领导干部经济监督对策思考

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在社会主义市场经济条件下，国企的改革和发展，离不开产权的转移、重组和交易，离不开资金运作、生产经营和收入分配，在这些微观经济运行的各个环节中，都有经济权力在发生作用，这就决定了对经济权力的监督在微观经济运行过程中的重要性。

近些年来，随着法制建设的不断加强，随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入发展，对国有企业领导权力的监督制约较之过去有所加强，但是，在整个监督工作中依然是个薄弱环节。正如有人所说的：“上级没时间监督；同级没胆量监督；班子内没人能监督；老百姓不知情况无法监督。”要改变这种状况，既要加强体制、机制、制度方面的建设，也要解决上上下下的思想认识问题，创造良好的舆论氛围和社会环境。要多管齐下，贯穿始终，实行“横到边，竖到底”的全方位监督。在体制、机制和制度方面，要采取“扬弃”的态度：对实践证明是行之有效的，要坚持做；对不系统、不规范或有缺陷的，要改进和完善；对不适应经济发展和企业经济活动的，要创新。

(一)理顺监督体制，增强监督工作权威

要加强和完善监督机制，把外部监督和内部监督结合起来。就是说，对国有企业及其领导人既要有外部监督约束，又要有内部监督制约。

就内部监督而言，为了实施有效的监督，应当对现行国有企业的内部监督体制进行改革和调整。特别是对集团型国有企业的纪检、监察、审计等部门，可以实行垂直领导，使这些部门具有相对的独立性和权威性，不再因自身的人权、财权受制于监督客体而出现“不敢监督”和“监督不了”的状况。作为过渡，当前可以考虑解决两个问题：一是改革“条块结合、以块为主”的领导体制，实行“条块结合、以条为主”的领导体制；二是采用派驻审计员、纪检监察员的方法，将监督同级调整为由上级机关监督下级领导班子及其成员。特别要强化对下级“一把手”的监督，以权制权，防止专权，使“一把手”的权力运作受到必要的制衡。以上做法，已为金融、工商、海关、审计等系统管理体制方面的改革实践证明，是行之有效的。如，工商管理体制实行省以下工商行政管理机关垂直管理体制；海关组建国家缉私警察队，实行海关和公安双重垂直领导，以海关领导为主的体制等等。

就外部监督来说，政企分开后，政府部门不再干预企业的经营活动。但是，这绝不意味着对企业放弃管理监督职能。企业，特别是企业领导人越是有自主权力，就越要完善对他们的监督管理。要进一步完善对企业的审计制度、稽察制度、财务检查制度。从体制上讲，既要有利于加强监督，同时也要避免重复监督而给企业增加不必要的负担。

在此需要专门强调的一个问题是，对特殊领域(如新闻出版、广播影视业)企业化管理事业单位及其领导人的经济监督，党和政府应当从体制和机制上加以考虑，讲制度创新也好，说填补空白也行，一定要有专门的机构负责。如果从现行体制出发，可以在党委宣传部内设专门机构，使得党委在抓好正确导向的同时，也对企业化管理事业单位的经济活动实行监督。同时，委托同级政府审计机构定期进行审计。以省市级新闻出版广播影视业为例，也可以采取由上级党委和政府组建管理公司的办法，委托管理公司管理监督这一领域的企业化管理事业单位及其领导人的经济活动。

(二)完善以权力互制为基点的企业内部控制制度

企业的监督工作要与加强和严格推行企业管理结合起来。企业内部基础管理工作薄弱、管理混乱，是出现权力滥用和腐败现象，导致国有资产流失的一个重要原因。一些企业在总结上述问题发生的教训时说，凡有权力滥用和违法违纪案件发生，都能找到管理上的漏洞。如果我们在讨论这种现象产生的原因时，仅仅停留在“忽视了党的自身建设”，而在研究控制办法时，又常常满足于“加大打击和处理力度”的话，我们就忽视了一个根本问题——治标而没有治本，或称重视事后处理，而忽略了事前的防范——权力运作过程的制衡监督。因此建立以权力互制为基点的企业内部控制制度，是搞好企业权力监督的基础工作。不能离开管理就监督抓监督，更不能造成监督和管理“两张皮”现象。实践也一再证明，管理制约制度好，监督就在其中。要抓住权力核心，形成互制格局。

