行政绩效评估考核思考

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绩效评估考核是现代行政管理的前沿课题。20世纪70年代以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境条件，解决财政赤字和公众信任问题，普遍实施了以公共责任和顾客至上为理念的行政绩效评估考核，推动绩效评估考核的广泛应用和评估考核技术的成熟。

在我国，随着体制改革的不断深化，行政绩效评估考核作为行政管理制度创新和有效管理工具，越来越受到重视，以行政机关为对象的绩效评估考核已由目标责任制拓展到社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风民主评议等各种形式，但还处于相对初级阶段，在制度、机构、程序等方面存在许多问题，需要借鉴国内外相关理论和成功经验，结合实际，在实践中不断完善。

一、行政绩效评估考核的内涵、基本理念和发展趋势

行政绩效即政府绩效，也可称行政生产力或政府生产力，指政府行政机关实施行政管理，向公众提供有效服务所耗费的社会资源与获得的组织效果和社会效果之间的比率。行政绩效评估考核是通过建立和完善科学合理的评价机制，对行政机关的工作实绩与成效进行评估考核，是政府微观层面的组织绩效评估考核，既评估考核行政机关提供公共服务和进行社会管理的绩效表现，又评估考核行政机关在行使职能过程中的绩效表现。行政绩效评估考核涉及面广，内容多维，方法多元，是一个情况复杂，难度较大的系统工程。

现代行政管理的核心问题是提高绩效。要提高绩效，必须首先了解和评估考核现有绩效水平，就要应用科学的方法、标准的程序，对行政机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对行政绩效进行改善和提高。行政绩效评估考核能够促使行政管理不断优化，不断创新，它具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能。

从国内外实践情况来看，当前行政绩效评估考核体现出以下主要特点和发展趋势：

1、绩效评估考核的制度化、法制化。绩效评估成为对行政机关的法定要求。美、荷、日、英、澳等西方国家都制定了相关法律和管理规范，使行政绩效评估考核成为重大改革方案的组成部分，凭借最高行政首长的政治支持和主管部门的预算配置权来推进组织绩效评估。为了有效实施法律和制度，多数国家还确定了独立机构，负责对绩效评估工作进行指导、督促和协调，并有选择地独立对一些部门的绩效进行评估，避免部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象。

2、绩效评估考核的规范化。行政机关的职责和工作性质千差万别，为了进行科学的绩效评估，必须提炼出基本规范。国外大多用“四E”作为总要求来建立公共组织绩效评估规范和标准体系，即经济（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity）。在此基础上，各国制定了相对比较具体的评估考核指标体系。

3、绩效评估考核中强调公民导向。绩效评估考核是推动公共部门承担责任的一种有效机制。因此，坚持公民导向成为行政绩效评估考核实践中的重要发展趋势。行政绩效评估考核强调以人为本，以公民为中心，以满意为尺度。公民是政府机关所进行的公共管理和公共服务的最终承接者，对行政绩效最有发言权，公民参与原则是绩效评估的基本原则。具体做法有：在绩效示标设计上体现外向特征和多样化的满意度调查，民间组织对政府部门进行独立评价和审视等。

二、推进行政绩效评估考核的必要性

1、行政绩效评估考核是树立、落实科学发展观和正确政绩观，构建和谐社会的需要。有什么样的考核评估制度，就有什么样的行政行为。一些地方盲目攀比、搞形象工程、做表面文章以及片面追求GDP的增长等问题屡禁不止的重要原因，与传统的绩效考评导向不无关系。“科学发展观”和“正确政绩观”的提出标志着我国政府绩效管理理念的巨大变革。如何将科学发展观真正落实在行政机关的日常行动中，用正确政绩观引导机关管理和创新，不仅需要进行思想教育，更需要进行制度上的设计。建立在科学发展观念上的新的行政绩效评估考核制度，解决对上负责与对下负责之间的矛盾，从根本上规范行政行为、改进公务人员行事准则和工作方式，从而推进机关管理改革和创新，推动经济社会协调发展。

2、行政绩效评估考核是推进行政管理体制改革，转变政府职能，提高行政效能的内在要求。在深化改革过程中，必须对政府的投入产出、政府行为的效率、效果进行评价，确定问题所在，并接受人民群众的监督，这也是民主政治的基本要求。同时，随着体制改革，政府职能正在进行重大调整，许多社会经济事务，政府将由直接管理变为间接管理，小政府、大社会的格局正在逐渐形成，行政绩效评估考核以其评估结果为这种变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。所以说，行政绩效评估考核对于促进民主制度的建设，加快政治体制改革的步伐具有重大意义。

3、行政绩效评估考核有助于加强行政能力，提高机关管理服务水平和机关工作绩效。改进绩效必须首先了解目前的绩效水平是什么，某一阶段的绩效评估结果有助于确定下一阶段的指标，并依此合理配置资源。此外，行政绩效评估考核中的绩效指标有助于管理目标的分化。在行政工作走出计划而进入实施阶段后，绩效评估考核为工作中的监督提供了信息支持。另外，从系统组织整合理论角度看，通过整合绩效评估考核，解决考评过多、过滥问题，改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制，可以优化行政管理运行机制，弥补一些管理体制方面的缺陷。总之，行政绩效评估考核有助于在组织内部形成浓厚的绩效意识，从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环节。

