公职化管理思考

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一、公职化管理的含义及村支书的角色定位

《现代汉语词典》告诉我们，公职“指国家机关或公共企业、事业单位中的正式职务”，化“加在名词或形容词后构成动词，表示转变成某种性质或状态”。单纯地从字面理解，村支书公职化管理就是，把村支书转变成国家机关或公共企业、事业单位中的正式职务的性质（或状态）进行管理。而村支书，众所周知，是党的最基层一级组织的负责人，是基层党委、政府在广大农村的得力助手。就这一岗位本身而言，身份是农民（机关公务员兼职的除外），不是公务员，却很少有时间忙农活；是干部，不是普通老百姓，要对全村数千男女老少负责，却没有行政执法主体资格；拿补助，无固定工资按月领取，很多时候连补助都连续几年无法兑现。他们大多数是正当壮年的劳动力，却没有本村一个弱女工出去“拎灰桶”挣的钱多；他们不少人具有经营管理才能，但即使自己办个企业过问的时间也不会很多。

所以，无论从哪个角度看村支书这一岗位，与“公职化”的内涵都大相径庭，再综观各地的做法，“性质和状态”也都没有转变，尤其是激励竞争机制中的职务晋升、工资保险福利、奖励等核心问题一时难以解决，所以笔者更倾向于提“参照国家公务员的管理办法，把村支书管理纳入规范化轨道”，如果体制上没有新的突破，还是这种说法比较靠实，否则容易引起误导。

二、村支书的心理需求及规范化管理的充分必要性

那么，目前的村支书管理中究竟要解决哪些问题？有没有必要实行规范化管理呢？我们先听听村支书的心声：

──心理压力较大。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，税费改革全部到位，农村工作的重心发生了变化，在工作目标上，原来的促进农产品增产增收要变为现在保农民增收、保社会稳定；在工作方式上，原来的按照上级种植计划要求催耕催种要变为现在引导农民自主种植、自觉调整产业结构。在这一变化过程中，村支书面临着四重压力：一是上级党委、政府的工作要求不断提高。不仅考核指标和内涵越来越多，而且考核标准越来越具体、严格。二是宏观环境和市场供求变化难以掌握，不少人对实现农民增收目标显得力不从心。我市今年在村党员干部中开展的“双带一促”活动把带头富带领群众富提到了更高的位置，给村支书提出了更高的要求。三是群众对村支书的期望值越来越高。农民群众当前最关心的就是增加收入，解决生产生活中遇到的难题如修桥铺路调田办实事等。如果村支书不敢放手指导农民生产，他们就会认为支书不称职，只拿报酬，不替群众做事；如果村支书积极指导调整种养结构，却碰不到好市场，卖不出好价格，他们又会抱怨。至于办实事，村里有收入还好，如果没有收入，除了向群众伸手，就是外出“化缘”了。第四，对村民履行义务缺乏有效的制约手段。上级党委、政府的任务要布置，而不赋予相应的权力，村支书除了苦口婆心磨嘴皮外，几乎没有凑效的办法。常常是左右为难，两头不讨好。依法执政、依法行政有时在部分群众那里显得那样的苍白无力。

──工作负担过重。《村民委员会组织法》正式颁布后，乡镇党委、政府不好直接对村委会发号施令，就事事抓住村支书不放。加之村组干部交叉兼职以后，村组干部职数减少，村支书的工作量大大增加。经济建设、精神文明建设、党的建设都要管，“生、老、病、死、钱、粮、财”也要抓。税费改革后的农业税及其附加的收缴仍然是跟村支书签订责任书。同时，有些上级部门习惯于过去的一套工作方法，什么事都要支部书记亲自抓，什么会都要村支书参加，什么责任都要村支书负责，眼睛一睁忙到熄灯，实在有点不堪重负。

──报酬待遇偏低。由于资源、基础、人才等方面的因素，很多的村集体经济仍在3万元以下，甚至还有不少村是空壳村；债权债务问题严重，平均每村四、五十万元。村党支部书记一年的报酬平均只有四、五千元，许多的村当年还不能兑现，要等到第二年、第三年甚至更长时间，而现在手机和摩托车的费用一年就要两千多元。尽管有的地方村组干部已经普遍参加农村社会养老保险，但由于投保金额低，将来领取的养老金也不足以养老，所以不少村支书不得不“扁担挑肚肺──心挂两头”。个别地方甚至有辞职不干撂担子的现象。

