西方公务员监控经验交流

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一、西方国家公务员监控系统

鉴于公务员系统在政府系统中的地位，对它的监控不但引起了西方社会各界人士的关注，同时也成为整个政府系统运行的职责。目前在西方各国政府系统内已构建了一个相互制约、相对完备的监控公务员系统的网络。这一网络由立法系统、司法系统和行政系统诸方面组成。

1.立法系统的监控。在西方各国，国家机构的设置一般以分权理论为指导，要求不同的国家权力制约平衡，即通过彼此制约，达到相互平衡。这种权力分立模式里的立法系统对行政系统发挥着强大的制衡作用。立法系统一方面以立法决定国家的大政方针，一方面又监控着行政系统的工作，及公务员系统的运营情况。立法系统的监控方法主要有：质询、听取行政部门工作报告、审批财政预算和行政立法等。

2.司法系统的监控。早期司法系统行使的司法权，主要涉及普通刑事和民事案件。以后审批管辖范围不断扩大，不仅涉及了立法行为，还参与处理包括人事纠纷在内的各种行政矛盾。司法系统正是以这种特有的司法审判职能，在事实上获得了一种监控公务员系统的地位，即通过司法审判活动一方面纠正公务员系统运营中的违反规则的情况，另一方面又以司法审判判例的形式参与制定和补充公务员系统的规则。

从处理人事纠纷和参与建立公务员系统规则这个意义上说，司法系统对公务员系统的监控属于宏观与微观（工作管理）相结合的监控。

3.行政系统自身的监控。行政系统自身的监控概括起来可以分为自力监控与规则监控两种情况。

自力监控。所谓自力监控是指行政首长或人事管理机关沿着自身的工作系统，自上而下地对各级工作人员实施的监控。在这种监控中，监控主体根据本单位工作特点和性质，结合公务人员的服务规则和职位规范考查工作人员的工作效绩，并运用合法的监控方式与手段促进工作人员提高工作效率，保证政府行政的正常运行。很显然，完成这种监控的主要手段就是激励和制裁。

规则监控。行政系统通过制定规则对公务员系统进行的监控。行政系统的规则监控是各种监控机制中最普适的一种，因此它比立法、司法和其它监控更为直接与经常。

考核奖惩等自力监控起着一种系统自我保护的作用；制定或修改公务员管理规则的规则监控，则对系统起到一种自我发展的作用。

4.工会的监控。西方国家的公务员工会在监控机制中发挥着重要作用。工会的监控权主要有：上诉与参与仲裁。很多西方国家允许由政府和公务员工会的联合协议机构直接参与处理公务纠纷案件。它一方面保证了相对客观地审理案件；另一方面加强了公务员工会在监控机制中的地位和作用。工会还可以通过罢工的方式作为监控政府人事管理活动的手段。

5.舆论监控。舆论监控在西方有“第四权力”的美誉，这种监控形式有其独特的一面。舆论监控具有天然优势，它可以迅速产生影响并能启动法律监控的程序。舆论监控也是一把双刃剑，运用不好，其反作用也很大。正如黑格尔所说的，“在公众舆论中，真理和无穷错误直接混杂在一起”，因此，舆论要加以节制，“如果不加以节制，就会出现百犬吠声，聚蚊成雷，激流若潮的狂热势态，这是舆论的弊端”。

二、西方国家监控机制的发展特征

西方国家公务员制度的监控机制历经百余年的发展，其演进经历了三个发展阶段：(1)公务员制度建立之初，监控是行政首长的特权。具有自上而下的单向性和单线性的特点，且监控简单而粗糙。没有专门的监控机构。(2)开始建立系统内的监控机构，立法、司法、公共舆论等系统外监控机制开始建立并逐步完善，由单线性监控机制向多线性监控机制发展。(3)公务员工会的产生。工会对保障公务员合法权益的斗争提供了强有力的支持。管理者自上而下的监控变为管理者与被管理者之间的互相监控，单向性监控变成了双向性监控。西方公务员系统经历这三个阶段的发展后，其监控系统形成了多元化和双向化格局，并使这种格局呈现出了系统性、制度化、独立性和双向性的运行特征。

1.系统性。西方国家公务员监控系统构成了一张严密的公务员监控网络。且既具有相对的独立性，又具有明确的职能分工，各司其职、互不干涉，形成一个较为完整的组织网络，这一网络从不同层面对公务员以及各行政机构的行政行为进行监督控制，以使渎职不法行为或防患于未然，或给予及时纠正。各监控部门职能划分相对科学，且各具有特殊的监控力领域。部门内的监控内容清晰，事前事中事后监控齐全，既有对公务员个人的监控又有对公务员管理活动的监控，兼顾了社会的整体利益和公务员的个人利益。

