公务员正常退出机制思考

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这次党和国家提出建立公务员正常退出机制，不能简单地理解为对现有公务员队伍进行“消肿减肥”的权宜之计，而是应当从加强政权建设的高度，把立足点和着眼点放在消解传统人事管理制度的惯性和惰性、消除和预防各级权力机关的腐败现象、建立健全公务员激励竞争机制、优化公务员队伍结构、降低行政成本和提高施政效率上。

今年6月，中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008―2012年工作规划》明确提出，要建立公务员正常退出机制。随后，由人力资源和社会保障部下发的《国家公务员局2008年下半年工作要点》也将研究建立公务员交流与正常退出机制、着手起草相关实施细则纳入日程。尽管人们对有望于年内出台的相关细则的内容还不得而知，但这两个文件的公布，仍然在社会上和公务员队伍中引起广泛关注和很大反响。

多数人对此项政策措施的出台给予肯定和支持，认为建立公务员正常退出机制，是加强公务员队伍建设的重要举措，有利于人才的合理流动和人力资源的合理配置，有利于增强公务员队伍的活力，提高公务员队伍的工作效率。它意味着党政机关这一“铁打的营盘”终于有所松动，公务员抱守多年的“铁饭碗”也将因此被打破。与此同时，也有不少人基于某些地方在实施公务员退出机制方面已经进行的某些尝试，对这一政策措施可能衍生的矛盾和问题表示忧虑，对其中可能包含的“补偿”标准的合理性提出质疑。

迟到的“退出”

改革开放三十年来，我国企事业单位的人事和劳动管理制度也不断变革。在企业，相继建立了不断完备的劳动合同制度；在各级事业单位，聘用制改革也已进行多年并取得积极成效。作为我国人力资源主体的企事业单位从业者曾经的“铁饭碗”已相继被打破，过去依附于某个事业单位或企业便可高枕无忧的状况早已成为历史，人员能上能下、能进能出的体制机制在多数企事业单位已基本形成。

1993年《国家公务员暂行条例》出台，2006年《中华人民共和国公务员法》正式颁布实施。过去三十年，我国在公务员队伍建设的制度化方面也有不少作为。但是，不能否认，至今还未形成科学的行之有效的公务员管理体制机制，一些已经出台的制度性措施仍然是粗线条的，实际上并不具有可操作性。在一些党政机关中，人浮于事、工作效率低、行政成本居高不下等问题仍然比较严重，人民群众意见很大。在推进企事业单位用人制度改革过程中，公务员一直是代表国家和法律的游戏规则的制定者，也是代表国家和法律的游戏规则的监督执行者，但是并未想到建立一套指向自己、约束自己和完全可能使自己丢掉饭碗的管理体制和机制。于是，偌大一个中国，各个领域的改革如火如荼，而公务员队伍却成为一块规避改革的“飞地”。这次党和国家把建立公务员正常退出机制列入建立健全惩治和预防腐败体系工作规划，是有其深刻含义的，也是上述观点的一个很好的注脚。

是特殊群体，不是特权阶层

近年来，我国就业压力不断增大，岗位竞争日益加剧。每逢党政机关的公务员招考，数以十万计的大学生、研究生、博士生仍趋之若鹜，出现数百人乃至上千人竞聘一个职位的现象。可以说，公务员已被相当多的人视为当下中国最热门的职业和最优越的岗位。但我们不能不关注群起竞争公务员职位现象背后实际并不隐秘的某些因素。除去官本位等传统观念的影响外，职业稳定，待遇优厚，“旱涝保收”，竞争压力小，从业风险少，是诸多大学生研究生几乎不必权衡再三就选择加入公务员队伍的重要原因。在几乎什么都要市场化、商品化的今天，公务员还享受着一项令许多人垂涎不止的优惠政策：你可以用市场价20%的钱买到非公务员可能要投入毕生积蓄才能买到的房子。许多人认为，仅凭这一条，当个公务员也绝对值得。

