党政机关年度考核研究思考

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客观、公正、全面、准确地考察干部，是选拔使用干部的重要前提，也是加强干部教育管理的重要依据。改革开放二十多年来，党所处的国内外环境，肩负的历史任务发生了根本性变化，新形势、新任务对领导干部素质能力提出了更高要求。要把那些德才兼备、模范实践“三个代表”、政绩突出、群众公认、清正廉洁、适应与时俱进要求的干部选拔到相应领导岗位，就必须在实践中研究和改进干部考察工作，努力提高干部考察的准确性。我们在大量调查的基础上，从理论与实践的角度着眼，从创新和突破的角度着手，就如何完善干部考察和党政机关年度考核工作问题，作了一些研究，力求提出一些可供决策参考的情况和意见。

一、党的干部考察和考核工作是一个不断丰富和发展的过程

从**年中国共产党成立到**年新民主主义革命取得胜利，我党干部管理工作从相对分散逐步转变到高度集中，干部考察、考核工作也经历了一个发展过程。党在**年7月《中国共产党组织决议案草案》中较为完整地提出了考察党员、干部的标准，明确规定了以思想觉悟、组织纪律、对敌斗争的立场、群众工作的能力作为评判党员和干部的基本标准。为了加强干部的集中管理，**年11月扩大的中央**届**中全会作出了《关于各级党委暂行组织机构的决定》，明确在各级党委之下设组织部，将干部的考察作为组织部的重要职责之一，提出了“任人唯贤”选拔干部的路线。**年7月，中央决定在各级党委组织部、军队政治部之下设立干部科，以便统一而有计划地审查、配备干部。至此，各级党委有了专门负责干部工作的机构，干部审查、考察也成为干部管理工作的基础。这一时期党对干部考察的内容作了明确规定，要求从历史和工作的表现上考察每个干部对党的忠诚程度、工作能力、长处和弱点，提出了必须从德与才、历史与现实、优点与缺点等方面完整地考察干部。**年8月，中央在《关于审查干部的决定》中明确了考察的基本组织方式：“首长负责，自己动手，领导骨干与广大群众相结合，一般号召与个别指导相结合”。在长期的革命斗争中，党的干部考察方法逐渐发展成熟。

新民主主义革命取得胜利以后，党的工作重心实现了转移，随着经济发展、政治形势的需要，干部考察工作由粗到细逐渐条理化、经常化、制度化。**年1月，中央组织部提出了“以政治品质”和“业务能力”作为考察干部的标准。**年12月，中央组织部制发《关于如何进行一九五二年年度干部鉴定的通知》，对干部鉴定的方法作了规定，即个人检讨、小组讨论、领导审查。1964年中央组织部在《关于科技干部管理工作条例试行草案》中提出了干部考察的内容：“在政治思想方面，考察了解他们对党的路线、方针、政策的认识和执行情况；在社会主义同资本主义的政治斗争中的表现和他们的政治历史、道德品质、思想作风。在业务方面，考察了解他们完成工作任务的情况和工作的贡献，科学技术水平和业务能力。对高中级干部考察了解他们培养新生力量的状况。”党的干部考察工作在“”十年中遭到严重破坏。十一届三中全会以后，我们党重新确立正确的思想路线、政治路线和组织路线，干部考察工作得到了恢复和发展。1979年11月，中央组织部《关于实行干部考核制度的意见》指出：今后干部考核的标准在德才兼备的原则下，对干部进行德、能、勤、绩四个方面的考核。1980年8月中央政治局会议提出了干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”的要求，明确了新时期干部考察工作的指导思想。1986年1月中央下发《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，对干部选拔任用工作提出了严格的要求。1995年2月，中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，对干部工作的原则、选任条件、推荐、考察、任免、纪律等方面作出了系统的规定，2002年7月在对《暂行条例》修改的基础上，正式下发《党政领导干部选拔任用条例》，标志着新时期的干部工作走上了制度化、规范化的轨道。