首先要在企业领导层建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。要科学地解决集权与分权的关系，即正确处理清晰权力界限、防止权力过大与保证权力正常行使、按权限独立负责的关系。

要完善具体的事权制度，做到权力分解互制。比如，结合企业重组或改制，对一些领导和部门高度集中的权力结构，区别不同情况进行分解，从制度上明确各自的审批权限，严格审批程序。对大的物资、经费特别是大额度资金的调配使用，要在职权部门和领导层中实行分权制约，把过于集中的权力分解成为几个层次或几个人共同掌管行使，使主管领导、业务部门、办事人员之间相互制约、相互监督。再如，中央和市委已经明确的重大决策、重要事项安排和大额度资金使用要集体讨论决定的制度，要严格推行。同时，一定要结合企业实际，制定明确的数量界限，如什么叫重大决策?何谓大额度资金?不能模糊不清，也不能弹性太大，一定要具有可操作性。

其次，在企业内部经济运行的层面上，要建立严格的管理制度。无论权力大小，对所有权力部门和岗位，特别是重点“风险”岗位，都应建立相互制约的管理制度和内部控制制度。所有在监督意义上的不相容职务都要分设。这不仅可以防止管理漏洞，更重要的是，使企业最高领导层的滥用权力和腐败行为无空子可钻。

以中国广东核电集团为例，1999年，该企业被美国《财富》杂志评价为“中国财务状况良好企业”。在核电集团没有“绝对的权力”，为了防止企业内部出现权力滥用和腐败问题，集团用建立完善的内部管理制度对各级干部的权力进行了有效制约。公司按岗位实际需要授权，所授权限与该岗位承担的责任相符，并不得用于审批与本人有关的开支。董事会授权总经理有500万美元招标合同的签字权，但签字之前，要经过财务、商务、技术、审计等部门的审计。如果这些部门不签字，无论哪位领导都不会签字，财务也不会支付款项。这一系列规范的制度保证了企业资金的安全运作。在核电集团，从未出现过一支笔签字就可以将钱支出去的事。该集团员工说，在我们这里，最权威的不是总经理，而是制度。凡事有章可循，凡事有据可查，凡事有人负责，凡事有人监督，这是我们办事的基本规则。据统计，核电集团的各种规章、程序多达9000多种。正是由于严格的内控制度，使这一净资产138亿、年利税29.7亿元的大型企业，多年来从未出现大的财务问题。

(三)强化企业内部监督机制

在现行体制下，对以往行之有效的做法仍要坚持。首先要发挥党内监督和党组织的监督作用，保证和监督企业领导人遵纪守法，依法经营。企业党委要发挥政治核心作用，始终坚持党对企业的政治领导，要通过党内的组织原则和形式对企业重大问题的决策提出意见和建议，把握企业的方向。通过党内组织生活和思想政治教育，对企业领导的行为实施监督。

其次要加强纪检监察工作。要按中央的要求，加强纪检监察机构建设。设党委的企业必须设立纪委，不设党委的也必须有专职人员，保证纪检监察工作有人抓、有人管。纪委书记应经法定程序进入监事会，并经选举担任监事会主席或监事。在工作中，企业纪检监察组织要按有关规定对经营者的权力运行情况实施监督，特别要抓好领导人员的廉洁自律工作。还要协调各方面力量，与财务、审计、工会等部门通力合作，形成对企业领导人实施监督的合力。

