行性。应建立成本效益分析制度，政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。随着依法行政的推进，政府立法进行成本效益分析，进行社会效果反馈跟踪分析，进而估评制定的必要性或者制定公布后是否要进行废改，将是十分重要的。

第三，推进政府立法的科学化、民主化。现行政府立法大多不向公民、企业及社会组织公开所要予以规范的内容，群众对内容既不知情，又不能参与制定程序表达自己的意见，大多是由行政机关自己说了算，确立的制度反映民意不够。因此，要建立政府立法的调查研究制度、论证制度、征求意见制度、协调制度，重大的关系公民、企业、社会组织切身利益的立法草案，要采取专家听证会、论证会、座谈会或向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重民意，反映民情，服务民众。

（四）完善行政执法制度

第一，进一步深化行政执法体制改革，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。一是继续深入开展相对集中处罚权和综合执法改革，克服执法权力部门化、部门权力个人化的现象，通过创设综合执法机构将适合集中的行政执法权予以集中，减少权力交叉重叠的体制矛盾。二是积极进行相对集中行政许可权的探索，对于两上以上部门分别制定实施的行政许可，可以确定一个部门受理申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理或组织有关部门联合办理、集中办理。三是减少行政执法层次，适当下放执法重心，即将行政执法的力量配置由过去的以省级行政执法部门为主，适当下放至以市县级行政执法部门为主。四是完善行政执法机关的内部监督制约机制，包括上级监督、审计监督、监察监督。

第二，完善行政执法主体制度。一是建立健全行政执法主体资格制度。通过行政执法的审查机制，审查执法主体的执法资质、执法人员数量和质量，同时解决行政执法权限不明确和权限交叉的问题，解决无执法主体资格的机构实施行政执法和越级执法的问题。二是统一公告。经审查合格的行政执法主体由政府统一公告，让全社会了解行政执法权的主体。三是严格行政执法人民的资格制度。凡未取得执法资格的人员不得从事行政执法工作，杜绝不合格人员上岗执法的现象。

第三，建立和完善行政执法程序制度。目前我国尚未出台统一的行政程序法典，故应针对行政管理的现实需要，结合现行法律、法规和规章的具体规定，明确并严格实施一些最基本、实施条件最成熟的行政程序制度，如告知制度、听证制度、说明理由制度等等。

第四，完善行政执法案卷制度。行政执法机关应当客观、全面、详细地记录行政执法的事实、证据材料和决定，对行政相对人有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档，要重点做好行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法行为的存档和整理工作。建立健全行政执法案卷制度，定期对执法案卷进行检查和抽查，发现问题及时处理和纠正。

第五，完善执法责任制度。行政执法责任制是将法规赋予行政机关的执法职权进行逐项分解，建立起完善的岗位责任体系，并通过电子信息化手段来落实行政执法责任制的各项具体指标，实现规范化、规模化管理，将执法责任制由传统的事后监督并追究责任，转为事前、事中、事件全过程监督并追究责任，核心是通过明确行政机关的法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现将行政执法行政为纳入法治轨道的目的，要按照行政执法与经济利益脱钩，与责任挂钩的原则理顺行政执法责任制，科学配置行政执法主体的职责，建立健全行政执法责任制和执法过错追究制。

（五）强化对行政权力的监督和制约

我国的监督体系比较全面和严密，它在实际工作中也发挥了重要作用，然而实践中存在有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延表明了行政权力监督乏力和监督体系存在缺陷。这其中有立法方面的原因，还有监督机制上的原因，行政复议也存在着一些亟待解决的问题。因此，必须强化和完善行政监督制约机制，确保行政管理活动公平、公正、合法。首先，要加强党的监督。就是要监督检查政府及其部门的党员领导干部是否依法行政，违反法律的，不仅要按照党内监督条例和纪律处分条例处理，还要追究法律责任，不能以党纪代替国法。其次，加强权力机关对行政管理工作的监督，完善各级人民代表大会的监督职能，各级人大常委会要通过听取和审议政府和单位实施法律、法规工作报告以及组织代表检查、视察、评议执法工作等形式，督促行政机关做好依法行政工作。再次，派的监督、社会团体、人民群众以及新闻舆论的监督也必须努力落到实处，使它们共同服务于人大监督这个中心，并形成监督合力。