在《干部任用条例》的指导下，干部考察工作呈现出以下几个特点：一是干部考察更加制度化。各级党委及其组织部门都把考察作为干部管理的一项基础性工作，特别是《党政干部选拔任用工作暂行条例》颁布后，各地严格按规定办事，认真把好考察关，真正做到有用必考，有调必考，未经组织人事部门考察的干部不提交常委会讨论，形成了年度考察、届中考察、换届考察、平时考察相结合的一系列规章制度。二是干部考察更加民主化。《干部任用条例》规定，干部考察工作必须走群众路线，扩大范围，尽可能多地了解情况，从测评的范围、评议的范围到谈话的范围都有了进一步拓宽。干部考察工作正从封闭走向公开，从伯乐相马走向大众识马，其民主程度有了较大的提高。三是干部考察更加全面化。干部考察的内容由简单趋向全面，不但注重被考察对象的历史表现，更注重其现实表现和潜在能力的考察，不但注重其政治素质还注重其文化业务素质，不但注重其工作圈的情况，还注重其生活圈、社交圈的情况，把德、能、勤、绩作为干部考察的基本内容，全方位多层面地进行考察了解。四是干部考察更加规范。严格按程序操作，减少随意性，是保证考察质量的一个重要方面，从调查的情况看，绝大多数考察工作都能按《干部任用条例》办事，干部考察程序更加规范，考察内容更加全面，考察结果更加真实。

二、完善干部考察和党政机关年度考核工作的动因

从新民主主义革命时期，到新中国成立，从新中国成立到改革开放初期，从改革开放初期至今，我党形成的干部考核规定、制度均有其各自的特点，是与各个历史时期党的政治路线、组织路线的要求相应的，都曾发挥过重要的积极作用，且具有明显的阶段性和时代性特征。但是，随着时代的发展特别是改革开放的不断深入，原有的干部考核办法有的已不能完全适应时代的需要，并已暴露出它的明显缺陷和不足，主要表现在：

1、评定要素完备性不够，考察难以做到客观。目前干部考察内容主要分为德、能、勤、绩四个方面，这四个方面仅是原则性、普遍性的规定，缺乏一套系统的、科学的、具体的参照体系，考察难免主观臆断，存在以下几个弊端：一是定性评价多，定量评价少。在评价干部时，对干部具体反映少，说某个人能力强，实绩突出，但哪些能力强、实绩突出到什么程度，却讲不清楚，停留在模糊的定性认识上，缺乏定量的有力证明，因而出现考察材料千人一面的情况。从我们随机抽取某县的20份考察材料看，9份材料在评价德的问题上都是“坚持四项基本原则，认真执行党的路线方针政策”等一字不差的语言，其余11份也大体相同，只是在顺序上作了些调整而已。二是主观评价多，科学评价少。由于评价体系不健全，考察时很大程度上靠考察者的认识水平作出判断，没有科学的手段去得出准确的结论。如评价一个人的理论水平时，由于没有考试成绩，很难得出量的东西，评价一个人的贡献时由于没有客观的标准很难判断他的贡献究竟有多大。过多地依赖经验和印象，容易对干部的评价带主观色彩，导致以偏概全、以点代面的失真结果。三是传统方法多，科学手段少。考察干部需要搜集大量的信息，信息量越大，得出正确结论的可能性越大。而对这些信息的处理，必须要有一个科学的参照系。评价体系的不健全，给干部考察工作的现代化、科学化带来很大的困难。

2、民主参与性不够广泛，考察工作难以做到全面。近些年来，对领导班子和领导干部的考察基本都局限在一个地区、一个部门来进行。突出体现为：一是民主测评和谈话的范围比较窄。按现在规定，参加民主测评、推荐和谈话的人员绝大多数都限制在本地区、本部门，这样就有了很大的局限性，甚至有些既是“运动员”，又是“裁判员”，具有双重身份，不能公平公正地去评价干部，考察组尽管工作做了，程序到了，但还是不能全面地了解一个干部。二是干部考察公开性和透明度不够。在以往干部考察工作中，干部考察有时过于神秘，群众的参与度不够，导致工作流于形式。三是考察时间较短，难以掌握全面情况。在干部考察实践中，对县（市、区）的考察时间相对长一点，对部门（单位）考察时间相对较短，由于考察勿忙，一方面群众不能向组织反映全面真实的情况，同时，考察组也难以在短时间内充分全面了解一个干部。事实证明，由于考察范围过窄，考察参与面不广，干部考察一定程度上更多注重是程序，有时难免评价失真失实，很难全面准确地了解一个干部。

