民主程度实践思考

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扩大民主既是推进我国政治体制改革的必然要求，也是干部人事制度改革的基本方向。党的十五届六中全会强调，要“进一步扩大干部工作中的民主，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”。党的**大和《干部任用条例》对扩大干部民主提出了新的更高的要求。如何提高干部工作的民主化程度和民主质量，已经成为新时期干部选拔任用工作面临的一个新课题，有必要作进一步的研讨和思考。

一、我市干部选拔任用工作在提高民主程度方面的主要实践

近年来，我市围绕扩大干部工作民主进行了积极的探索和实践，按照“整体推进、单项突破”的思路，先后建立健全了20多项干部工作制度，把干部工作民主贯穿于干部选拔任用的全过程。

在推荐环节上：一是坚持了民主推荐制度。把群众民主推荐领导干部人选作为选拔使用干部的首要程序和必经程序。凡未经较大范围的民主推荐、得不到多数群众认可的，一律不得列为后备干部或拟提拔人选。两年来，全市共组织8000多人次参加了推荐测评活动，推荐领导干部人选400多人。二是建立了领导干部个人向党组织推荐领导干部人选登记署名制度。对推荐者和被推荐者的范围与基本条件，推荐的方式、程序、要求作出了明确规定，规范了领导干部的荐人行为，提高了推荐人选的公认程度、公开程度和责任意识，实施这项制度以来，共有29名镇局级干部推荐领导干部人选52人次。三是实行了群团部门推荐干部制度。充分发挥共青团、妇联、统战等单位的部门优势，对年轻干部、妇女干部、党外干部后备人选，按照目标要求，由相关部门按程序产生，以3：1以上的比例书面向组织部门推荐，拓宽了荐人的渠道，保证了推荐质量。近两年，群团部门累计推荐后备干部人选47人，已提拔使用的13人。四是探索试行了“缺额公开、定向推荐”办法。在班子领导职数出现空缺时，将缺额职位、人选要求等向干部群众公开，并进行定向推荐，确定考察对象。今年上半年在市审计局进行了试点，从10名中层干部中产生了1名副局长人选。

在考察考核环节上：(1)制订实施了干部考察预告制。干部考察前向考察对象所在单位发出书面考察通知，方便广大干部群众提供线索、反映情况。(2)实行了书面考察与谈话考察相结合的办法。要求被考察单位的领导成员每人填写一套《征求意见表》，对班子及各个成员进行评价，提高了考察的效率和效果。(3)试行了差额考察办法。去年充实市体育局1个副局长职位时，在群众推荐、组织推荐、个人自荐的基础上排出了4名考察对象进行差额考察。(4)推行了实绩考核制。每年底按照群众测评打分、考核小组打分、分工工作位次得分对领导干部评定格次，其中群众测评分占40%。依据考核，两年来，共有37名干部被评为基本称职干部，其中6人改任非领导职务，另有2名不称职干部被免职。

在选拔任用环节上：一是推行了领导干部公开选拔制度。1997年公开选拔了2名团市委副书记，1998年公开选拔了4名政府组成部门的副局长，1999年在省**中学通过公开直选的方法，选拔了一名分管教学的副校长。2000年面向全省公开选招了一名分管城市规划工作的建委副主任，并通过公开选招引进了一名高级技术人才。今年6月份，又面向社会公开选拔了18名镇长助理。二是推行了市级机关和乡镇机关中层干部竞争上岗制度。已有42个乡镇和机关部门先后实行了中层干部竞争上岗，412名干部通过竞争走上了中层领导岗位，其中新竞上岗的有107人，落聘的36人，内部换岗的59人。今年下半年，我们将竞争上岗办法运用科级干部的选拔任用上，产生了4名公安局二级局正职。三是推行了党内选举“双推一选”制。在村党支部换届选举中，采取党员大会推荐、群众联名举荐的办法产生初步人选，再由群众投信任票，过半数的列为正式候选人，提交党员大会选举，提高了新当选党员干部的群众公认度。目前，我市村党支部换届选举普遍实行了“双推一选”，在兴泰镇和市教育局党委、纪委换届选举中，也成功地进行了“双票制”的试点工作。四是完善了干部任前公示制。今年上半年，针对群众对部分公示对象存在的“知其名不识其人”或“识其人不知其名”的问题，在公示内容中增加了拟提拔对象的资料照片，进一步提高了公示的“透视”效果。去年以来，公示对象中，由于群众举报，先后有5人暂缓使用。五是建立了常委会讨论任免干部票决制。实施这项制度以来，共对586名副科级以上干部的任免、调整、交流进行了无记名投票表决。