我们并不否认，公务员队伍是一个特殊群体，担负着保证国家各级权力机关正常运转的重要责任。我们也不否认，在国家公务员队伍中汇聚着大批政治素质和专业素质很高的优秀人才，他们为国家为民族付出了相当艰苦的劳动。但是，这不应当成为公务员享受超出其他劳动群体的特殊物质待遇的理由。我国是中国共产党领导执政的社会主义国家，虽然有职业和岗位的差别，但归根结底只是劳动分工的不同。建立公务员正常退出机制，不能仅仅站在公务员自身的立场上，而是要从最广大人民的根本利益出发。公务员是国家整个人力资源的一个组成部分。从职业分工角度考虑，对于广大公务员的正当利益，要作出明晰界定并依法予以保护，但不能使公务员队伍成为逃避就业风险和竞争压力的温馨港湾，不能把人民群众普遍认为属于特权的许多待遇制度化，使公务员队伍成为特权群体和特权阶层。只有这样，才能使公务员正常退出机制得到社会的广泛认可，才能无损于我们党执政为民的光辉形象。

“赎买”是否合理有效？

近年来，一些地方在建立公务员正常退出机制方面进行了不少探索和尝试。尽管各地作出的制度性规定不同，但采取的大都是“赎买政策”。这些形式多样但皆以“补偿”名义推出的措施，在社会上引起较大非议，其合理性、合法性和有效性受到质疑。

当然，也有一些人为这些“补偿”措施的“合理性”进行辩护：一是补偿他们当初选择公务员职业而损失的“机会成本”，也就是说，一些综合素质高、竞争能力强的人，如果当初选择其他职业，获取的“收益”可能比公务员更高；二是补偿他们现在退出公务员体系而损失的“机会成本”，即他们如果留在公务员体系之内，将继续获得稳定而体面的“收益”；三是公务员自愿退出，客观上为所在机关精简机构和人员做出了“牺牲”，理应予以适当补偿。

其实，这三条理由都是难以成立的。如果从所谓的“机会成本”、“收益”或作出的“牺牲”看待公务员的退出，那么同样可以把这三条理由运用到从各类事业企业单位退出的人身上，甚至任何一个私人企业的从业者依此为自己的“退出”而要求老板给予相当数额的补偿也不为过。

建立公务员正常退出机制的目的之一，是减少和消除党政机关的公务员与事业企业单位从业者之间实际存在的许多不平等；无论是从党政机关转到事业企业单位，还是从事业企业单位转入党政机关，人力资源的流动是再正常不过的事情。但是，为什么只有公务员才能享受条件如此优厚的“赎买”政策，为什么公务员的正常“转业”要由纳税人埋单？这岂不是又造成新的不公平、不平等吗？我们不是一概反对公务员正常退出的“补偿”政策，但这类政策必须建立在合法性合理性的原则之上。一些地方当前实行的所谓“赎买”政策，既无法律依据，也缺少人民群众公认的合理性。一些地方热衷推行的所谓“带薪下海”、“留职经商”政策显然违反《公务员法》等国家法律制度规定，也是不争的事实。

并非“消肿减肥”的权宜之计

据国家公务员局成立时媒体公布的数字，目前我国公务员总数约为800万。如果把各类社会团体和财政拨款事业单位的“准公务员”计算在内，总数要超过4000万，而且这个数字还在以每年20%的速度增长。尽管各国国情不同，政权运行方式各异，不能对公务员的数量和占总人口的比例作简单类比，但毫无疑问，我们公务员和准公务员队伍庞大，行政成本过高，是多年来我们无法回避的严峻现实。建立一支规模适度的高素质公务员队伍是党和国家的一项紧迫工作，也是广大人民群众的热切期盼。当然，这其中就包括对既有的规模过于庞大的公务员和准公务员队伍进行“消肿减肥”。

无论在哪个国家，无论在何种政治制度条件下，公务员队伍建设都是国家政权建设的重要内容，公务员队伍的素质都在很大程度上体现着一个政府的管理水平，甚至反映着一个政党的治国理政能力。我们不得不承认，我国的公务员队伍建设还不能很好适应社会主义市场经济发展的需要，还不能满足我们党不断提高治国理政能力、建立廉洁高效的服务型政府的要求，传统人事管理制度所具有的惯性和惰性也使得某些新制定的法律或制度难以发挥其应有的作用和效力。这次党和国家提出建立公务员正常退出机制，不能简单地理解为对现有公务员队伍进行“消肿减肥”的权宜之计，而是应当从加强政权建设的高度，把立足点和着眼点放在消解传统人事管理制度的惯性和惰性、消除和预防各级权力机关的腐败现象、建立健全公务员激励竞争机制、优化公务员队伍结构、降低行政成本和提高施政效率上。