3、考察手段多样性不够，考察难以做到深入。现在我们的考核方法普遍采取的是：测评、推荐、个别谈话了解情况，主要还是以谈话了解为主，不能跳出这个圈圈，把考察对象放在更大的层面、更广的范围去了解。由于谈话方式的简单生硬，加上市场经济发展过程中带来的价值取向的差异，有些同志利益取向日益增强，在反映情况、评价干部时，对干部负责、对组织负责、对党的事业负责的意识逐渐淡薄，取代的是以个人利益为是非标准，划圈圈，不愿讲真话，日常考察常常出现“三多三少”，即谈成绩多，谈问题少；讲感情多、讲缺点少；强调显形的多，挖掘隐形的少。由于考察手段的单一，导致不能全面深入细致地了解情况，实事求是地评价干部。

4、考察主体的数量不足和素质不适应，考察工作难以做到高质量。考察人员是干部考察工作的主体，在考察工作中起着主导作用，从目前现实状况看，存在着数量不足和素质适应的问题，使考察工作难以保证质量。从考察队伍的力量看，目前主要由各级组织部门干部职能处（科）的同志承担这一重要而艰巨的任务。我市市委组织部设有2个干部科共6名干部，负责全市近千名县级干部和部分企事业单位干部的具体业务工作，因而在届中考察和换届考察时都采取“大兵团作战”的办法，从有关部门抽人参与考察工作。考察力量不足，很多时候只能按程序赶进度，很难保证用充足的时间和足够的力量去深入调查，延伸考察。从考察人员的素质上来看，特别是临时抽调参与考察的人员，也还存在不适应的问题。一是缺乏相关的必备知识，如现代管理知识、财务知识、科技知识、心理学知识等等，考察中难以做到有的放矢，深度考察。二是缺乏高超的谈话艺术，不善于观察和捕捉时机，适时引导，深入挖掘，获取更多的有价值的信息。三是缺乏调查研究能力，对考察中反映的一些问题不能深入的调查研究，核实印证，吃准情况。四是缺乏综合分析能力，不善于透过现象看本质，抓住要害的问题、突出的反映，综合概括出一人的特点。考察工作质量有时不高。

三、建立干部考评新机制，切实提高考察、考核结果的准确性和科学性

干部考察、考核要提高工作质量，防止失真失实，关键在于建立一套科学、规范、求实的机制，建立和实施一种新的考评办法。新考评办法要坚持扩大民主的基本方向，做到公开、公平、公正，能够落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权；要更加注重科学性，建立一套比较完备的考评要素去衡量和评价干部，提高干部考察的科学性，能够全方位、立体地考察干部；考察内容设置要区别重点和一般，历史地、全面地、客观地去了解干部，能够联系地、发展地、准确地考察干部。

1、科学设置考察指标体系。新考评办法内容应包括指导思想、考评对象、考评内容、考评方法和程序、形成考评意见、考评成果运用、其他事项等等。要对《干部任用条例》规定的考察要素做进一步分解，制定相应的考察标准，结合不同层次、不同职务、不同岗位对领导干部的素质提出不同的要求，减少考察中人为因素和主观因素的影响。在指标体系上，要注重突出干部政绩评价标准。在总体上要严格按照干部队伍“四化”方针和德才兼备原则，对照领导干部的岗位职责、年度工作目标，全面考核领导干部的德、能、勤、绩、廉五个方面。要突出重点和一般的区别，对主要领导与副职，提出不同的要求。明确规定，主要领导的职责是什么，副职又应该如何定位，应如何围绕大局和中心提出工作思路，并结合本职创造性地开展工作，从而更好地激发领导干部的积极性、主动性和创造性，营造出干事创业的良好氛围。要通过科学客观地设置考评方法和程序，如撰写述职报告、述职报告公开展示、测评量化计分、综合形成评价意见等办法，充分发扬民主，多方听取意见，全方位进行考察，科学地评价识别，确保把人看准看真，防止失真失实。最根本的，就是要在事业的发展中评价、识别干部，在对干部的考评中推动事业发展。