在监督管理环节上：建立和完善了以下制度：(1)考察责任制度。凡因方法不当、作风不实、未充分听取群众意见，引起干部考察失实而造成用人失误的，根据情况追究考察者的责任。(2)考察反馈制度。对考察中干部群众反映考察对象的问题和测评结果，由考察组与考察对象所在单位主要负责人交换意见，并向考察对象本人实行“原汁原味”反馈，以达到尊重民意、警示干部的目的。近两年，向干部本人反馈考察结果458人次。(3)辞职、交流制度。根据考察考核和测评结果，对于工作实绩考核连续两年居后、民主测评不称职票超过30%的要求引咎辞职，对调整交流票超过30%的采取组织措施实行交流。去年机构改革中1人因民主测评不称职票达到31.7%而引咎辞职，今年换届考察中5人因调整交流票超过30%而作组织调整。(4)干部工作特约监督员制度。**年，根据工作实际，将原聘请的52名干部工作特约监督员精简调整为36名，通过定期不定期召开座谈会、填写“反馈表”，及时收集群众对干部选拔任用工作及干部思想和工作上存在的问题。同时设立了干部工作监督举报电话，及时受理群众对干部和干部工作的举报。(5)执法执纪部门联席会议制度。每季度召开一次组织、信访、执法执纪部门联席会议，通报有关干部问题的调查核实情况，传递社情民意，最大限度地利用各专门监督检查机构的监督成果。(6)审计结果向班子成员通报制度。在任期经济责任审计中将审计的基本情况、普遍关注的审计事项、审计中发现的主要问题和审计评价等在班子内部通报，提高了审计结果的公开程度。

二、当前，在提高干部选拔任用工作民主程度方面存在的几个问题和困惑

其一：群众民主参与意识不够强，较难形成浓烈的竞争氛围。受传统的思想观念和思维方式的束缚，部分人片面地认为，干部的选拔任用、监督管理是组织上考虑的事情，所谓扩大民主，只是走走过场而已。表现为：在后备干部推荐中，存在“与己无关”思想，有交“白卷”现象；在竞争上岗中，存在“与世无争”思想，部分干部既不自身积极参与竞争，又不推荐别人参与；在民主测评中，存在“无所谓”思想，缺乏民主参与的积极性和责任感，或应付了事，或不负责地投“关系票”、“感情票”。在公开选拔中，参与者也往往顾虑重重。一怕给单位领导留下“好高骛远、不安心工作”的坏印象；二怕竞争失利，面子难下。三是怕有伤情面，想竞争但又不好意思参与。正由于凡此种种心理，使有的参与者放弃竞争。

其二：衡量标准不够科学量化，使民主的“度”难以把握。公开推优得多少推荐票，可称为优秀？让多少群众参与，在多大范围内公开，才算民主？公开选拔、竞争上岗，每个职位至少要有多少人参与竞争，才能符合竞争要求？评价一个干部究竟要有多少群众认同，才算群众公认？干部考核中称职与不称职之分的硬性指标是多少才算科学？等等，其“度”和“量”都很难把握。究其原因，一是客观上对干部的衡量和评价，还缺少一种科学的、规范的、可“量化”的指标体系，以及一个可作比较的“参照系”；二是由于每个参与者的素质不同、价值取向不同、出发点不同，因此，也不可能形成一个同样的衡量标准。

