独立纪检监督体制交流

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党的**以来，纪检机关在拨乱反正、平反冤假错案、加强党风廉政建设和开展反腐败斗争等方面，发挥了重要作用。与此同时，在加强自身建设，深化纪检监督体制改革方面也取得了一定的进展。首先改变了各级纪律检查委员会的产生办法，不再由同级党的委员会中产生，而与党的委员会一样，由党代表大会选举产生。接着，对纪检机关性质和任务作出了新的规定，它已不再是党委一个执行纪律的部门，而是党规党法监督的专门机关。领导体制也作了调整，从完全由同级党委领导改为受上级纪委和同级党委共同领导的体制。还改变了纪检和监察机关分头办公办法，实行合署办公，履行两种职能。又在中央和省、自治区、直辖市纪检机关建立巡视制度，由派遣单位直接领导。先后颁布和实施了一批党内监督的实体法和程序法，建立了党规党法专门机关的运行机制。这些改革，提高了纪检机关的规格和地位，也为党规党法专门机关履行职责提供了条件。但是，随着市场经济的迅速发展，经济体制改革的深入开展，特别是党风廉政建设和反腐败斗争的不断深入，纪检机关党规党法监督工作越来越不适应形势发展的需要。主要表现在：

难以维护党规党法统一、正确的实施。维护党的路线、方针、政策统一、正确的实施，是纪检机关的神圣职责。但是，由于地方保护主义、部门保护主义和极端个人主义者往往以党组织或领导者面貌出现，以这样或那样理由为借口，干扰案件的查处，使党规党法监督机关难以完全听命于中央，维护党的路线、方针、政策的正确贯彻执行。

对领导机关和领导干部监督难以真正到位。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中规定：“党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部。”党的**报告中强调，要“加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法、贪赃枉法”。然而，由于纪检机关层层实行双重领导体制，监督者受被监督者领导，执行的结果，恰恰是各级领导机关和领导干部被置于监督之外，以致重大违纪违法案件不断发生。

纪检机关和纪检干部难以认真履行职责。邓小平同志曾经要求党的“专门的机构进行铁面无私的监督检查”（《邓小平文选》第二卷，332页），但是由于纪检机关人员编制、经费开支、办公设施，以及个人升降去留、褒贬荣辱等等，均掌握在被监督的领导机关和领导干部手中，他们在履行职责时不能不考虑这个现实，经常自觉或不自觉地为单位和个人留点“后路”，不能真正进行“铁面无私的监督检查”。因为实践一再表明，“顶得住的站不住，站得住的顶不住”，即使有以身殉职的精神，也往往是不等以身殉职其职务已被以这样或那样理由免除了，他们无法克尽职责，秉公执法。

腐败现象特别是权力腐败现象越来越严重。腐败现象的要害和核心是权力腐败。对于这种权力异化现象，多年来我们党和政府下了很大决心，采取了一系列措施开展反腐败斗争，加强党风廉政建设，也确实取得了很大成绩。但是，权力腐败现象仍在蔓延滋长，“出生率大于死亡率”。当然，这与我国正处于由计划经济体制向市场经济体制转变，法律、法规和规章制度不健全，拜金主义、享乐主义和极端个人主义盛行，腐败现象处于高发期等因素有关，不过，监督机关对权力运行监督乏力、低效率，恐怕也是其中的一个重要原因。

建立相对独立的纪检监督体制

建立具有相对独立的纪检监督体制，就是建立一个能够依据党规党法的规定，独立行使监督检查职权的运行机制。这是形势发展的需要，也是历史发展的必然。这种监督体制具有如下特点：

具有真正独立地位。这里所说的地位，实质是个权力问题，是个权威问题。以权力制约权力，是监督机关最重要的一条原则。只有赋予纪检机关与其职责相适应的权力，它才能充分发挥制衡作用。纪检机关是党规党法监督的专门机关，它负有监督同级党委及其成员的职责，因此，纪检机关与同级党委之间应当是既非隶属关系，也无从属关系，地位平等，平行职权，各自独立履行党章所规定的职责。

依法独立行使职权。法制化原则，是监督机关一条重要原则。监督检查权，是党的基本权力之一，也是一项专有权力。这项权力，除由党的权力机关——党代表大会直接行使外，还依照党规党法的规定，授予党的专门监督机关——纪检机关行使，其他党组织、国家行政机关和人民群众团体都无权行使这项权力。纪检机关是党规党法的执行机关，不折不扣维护党规党法的贯彻执行，是它的神圣职责，也是它的最高行为准则。纪检机关监督检查权的行使，只服从党规党法，不受其他组织、机关、团体和个人的干涉，其目的是排除干扰，不折不扣地贯彻执行党的路线、方针、政策。纪检机关在行使监督检查权过程中，其自身也必须严格遵守党规党法，按照纪检机关组织条例所规定的职权、规格和程序履行职责，不能任意行事。