2、明确岗位实绩。考评办法要突出反映干部是否“靠得住、有本事”，考评工作中要坚持以能不能推动事业发展来评价干部。考评工作实绩，主要包括：一是所在班子是否建设成为团结、有战斗力的领导集体，成为带领一个地区、部门发展的坚强核心；二是所在市、县（市、区）和部门的机关作风和干部队伍建设是否能适应形势需要，形成一个盼发展、思发展、谋发展的浓烈氛围；三是工作目标完成情况。是否较好地完成了上级下达的各项工作任务。市、县（市、区）应主要考评经济发展速度、效益与后劲以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度。经济综合部门主要考评各项经济指标完成情况，以及发挥好职能作用，为基层服务、为经济建设服务情况。党群部门主要考评是否自觉树立为大局、经济建设服务的意识，以及各项工作目标完成情况；四是所在市、县（市、区）和部门的工作，与上年比取得哪些进步，与省内外同等规模地方相比的情况如何，等等。

3、规范考评重点。考评办法对正职和副职的考评标准应具体明确，增强可操作性。对正职的考评要求应更高、更细化，作为考评的重点。正副职考评内容具体要涵盖五个方面：一是思想政治素质，主要考评干部的政治信念和权利观，是否坚持原则，公道正派；二是组织领导能力，主要考评干部宏观决策、统揽全局的能力，是否具有长远发展的眼光，开拓创新的精神，能否联系实际创造性地开展工作；三是工作能力，主要考评干部工作作风和群众观念，是否坚持迎难而上、与时俱进，是否深入调查研究，求真务实，是否坚持党的民主集中制原则，团结同志一道工作；四是工作实绩，主要考评所在班子是否建设成为团结、有战斗力的集体，所在部门地区发展氛围如何，工作目标完成情况；五是廉洁自律，考评干部是否能够廉洁自律，班子整体是否廉洁。对正职考评，要突出其宏观决策、统揽全局能力，是否能够充分发挥“班长”作用，是否能驾驭全局，带领所在部门（单位）的干部职工一道高质量地完成工作目标和任务，是否能廉洁自律，以身作则，起模范带头作用。对副职的考评，则主要应注重其是否具有独挡一面的工作能力，是否能积极支持“班长”工作，创造性地抓好分管工作，是否取得业绩。

4、提高考评质量。考评办法中，不仅要明确考核的内容、方法、程序，而且在形式上也要有所创新。一是关于领导干部述职。在每年年初，可召开一次领导干部会议，由各地区、部门主要领导结合党委确立的发展目标和工作任务，谈各自的工作思路和落实措施，以进一步明确干部考评中工作实绩考核的针对性。同时在考评述职中可采取公开展示的办法，这样既增强可操作性，又简便、易行、节约，便于大家充分地了解领导干部履行工作职责的情况。把所有考评对象的述职报告采用专栏的形式，在本地区或部门进行公开展示，同时，把各地区和部门党政主要领导的述职报告，集中公开展示，可采用展厅的形式，也可采取网上公开展示的形式，利用10天左右时间，让大家审读，充分了解干部的政绩，更好地全面识别干部。二是关于民主测评。最关键的是要拓宽干部群众的参与面，扩大干部选拔任用工作中的民主，落实群众对干部任用的“四权”。一方面是参加本单位的测评，在被考察对象述职展示的基础上由干部职工对其进行民主测评，另外一方面是各地区和部门的党政主要领导参加更大范围的综合测评，参加测评的对象为上一级领导、各地区“一把手”和各部门（单位）主要领导。测评分上一级领导和同级领导两个层次进行，具体操作方法，就是主要领导不仅要在本单位测评，还要参加各市及县（市、区）的更大范围测评，达到更加全面、准确地掌握情况的目的。测评可按以下方法计分：测评表分“德”、“能”、“勤”、“绩”、“廉”五个测评项目，每个项目划分为“好”、“较好”、“一般”、“差”四个等次，并分别赋予“100”、“80”、“60”、“40”分的分值，按百分制进行量化计分，最后再按本单位占40％、市领导占30％、同级领导占30％的比例计算出个人测评所得总分。根据测评情况，再派员有重点地考察。三是关于民主推荐。选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐。民主推荐应包括会议投票推荐和个别谈话推荐。民主推荐的结果是确定考察对象的重要依据之一，同时要防止简单地以票取人。领导班子换届，现任班子成员定向推荐，推荐率一般不得少于70％。拟新进党政领导班子人选推荐率一般不少于30％。个别提拔任职，定向（明确对象）推荐或发放征求意见表进行的推荐，推荐率一般不少于80％。不定向（不明确对象）推荐，推荐率一般不少于30％。党外干部、妇女干部可区别对待，适当放宽。