其三：考察考核的方法、内容、程序不够规范和严密，使民主的“质”受到影响。一是考核指标笼统。不同部门、不同职务、不同级别领导干部的考察考核指标一个模式，指标大都比较笼统，细化、量化不够，使参加评议的群众不易把握。二是考察不深不透。考察干部时有的走马观花，来去匆匆，没有充分听取各方面的意见就下结论，导致干部选用失察；在干部推荐、评议、谈话时，仅仅局限在狭小的范围内，以偏概全，忽视绝大多数人的意见的现象也时有发生。三是考察考核中不少时候由于组织不够严密，如召开测评、评议会议，没有留给群众足够的时间思考和空间填票，使群众不能充分地发表意见，影响了听取群众意见的机会，也容易引起群众的误解。

其四：民主与集中的关系处理难以协调，造成了对群众民主参与积极性的挫伤。民主集中这种既对立又统一的辩证关系，在实际工作中，往往较难把握。作为群众，最好将民主大之又大、广之又广，事事都要“民主”决策；而组织上，则要更多地考虑到干部工作的严肃性和原则性。所以，在民主的形式、方法、范围、时间的确定和结果的运用上，往往不能百分之百地符合群众的心愿，更不能符合百分之百的群众的心愿，而群众又往往不能给予正确的理解和支持。久而久之，部分群众就产生了误解，认为干部工作中的民主无多大价值，无非是“摆摆样、走过场”，有的甚至错误地认为是组织上在愚弄群众，因而挫伤群众民主参与的积极性。

三、对提高干部选拔任用工作民主程度方法和途径的思考

(一)在认识上，要着力提高干部群众的民主意识，以营造一种浓烈的民主参与氛围。首先，要注意提高基层领导干部的民主意识。基层民主是干部工作民主的基础，在年度后备干部推荐、评先选优等过程中要教育他们坚持走群众路线，充分相信群众、依靠群众。其次，要切实提高广大群众的民主参与意识。注意做到三个“正确引导”：一要正确引导群众树立“主人翁”意识，克服“无所谓”思想，明确民主参与的目的和意义；二要正确引导群众克服与己无关、漠不关心的思想，激发群众民主参与的热情；三要正确引导群众克服看破红尘、与世无争的惰性思想，调动其民主参与的积极性。再次，要进一步促进民主工作的经常化、制度化。在干部选拔任用中，更广泛地运用民意，把群众意愿作为选拔任用干部的主要标准之一，真正在干部选拔任用的各个环节加大公开力度，切实营造干部选拔任用群众参与、群众监督的良好氛围。

(二)在方法上，要坚持走群众路线，极力拓宽群众的参与面，以体现民主参与的广泛性和代表性。一要把公开选拔作为当前干部选拔任用的主攻方向，大力地加以总结和推广。主要是要根据领导班子结构需要，有计划地开展公开选拔活动，逐步使公开选拔的领导干部数量达到新提拔领导干部总数的1/3以上。在公开选拔中，要注意放宽门槛，对身分、年龄、学历等条件要做到能宽则宽，尽可能扩大参与面，这样才能选拔出真正的德才兼备的领导干部人选，公开选拔也才有生命力。二要全面推行中层干部竞争上岗。要把竞争上岗工作运用到中层干部的日常选配工作中，使竞争上岗成为中层干部选拔任用的主要形式。鉴于当前机关部门竞职人数不足的实际，在竞争上岗的参与对象和方式方法上需要进行研究和创新。要在规范和完善聘任制的基础上实行“全员竞进”，出现空缺的岗位原则上每年一次通过竞争上岗进行补充。要打破科室、部门、地域限制，实行中层干部跨系统或面向全社会竞争上岗。竞争上岗可由组织部门根据各部门、单位的实际，实行统一安排、统筹运作，以提高竞争上岗的质量、效率和公正性。三要把党内选举“双推一选”办法向基层党委全面推行。建议乡镇党委、机关部门党委、总支在换届时参照村党支部换届选举的办法，全面实行“双推一选”，把党内选举民主向更高层次推进。