2.制度化。西方各国的监控都有着完善制度保障，立法机关在制定法律时，就很重视有关的监控条款。最直接的对公务员监控来自行政法规中的规定，如美国1911年颁布的《从政道德法》、《廉政法》等，大量的法规和条例已基本形成了一套较系统的具体的公务员行为规范。在西方除了有健全的实体法约束，更有对监控程序的程序法规定，特别是对公务员进行惩罚时的程序规定较为细致周延。为了防止惩戒权的滥用，保障公务员的合法权益，西方各国政府大多建立了公务员惩戒的救济制度，政府给予被惩戒者以上诉的权利，同时设有相应的上诉审理机关或审议机关。这种制度显然为被惩戒者提供了一次甚至多次补救的机会。

3.独立性。西方各国都很强调监控机构的独立性，特别重视行政系统内监控机构的独立性。监控机构缺乏独立性也就缺乏权威性，就很难避免“失监”、“弱监”、“虚监”现象的发生，权力发生错位也就在所难免了。保持监控机构的独立性，就必须使监控机构的管理权、用人权、财政权都完全脱离于被监控机构。美国的伦理道德办公室就是为了加强廉政方面立法而从人事管理总署内分离出来的一个独立机构。法国也是由独立的行政法院通过对行政案件的审判活动而实施司法监控的。它们都具有相对独立的管理权、人事权与财权。

4.双向性。西方政府与公务员的法律关系被定位为雇佣关系，单个公务员与行政机关相比无疑处于弱势地位，因此在西方通过组织工会进行集体谈判来影响行政机关以保证公务员个人正当权益的实现。当公务员的正当权益被侵犯时，工会代表与政府代表以平等的身份参与仲裁纠纷，打破了传统的“官方一统”的局面。它一方面保证了对案件审理的相对客观性；另一方面也加强了公务员工会在监控机制中的地位和作用。同时，西方各国政府承认职业工会享有就政府公务员的各项事宜与政府谈判的权力，工会就有关公务员切身利益的有关问题通过与政府的谈判，一方面实现维护公务员集体权益的目的，一方面以此来监控政府的人事管理活动。

三、我国公务员监控系统的特点及面临的问题

当前，在进一步深化改革的要求下，我国对公务员的监控工作正在有条不紊的持续展开。随着一系列法规的出台，一系列措施的被采纳，对公务员监控工作将会取得更大的进展。但是不容忽视的是，现实中政府公务员仍存在不少运用权力寻租腐败、假公济私的现象，在一定程度上标示出公务员监控机制的缺失与低效，说明我国公务员监控体系仍待健全，监控工作急需加强。

首先，从我国现有的公务员监控系统来看，监控机构虽多，但在实际监控活动中，由于隶属关系、平行关系、利益关系等多种没有厘清的关系，往往存在着无权监督、无法监督、无力监督、不愿监督的情况，乃至“空监”的现象时有发生。

其次，侧重事后监控。我国目前对公务员的监控侧重于事后监控。即在违法乱纪的现象发生后，才调查取证，依法惩处，致使只能起到“事发查处”的作用，而事前防范、事中督察的功能被弱化。

再次，缺乏双向监控。我国公务员的监控注重上级领导者对下级的监控，公务员中的领导者可利用职责对下属公务员进行经常性、全面性的检查督促。而下级对上级的监控却难以落到实处。公务员的维权观念淡泊。

最后，缺乏透明度。由于长期以来受“官本位”、“上智下愚”等传统文化观念的影响，由此造成了中国传统行政监控的特点，即行政监控基本是“封闭”活动。对公务员的监控缺乏公开性。

四、完善中国公务员监控的基本思路

以2004年为标志，我国的反腐败斗争在战略上出现“三个转变”，即，由被动防御为主转向主动进攻为主；由权力反腐为主转向制度反腐为主；由事后监督为主转向事前监督为主。在反腐倡廉力度不断加大的今天，迫切需要我们在监控理念、监控制度、监控机制三方面进行积极有益的探索，集思广益、兴利除弊，建立一个以专业化为主，多头参与的监控新系统。