四、干部考察和党政机关年度考核工作需进一步探索的几个问题

干部考察工作在创新考评机制的同时，要提高考察质量，还必须建立科学规范的干部考察体系和完备程序，我们认为干部考察和考核工作，还需注意解决以下几个方面的问题：

1、实行干部考察工作责任制。建立健全干部考察工作责任制，是中组部针对近年来干部考察工作中存在的一些问题提出的，目的在于进一步规范干部考察工作，增强考察人员的责任心，防止干部考察工作中的不正之风。实行干部考察工作责任制，一是要明确有关方面的职责。既要明确考察组和考察人员的职责，也要明确考察对象所在单位的责任，同时还要明确派出考察组的党委（党组）或组织人事部门的职责。二是要明确责任追究的内容和程序。首先，派出考察组的地方党委（单位党组）或组织人事部门，如果将未按规定和程序确定为考察对象的干部列入被考察人选，或组建考察队伍不强影响了考察质量，或违反规定给考察组定调子，划框框，或不认真听取考察组意见，将考察不合格的干部列入任用人选，造成用人失误的都要追究有关责任。其次，考察组、考察人员违反纪律，借考察之机谋取私利，凭个人好恶了解情况，工作马虎跑风漏气的，要给予纪律处分，并责令其调离组织、人事工作岗位。第三，被考察单位如有任意夸大、隐瞒事实的要追究主要负责人的责任。同时，要积极探索被谈话人（包括普通群众）诬陷导致情况失实责任追究机制，以保证考察工作的健康、顺利进行。

2、建立考察专员、考察人员资格认定制度。干部考察尤其大规模的干部考察工作仅靠组织部门的同志是难以完成的，应加快考察专业队伍建设，建立考察专员制度。这支队伍既可是专职的，也可以是兼职的，并根据实际情况适时轮换调整，进行动态管理。在数量把握上，县一级配20名左右为宜，市一级配40名左右为宜。考察专员必须经过严格的政治素质、业务能力和相关资历审查，并颁发资格证书。要从新的途径上解决干部考察队伍充实问题。针对目前干部工作的需要，中组部（各省委组织部）应会同国家（各省）教育部门，在高等院校开设干部（人事）管理学专业，培养一批高层次的组织人事干部充实到各级组织人事部门。为解决对专业性较强部门考察中存在的“外行考内行”问题，考察队伍的组成应是复合型的，既要有组织人事、纪检等部门的干部，同时也应吸收一些行业专家、行风评议委员会成员加入考察队伍。