──出口渠道不畅。过去能力强、工作出色的村支书可以安排进乡镇机关、事业单位或者乡镇企业工作。随着公务员制度的施行、乡镇机关事业单位改革和企业改制，这条路子行不通了。有的同志产生一种“到顶”思想，认为干得再好，还是个村支书，政治上没前途，有出息也不大。

村支书的心声，无疑是呼唤规范化管理。除此以外，客观分析当前农村形势，我们认为，还有以下三个方面情况也充分表明实行规范化管理是势在必行：

1、村支书岗位缺乏必要的吸引力，后继乏人现象比较突出。据调查，目前全市300名村支书中，46岁以上的占40.3%，其中51岁以上的就占12.3%，小学初中文化的占28.7%，而35岁以下的仅占15.3%，大专（含在读）以上的仅占30.7%。由于政治上无奔头、经济上无想头、退休之后无靠头，造成村支书队伍难稳定、活力难激发，真正年纪轻、有文化、有本事而又呆在家里的人不多，而愿意把青春和汗水奉献给全村群众的更是凤毛麟角，党员发展的源头活水不足也说明了这一问题。

2、村支书整体素质不高。除了年龄偏大、文化偏低外，在职的四、五十岁的人多是把村支书岗位当成一种职业，靠它吃饭，学习嫌老，退休嫌早，存在守摊子的思想。同时，由于市场环境难以预测，尤其是相对欠发达地区，大多数农村党支部书记信息闭塞，市场意识不强，面对分散经营的千把亩薄田往往束手无策，集体经济发展无门，带头富带领富的办法不多。

3、村支书威信下降，农村党组织的凝聚力号召力和控制力受到挑战。有的地区龙会、庙会等自发性组织蔓延，有的地区宗教势力、宗族势力抬头，其负责人说话往往比村支书还灵光，影响力和吸引力有的已经超过党组织。而且有的基层党组织缺乏政治敏锐性，处理乏力，极少数党员干部也参与其中，导致一些地区社会不稳，党的形象受到损害，执政地位受到影响。

基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，村党支部书记应该说是党在农村执政的基石，是党执政的基石，稳定这支队伍的重要性和必要性应该说是不言而喻的。

三、规范化管理的主要措施

李瑞环同志有句话说得很好：“反复出现的问题，要从规律上找原因；普遍出现的问题，要从制度上找原因。”要真正解决上述问题，管好用好村支书队伍，最大限度地调动积极性，实现效能最大化，确实应该在管理制度上动脑筋，求突破，为村支书减负，给村支书加薪，保证报酬兑现，政治上给予关心。

一是完善公开公平民主竞争的选拔任用机制。这是源头。要敢于突破传统思想的束缚，遵循基层党组织选举工作暂行条例的精神和原则，进一步扩大公开，发扬民主，让一定范围内的有能力有水平符合条件的，同时又是大多数群众拥护的人，通过竞争和民主选举成为党组织的负责人。我们**市从**年开始施行的“双票制（双推一选）”就是这样的有益尝试。在候选人的产生上，实行党委提名、支部推荐、群众举荐个人自荐多途并举；在选举程序上，实行群众投信任票、党员投选举票双票把关。实践证明，经过竞争选举等几道关后的胜出者确实代表了民意，提高了素质。在党委组织的干部考察任用中，要遵循《党政领导干部选拔任用工作条例》的原则和精神，规范程序，扩大民主，注重群众公认，坚决防止动机不纯的人通过拉票、贿票、许诺等不正当手段混上村支书岗位，贻害一方群众。