实行以纵向领导为主的领导体制。异体制约原则，是监督机关又一重要原则。监督主体与监督客体不能共存于一个组织单元之中，要有超然独立的地位。这既是监督机关履行监督职责的根本组织保障，又是实现公正执纪执法的前提。实行以纵向领导为主的体制，就是实行以上级纪委领导为主、以地方党的权力机关——党代表大会领导为辅的体制。纵向领导为主的体制，不仅体现在监督检查业务工作领导上，而且还应体现在干部任免、人员编制和经费管理上。对于纪委书记和副书记等主要领导干部的任免和调动，必须由上级纪委同地方党的权力机关协商后作出决定，常委等干部任免由地方党的权力机关管理；纪检机关人头经费由地方财政开支，业务经费和装备经费由上级纪检系统划拨，从而使纪检机关在人、财、物上相对独立，不存在依附关系。

接受党的权力机关领导和监督。相互制衡原则，是监督机关另一条重要原则。制约是全方位的，监督机关也不例外，它也需要有纠错防偏的机制。这种机制，表现在党员和群众的监督上，有关部门的相互制约上，但更多地体现在党的权力机关的领导和监督上。领导、监督，就其基本意义上讲是指授权者的领导、监督，即权力的委托者对受托者的领导、监督。纪检机关党规党法的监督检查权，是党的权力机关——党代表大会授予的，纪检机关不仅向党代表大会负责并报告工作，而且还应当接受它的领导与监督。这就需要深化党的组织制度的改革，改变权力过分集中的现象，实行决策权、执行权、监督权适当分离。应强化党的权力机关——党代表大会的监督职能，加大处置权，加强制裁权，强化对党的委员会和纪律检查委员会的监督。每届党代表大会的代表，应当由一任制改为常任制，每年召开一次会议，听取并审查党的委员会和纪律检查委员会工作报告，并作出有关决议。

建立相对独立纪检监督体制的操作原则

之一是，超越现行党章规定的不能改。在党章未修改的情况下，不能在全局上改变现行组织制度，这是起码的组织原则，是完全正确的，但不等于不能在局部上进行这方面改革。而且，所谓改革就是要冲破现有的规定，改掉现行制度中的某些缺陷和弊端。建立新的监督体制和运行模式，不可能在原有的框框内进行，否则，就谈不上改革。当年，宪法规定土地一律归国家和集体所有，不准转让。可是，深圳经济特区在改革开放的实践中感到，土地使用权和所有权应当分开，可以转让土地使用权，并且率先进行了改革。实践表明，这个改革是成功的，宪法作了修改，汲取了深圳土地使用权改革的经验。这个事例生动表明，改革就要敢于破旧立新，不能怕担风险。实际上，**报告中已经给了纪检监督体制以“大政策”，我们要认真学习邓小平理论，深刻理解邓小平同志提出的“不改革政治体制，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”（《邓小平文选》第三卷，176页）的论断，发挥敢闯精神，积极推进纪检监督体制改革。

之二是，党的领导实现形式不能变。这是把加强党的领导等同于一切权力集中于党委，等同于“党包揽一切”的观点。邓小平同志早就指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板”，“少数有权的人员负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”。（《邓小平文选》第二卷，329页）因此，他主张“权力不宜过分集中”，坚决进行政治体制改革。实行纪检监督体制改革，就是调整党的权力配置，使监督权同执行权、决策权适当分离，强化监督功能，改变权力过分集中的现象。这种改革，并非削弱或取消党的领导，而是对党的权力配置和党的权力结构进行适当调整，对党的领导实现形式作某些改变，使之更适合客观形势发展的需要，从而改善和加强党的领导。我们要从不符合客观实际的陈旧观念的束缚中解放出来，积极推动纪检监督体制改革。

之三是，要有领导有步骤有秩序地进行纪检监督体制改革。纪检监督体制改革不是一件孤立的事情，它与党的组织制度改革和领导体制改革紧密相联，与整个政治体制改革密切相关，与经济发展和社会环境稳定有着密切的关系。因此，我们必须从实际出发，把纪检监督体制改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来，在社会政治稳定中推进改革，在改革、发展中实现政治稳定。纪检监督体制改革的试点和推广工作，一定要取得上级纪委和地方党委的领导与支持，纳入其议事日程，成为整个政治体制改革的重要组成部分，有领导有步骤有秩序地进行。