1.确立新的监控理念。行政监督观念落后是中国完善公务员监控机制最大的思想障碍。诸如信任就不需要监督、监督就是不信任；监控只防“小人”，不防“君子”；监控就应揭短、揭短才是监控等等。不消除这些落后观念，就难以建立完善的公务员监控体系。

首先，要树立公开监督的理念。列宁曾经指出：“没有公开性而来谈民主是很可笑的，并且这种公开性还要不只限于对本组织的成员公开。”要监督首先应当知情，要知情就要求行政活动公开。因此，对公务员的监控一定要强调公开监督的理念，使监督者和被监督者都能养成健康的监督心理。

其次，要树立分权监控的理念。中国国家政治体制遵循“议行合一”的原则设置不同的国家机关，不搞所谓的“三权分立”以权力制衡权力的政体，但这并不意味着在“议行合一”的政体下不研究和实践行政部门之间和行政部门内设机构的权力分解和权力制衡问题，实行分权监督应当是最有效的监控原则。

最后，要树立利益监控的理念。应该说，中国行政监控机构比较健全，各种监督法律法规规章和细则也不谓不多，但是效果却不甚理想。一个重要的原因就是监控系统的设置没有明确地贯彻或遵循利益监督原则。一是对监控者本身没有规范其利益动力机制；二是对被监督者的利益敏感点缺乏有效的监督机制。监督与被监督的这种利益机制缺失状况，若不发生根本性变化，提高对公务员监控的效力就难以落在实处。

2.完善加固监控制度。如果仅仅从制度门类来看，和制度建设比较发达的西方国家相比，我们的反腐败制度并不逊色。但是，从制度的有效性和效率来看，我们还存在明显的差距，主要表现在，一些重要的制度因为缺少核心环节，或者缺乏其他制度的有力支撑，而没有发挥出其应有的作用。因此，要建立我国的惩治预防腐败的监控体系，关键是要从系统的角度来构建已有制度体系的核心环节，下力气做好薄弱环节的修补和加固工作，使这些制度全方位发挥作用。例如我国的审计制度在近两年能够发挥明显作用的主要原因还是人的因素；从审计制度本身而言，其核心环节还存在明显的欠缺。在制度性因素依然存在欠缺的情况下，近两年的审计报告能够做到公开就说明人的因素在其中发挥了相当重要的作用。唯有坚实的制度基础的支撑，中国公务员监控系统才会有强壮的骨骼。

3.健全规范监控机制。首先，规范分权监控机制。“集体领导，分工负责”是我国政府机关及其工作部门的权力运行规则。但是这种运作方式有其不可避免的缺陷，其中的“分工负责”制度如不进行规范，就难以真正解决行政机关班子成员的相互监督问题，整个行政机关的监控机制在权力源头就可能存在缺陷。因此，完善公务员监控机制应当以规范行政机关分权监督为重点，制定国家行政机关分工分权监督规则，按照行政决策权、审查权、执行权分开的原则，规定“分工负责”的操作办法以及调整分工的具体规则，特别对审查权和执行权应当规定由领导班子不同成员分管。应当规定对具有审查权的工作部门，一般不准直接管理下属单位的执行事项，更不准设立下属公司和其他经营单位。

其次，健全源头监控机制。比较完善的监控机制应当包括事前监督，事中监督和事后监督三个阶段，在近年来的反腐败实践中，我们发现这样二个基本现象：事前基本没有监督，事中基本缺乏监督。领导班子的内部监督流于形式，特别是对主要领导干部，同级党委不敢监督，同级纪委更不能监督。所以，我们常常可以看到，落马高官一旦案发，不是开除党籍，就是判刑，甚至被判处死刑。因为在犯罪之前，几乎没有什么可以监督他们。使行政监控失去了事前监督的预防功能，事中监督的补救功能。所以，完善公务员监控机制必须从源头入手，特别是在财的源头，物的源头，人的源头进行预置监督，并在此基础上强化事中监督。

最后，建立维权监控机制。要形成政府部门和机关内部相互监督，其中最重要的手段之一就是应当完善各个利益主体的维权监督机制，即当各个利益主体在自身利益受到影响或可能受到影响的情况下，要有对造成侵害的当事主体进行维权监督的科学机制。

在政府行政机关内部建立维权监控机制，其主要途径有：(1)建立行政部门和行政机关的维权监督机制。(2)建立逐级行政单位的维权监督机制。(3)完善公务员申诉控告监督机制。除此之外，在政府行政机关系统外，要鼓励人民群众对政府进行广泛监督，真正把人民群众对政府部门及其公务员的监督制度化，经常化。