二是建立灵活有效的绩酬挂钩的工资增长机制。改进传统的报酬发放渠道和方式，保证合理的工资报酬能按时兑现，是村支书管理的关键，是杠杆。在工资的构成上，可分两大块，即固定部分和活的部分。固定部分包括基本工资、工龄（职龄）工资、规模工资，根据一定范围（县或市）内农民人均纯收入水平合理确定一定的基数，适当兼顾其担任村组干部或支书的年限和所辖村的人口数量，统一核算到人，按月发放。活的部分包括考核工资和奖金，考核工资由乡镇年底依据考核得分和一定的基数比例折算而得，跟村支书的工作实绩紧密挂钩。工资的来源，主要是村内三项资金（农业税10%的返还、农业税附加、财政转移支付）和村集体经济纯收入，以及市、县（市）、乡镇的财政拿出的补贴，特别困难的地区省级财政还要作相应的贴补。固定工资由财政补贴和三项资金中的一部分构成，由县（市）或乡镇统筹，按月发放，确保无论村的穷富，支书都能维持正常的生活需要；考核工资则在村集体经济纯收入和余下的三项资金中支付（苏办[2002]99号文件：村支书在三项资金中取得的报酬不得超过本村人均纯收入的1.5倍）。这样，村支书的工资总额为：

工资=（基本工资+工龄工资+规模工资）×12+基数×考核分%+奖金

既有一定的稳定性，又有一定的灵活性，只要工作努力、绩效明显，收入就会有所增长。

三是按照职权对称原则完善科学合理的实绩考核机制。这是指挥棒。首先要按照《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，准确界定村支书的职责范围，不属于其职责范围内的事情，就不得签入责任状，不得列入考核，不得跟工资报酬挂钩。应由有关部门承担的工作（如收税、收费等），不能转嫁到村支书身上。其次要严格把关，突出经济、党建和精神文明建设等工作中的重点，不能眉毛胡子一把抓，凡事都是村支书的帐。除了计划生育和社会治安作为考核全村整体工作的一票否决项目外，村内经济发展尤其是集体经济纯收入和农村人均纯收入、村级班子和党员队伍建设等摆在显著位置，其他工作最好不要随便搭车。上级布置工作任务要从实际出发，因地制宜，量力而行，既交任务又交政策和方法。要积极改进领导方式和工作方法，少开会，少发文，少提不切实际的高要求，减少事务性工作；三是要绩酬直接挂钩，奖惩及时兑现。当个村支书本来就需要有点奉献精神和牺牲精神，但如果一味地既要马儿跑又要马儿不吃草，就不现实了。经济收入上，要拓展思路，放手放胆，以村级经济收入和农民收入为主要考核指标和参照标准，只要他们增长了，总体上各项工作推进了，村支书的报酬就要“水涨船高”。政治上，要加大表彰奖励的力度，每年选树一批典型，对连续多年获得市、县、乡两个文明建设排头兵的村，或是连续多年受到上级党委表彰的村支书，要给予重奖或予以重用；同时要根据中央及省市的有关政策要求，在公开招聘各级公务员或选拔乡镇领导成员时，面向村支书敞开大门，让对德才优秀、贡献突出、符合干部选拔任用条件的村支书通过竞争充实到公务员队伍中来，改善队伍结构，增强队伍活力，努力激发村支书的上进心。

四是完善村支书退职安置生活保障机制。这是解决村支书后顾之忧的重要问题。首先，全面推行养老保险制度。以县（市）为单位，以农村养老所必需的生活开支为标准，倒推按年缴纳的保险金额，采取个人、集体相结合的方法，按一定比例筹集资金，统一实行逐年投保（中途离岗则由个人决定是否续保），投保人到龄后凭乡镇组织部门开具的手续领取养老金。其次，要由乡镇统筹，建立村支书离岗补助基金，区别辞职、病退、退职、落选等情况，按任职年限划定一定标准，对离岗对象在领取农保养老金前，由基金会发给适当补助金。对确属个人原因离岗的对象，则不发任何补助金。

此外，还要建立村干部正常的学习培训制度、集中办公制度、审计制度、民主评议制度以及辞职、辞退、退休、退职制度，加强对以村支书为核心的村干部的日常管理。

总之，村支书的规范化管理应该说是势在必行、呼之欲出的，从调查研究的情况看，也是现实可行的，关键在于摆上位置，勇于探索，大胆实践。