三是依靠职工群众开展民主监督。国有企业必须建立和完善企业重大问题向职代会报告制度、职工群众民主评议制度和“厂务公开”制度，让职工群众能够对经营者进行有效的监督。

四是充分发挥企业审计部门的“内部警察作用”。定期而负责任的审计是企业经济活动健康而有效开展的保证，也是防止权力滥用必不可少的环节。一些成功企业的实践充分证明了这一点。以四川长虹电子集团公司为例，该公司审计室是集团内唯一不限编制、要多少人就给多少人的部门。除人事任免外，公司所有生产经营活动，包括干部任期与离任及有关群众举报均要进行事后审计或提前介入跟踪审计，任何人对审计设置障碍一律先停职。审计部门的责任更大，若在审计后发现未被审出的问题，审计人员将受到重罚。多年来，尽管长虹年资金流量达上百亿元，但企业内部极少出现经济犯罪现象，公司领导也无一人在经济问题上犯错误。这在很大程度上得益于公司的审计制度和一整套适应市场经济发展要求、具有国有企业特色的自我约束机制。

(四)加强对国有企业及其领导层的外部审计监督

政企分开后，政府对国企及其领导人的监督主要是通过有关职能部门的外部审计、稽察和财务检查来实现的。

从世界范围看，各国对国有企业的监督也主要是通过审计实现的，只是审计主体略有差别，大体分为三类：1.由国家审计机关负责审计的，主要有美国、西班牙、德国、日本等。2.由社会审计组织负责审计的主要是英国。英国法律规定，国家审计署无权审计国有企业，但有权对国有企业私有化项目进行财务和绩效审计。3.国家审计机关和社会审计组织共同负责审计的，主要有法国和加拿大。无论哪种形式，世界上较为发达的国家均十分重视通过审计监督国有企业及其经营者的微观经济活动。

从我国的情况看，随着国有企业改革的逐步深化，党和国家越来越重视对国企领导人的外部经济监督。1999年5月，中央办公厅、国务院办公厅联合颁发了《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》；此后又颁发了《稽察特派员条例》。应当说，这对国有企业领导人员起到了重要的监督和约束作用。目前需要解决的主要是重复监督和监督盲区问题。部分企业面对诸多监督主体：审计机关、社会审计组织、国务院稽察特派员；而相当一部分国有企业处于监督盲区。要解决这一问题，一是有关监督主体要加强协调，尽量避免和减少重复审计。二是从现行管理框架的实际出发，充分发挥国家审计部门的职能作用，同时借助社会审计组织的力量，加强与内部审计的协调工作，最大限度地避免监督盲区，使绝大多数国有企业都置于相应的专职经济监督主体的合力监督之下。三是要建立合理的审计周期，既不能间隔时间过长，也不能过频，更不能随意进行。应当相信，只要持之以恒地对国有企业及其领导人进行认真而不是敷衍的、规律而不是随意的外部审计监督，国有企业的权力滥用和腐败问题一定能得到有效遏制。

(五)加强教育和宣传，创造有利于监督工作的社会氛围

人们思想认识上的偏颇和社会氛围因素也是造成对国企领导人监督不力的原因之一。因此，必须有针对性地加强教育和宣传，创造有利于监督工作的良好社会氛围。

首先，要教育企业领导干部增强被监督的意识。监督不是不信任，而是靠制度的力量引导人们走正路。因此，监督是约束，更是爱护。只有充分理解和认识到这一点，才会自觉地把自己置于党和群众的监督之中，也才能欢迎、支持来自各方面的监督。

其次，必须着力提高广大职工的民主意识和法律意识。要以职代会为主要载体，通过厂务公开等形式，使职工在参与民主决策、民主管理、民主监督的过程中，不断提高自身素质，增强责任意识和监督意识，改变不懂、不敢、也不愿监督的状态。当然，前提是企业要真心实意地依靠广大职工，尊重他们的合法权益。

第三，要加强宣传，形成党内、行政、法律、社会、舆论等全方位的合力，使对企业领导层的监督工作拥有广泛的群众基础，使社会氛围形成对权力滥用者的无形压力，起到一种威慑作用。

总之，加强对国企领导干部经济权力的监督是一个难度较大的课题。即使如此，我们的很多企业也创造了成功的经验。因此，有理由相信，尽管道路曲折，但前途是光明的。