3、积极探索领导干部社会生活考察。了解干部的社会生活情况，也就是干部在“八小时以外”的情况。但是目前对领导干部的社会生活考察方面还存在一些问题，这也是考察不够深入、全面的一个原因。主要表现在：一是信息渠道不畅。因为亲情、友情或者是利益关系，一般与领导干部接触的知情人、当事人都不愿意或不轻易向外界透露领导干部“八小时以外”活动情况，这就给组织上掌握信息、了解情况带来了难度。二是考察范畴不明。现在领导干部甚至一般普通人的社会生活都十分丰富，哪些属于考察范畴，哪些能考察、哪些不能考察，目前没有明文规定。三是职责不清。对领导干部“八小时以外”的考察，准确的说是对领导干部“八小时以外”是否有违纪、违规行为的考察。但如果领导干部已经违纪、违规，那就属于纪检、监察或司法部门的事情，对考察的职责、责任范围很难明确界定。在实际工作中，组织部门容易处于一种尴尬的地位。四是引发社会问题复杂。对领导干部的社会生活考察，涉及到一个“度”的适当把握问题，如果“度”过当，就可能引发许多社会问题，甚至法律问题，如个人隐私权、名誉权等等。也就是因为这个“度”很难把握，所以在实际工作中，存在操作难、深入难，不敢操作、不知道怎么操作的问题。考察干部的社会生活情况，是一项政策性较强的工作，必须以严肃认真的态度对待。我们认为，应当从以下几个方面加以完善：首先要明确范围，分清职责。要对领导干部社会生活的考察范围、内容等具体的可操作性东西加以明确。同时在职责上，组织部门要与纪检、监察部门有比较清晰的界定。其次，要建章立制，赋予权力。要对涉及考察有关的内容、程序等，用条例、法规形式确定下来。要赋予组织部门工作人员，在实际工作中所应有的权力，这样一方面便于工作，另一方面避免触及法律。可通过建立“考核人员责任区”，聘请“社区信息员”方式拓宽信息来源渠道。“社区信息员”可由政治素质高，有较强责任心和工作能力的居委会干部担任。这种办法信息来源范围广，针对性强，信息反馈快，且每个责任人承担的任务又较少，比较适宜当前工作的开展。第三，要坚持原则，适度把握。在工作中，广大组工干部既要坚持原则，同时又要把握好“度”。要注意正常的礼尚往来和不廉洁行为的区别。对干部既要加以监督，又要充分信任，注意保护干部正常的人际交往，不能搞得人人自危，人心惶惶。

4、建立现代的干部信息管理系统。随着社会的不断进步，人类已进入信息时代，在实际工作中，一些工作量大、耗时长的工作，已逐步被电脑这一现代工具所取代。但是，就干部考察、考核而言，目前电脑运用并不广泛，许多工作仍然停留在人海战术和传统手工操作阶段。因此，为全面提高考察、考核工作效率，在工作中，应逐步探索运用现代工具的有效办法。一是设置干部考察、考核信息卡。在目前干部考察、考核工作中，有的工作如民主测评、民主推荐的计票工作仍是通过手工操作进行的，这种办法不仅耗时长、易出错，而且在实际中很难运用一些科学但又比较复杂的运算公式。要克服这种不足，提高工作效率，我们就可以通过信息卡的形式加以解决。具体做法为，我们将现有民主测评和民主推荐表格制成计算机可读信息卡，测评和推荐对象可根据卡上的信息内容，用最简单的打“√”或打“×”形式进行评判。为提高干部考察、考核工作的全面性、深入性和科学性，信息卡上的内容多少和一些计算、统计方法都可以事先进行软件设置。二是实行网络考察。所谓网络考察，就是通过网络形式对干部进行考察、考核的一种现代干部考察、考核方式。这种考察方式，适用于对工作涉及面广、群众比较敏感的职能部门领导干部的考察。由于时间、考察范围的限制，在实际考察过程中，我们只能有代表性地对被考察对象上级、同级、下级或群众代表进行一些局限的了解。而大多数群众、服务对象对这类部门的满意程度，工作中是否有违规行为等情况，我们无法通过人工方式一一进行了解。网络考察正是对这一工作不足的有效补充。网络考察，不仅是干部考察、考核方式的改进，同时也是新时期运用现代手段对领导干部实行监督的一种有效方式。三是建立干部信息库。我们现有干部人事管理多数采取书面（纸张）方式进行，这种传统方式不仅成本高，信息储存量低，而且分类、查找困难，效率低。就干部考察、考核工作而言，考察组很难在短时间内快速、全面、历史地了解被考察对象情况，要改变这种现状，就可以通过建立干部信息库方式实现。要采取定期与不定期相结合，组织部门与被考察对象所在部门相结合的方式采集干部信息。信息内容包括：本人基本情况、年度考评（平时考核）结果、绩效档案、廉政档案、奖惩档案等等。干部考察（任用）时，考核组（决策层领导）就可以将考察对象有关资料提出来进行综合分析、公正评估。