(三)在程序上，要规范操作，以体现干部选拔任用民主的充分性和公正性。

重点要把握好“六关”：

一要把好“推荐”关。要始终坚持把民主推荐作为选拔任用领导干部的必经程序，未经推荐的一律不得列入考察对象。适当规定推荐范围，尽可能扩大推荐面，参加推荐人数一般应在30人以上。同时要公开推荐的岗位、条件，要将民主推荐的程序、方法、参加推荐的人员范围、人数等以制度形式规定下来，违背程序规定的推荐结果作为无效处理，并追究有关人员的责任。对推荐的结果要进行认真分析，推荐得票低于参加推荐总人数1/3、群众推荐票（含中层干部）低于总得票1/3、得票总数未进入前3名的原则上不得列为后备干部人选或考察对象，以充分体现群众公认原则。

二要把好“测评、评议”关。除严格按照规定的范围进行测评、评议外，要扩大“写实性”民主评议的做法，不仅班子成员要填写《征求意见表》，中层干部、一般人员也要通过书面形式反映意见，在收回的时间上建议不少于12小时，让干部群众充分思考、认真填写，确保所提意见的真实性、全面性。

三要把好“谈话”关。一是要兼顾不同层面，有“针对性”地选择谈话对象。要注意从其分管领导、横向联系单位及服务对象中去了解情况。要把谈话对象延伸到退任二线职务的同志、原工作单位的同志、对其生活圈、社交圈情况比较了解的同志，以便更加客观、全面地了解、评价干部。二是在谈话中，要有“针对性”地提出一些在“写实性”民主评议中群众提到的问题，以进一步地加以证实，从而使考察结果更具有真实性和准确性。在谈话人数上，我们认为一般考察一个干部谈话人数应不少于15人。

四要把好“反馈”关。考察结果反馈，既是对被考察干部进行再教育的有效途径，也是激发广大干部群众民主参与热情的“助动剂”。要继续采取“如实性”反馈意见的办法，把群众意见“原汁原味”反馈给被考察者本人，同时，要选择适当的方式和时机，在适当范围将考察情况向群众进行通报。另一方面，要加大诫勉谈话的范围和力度，在坚持和完善辞职、交流制度的同时，对不称职票、交流票在20%--30%之间的实施诫勉谈话，连续两年诫勉谈话的必须辞职、交流。

五要把好“公示”关。是否认真地对待和妥善处理公示中群众反映的情况和问题，是实行任前公示的关键所在，也是区别“真公示”还是“假公示”的重要标志。要坚持实事求是的原则，既对群众负责，又对干部负责，做到有报必查、查必见底、件件有着落、事事有交待。在方法上，即要严肃认真，又要区别对待，使“公示”真正发挥群众的“把关”作用。

六是要把好“民主决策”关。领导干部的选拔任用，必须按照干部管理权限和有关程序，由党委(党组)集体讨论做出任免决定，或者决定提出推荐、提名的意见。从中，要积极探索民主决策的有效途径，实施和扩大“缺额公开、定向推荐、一职多考、差额上会”等办法，进一步提高决策的民主化、科学化。

(四)在制度上，要勇于创新，形成干部选拔任用的监督制约机制

1.研究制定科学的考核指标体系和评价标准。要建立健全领导班子任期目标责任制和各级各类干部岗位职责规范，研究建立以工作实绩为主要内容的考核指标体系，细化不同类型、不同层次干部的考核评价标准，切实做到考核指标符合实际，能够及时反映干部的品行、才能和工作绩效，既科学合理，又便于操作。

2.实行考任分离制度。将考核与任用分离。可设立专门的考核机构负责干部的考核工作。于每次考核前，由考核机构负责对所属干部进行考核，并提供被考核干部的基本情况和现实表现。干部任免，则由组织部门的职能科室根据考核情况和班子配备需要，提出任用方案。从而形成有效的干部选拔任用监督制约机制。

3.建立干部工作巡视制度。组织部门可定期不定期的选派巡视员检查干部政策制度的执行情况，了解和检查选拔任用方面存在的问题。重点检查是否严格执行有关干部选拔任用的规定，在干部选拔任用上是否扩大民主，选用程序是否规范，选用条件是否具备，选用手续是否齐全；对查实的举报进行督办，对违反干部选拔任用有关规定的重要案件进行初核等，加强经常性的监督，为提高干部工作的民主程度提供制度保证。