4、行政绩效评估考核有利于推进责任政府建设,树立良好的机关形象。通过行政绩效评估考核可以提高行政机关依法行政的自觉性，形成行政机关与公众、与社会之间的良性互动关系。绩效评估考核是政府机关和职能部门向公众展示工作效果的机会，展示成果能赢得公众对部门机关的支持。同时，展示绩效状况能推动公众对政府机关和职能部门的监督。政府机关和职能部门向群众提供公共服务具有垄断性群众无法选择，而绩效评估考核实际上是一种信息活动，其特点是评估考核过程的透明和信息的公开，把政府机关和职能部门在各方面的表现情况做出全面、科学的描述并公布于众，无疑有助于广大群众了解、监督和参与政府机关和职能部门的工作，同时也是政府机关和职能部门由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。另一方面，绩效评估考核并不只是展示成功，它也暴露政府机关和职能部门的不足和失败，这并不一定损害机关部门的信誉，相反，政府机关和职能部门向公众公开所面临的困难和问题，并展示其为提高绩效所作的努力及其结果，有利于克服公众对政府机关和职能部门的偏见，建立和巩固对政府机关和职能部门的信任。

三、推进行政绩效评估考核的初步探索

近年来，新干县在坚持和完善目标管理责任制的基础上，通过开展机关效能建设，将目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、政务督查、机关民主评议评价等行政绩效评估考核模式，进行了局部的综合化、系统化。在机关效能建设中，坚持党委、政府统一领导，强化各级行政机关的效能意识，以提高工作效率、管理效益和社会效果为目标，以加强思想、作风、制度、业务和廉政建设为内容，引导公众参与和监督，科学配置行政管理资源，优化行政管理要素，改善行政运作方式，改进行政机关工作作风，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，构筑起机关效能保障体系的系统平台。

新干县开展的机关效能建设是一种综合性的管理机制创新，涉及领域广阔，内容丰富，对机关部门绩效表现的过程和结果进行全方位、综合式的评估考核。首先，各单位各部门根据各自的工作职责加强制度建设，建立机关效能建设八项制度：以首问责任制来改进服务态度，以岗位责任制来明确工作职责，以服务承诺制来规范管理和服务要求，以限时办结制来提高工作效率，以公示制来推行政务公开，以失职追究制来严肃工作纪律，以否定报备制、一次性告知制来提高服务水平。第二，强化内部管理规范，实行“四条禁令”，严格依法行政，同时优化管理要素，简化工作程序，提高办事效率。第三，开展效能投诉，优化发展环境，为企业和群众排忧解难。第四，强化监督机制，严格执行纪律，开展机关民主评议评价和股级干部测评来强化公众导向和民主监督，同时，开展效能督查和产业督查，紧贴政府中心工作，保障政令畅通。最后是科学规范绩效考评，将机关效能建设各项工作内容纳入全县综合评价考核，并逐步加大权重，考评结果与奖惩相结合，与干部使用相联系，增强部门、单位及其工作人员的责任感和紧迫感。

行政绩效评估考核对提高机关绩效具有重要意义，而目前开展的行政绩效评估考核工作在理论和实践上都还很不成熟，其主要问题：一是绩效评估考核没有一个统一的规划和安排，分散在多种管理机制中，造成有多少项工作就有多少项评估考核，出现“滥考评”现象。二是绩效评估考核缺乏法律、制度保障，尚未形成一种法治化、系统化、科学化的绩效评估考核制度和体系。三是还没有建立全面科学的绩效评估考核指标体系，往往将经济指标等同于行政绩效的评估指标。四是绩效评估考核的科学化程度不高，绩效评估考核的主体主要是上级行政机关，社会公众、社会组织还没有真正成为评估的主体。五是评估考核的操作过程没有规范化和程序化，存在很大的随意性，有的存在形式主义。六是评估的方法多为定性方法，较少采取定量方法，多为“运动式”、“评比式”、“突击式”评估，而对行政绩效的持续性测定较少。七是评估的过程缺乏透明度、公开性与公平性，缺少媒体监督。

当前正处在深化行政管理体制改革的关键时期，引入行政绩效评估考核机制有助于推动体制改革和管理方式创新。必须抓住有利时机，全面推进行政绩效评估考核工作。

1、建立行政机关分类分层次的绩效评估考核体系，实现绩效评估考核的长效化。绩效评估考核是一项系统工程。要使绩效评估考核形成长效机制，必须建立科学合理、结构完整、功能配套、操作易行的评估体系。这一体系既要关注政府机关的总体部署、战略目标和规划，又要选择适当的绩效评估考核模式，体现分部门、分项目、分层次、分地区特点，还要建章立制，建立绩效评估考核报告制度、问责制度、奖惩制度等。绩效评估考核体系具体应包括：评估考核指标体系、评估考核方式体系、评估考核程序体系、评估考核组织体系、评估考核制度体系、评估考核信息系统等。行政绩效评估考核体系的设计从长远看应致力于建立一套开放性和竞争性的公共资源配置机制，通过有效的绩效信息的提供，引导公共资源的有效配置和合理流动，从预算的高度约束和提高公共财政资源的配置效率和利用效率，推动公共管理型和服务型政府的建设进程。

2、发挥专业评估考核机构的作用。绩效评估考核是一项专业性强、技术含量和规范化程度高的工作。为了保证评估考核机构独立工作，免受被评估考核的机关部门的干扰，保证评估考核结果真实可信，有必要逐步形成独立的专门评估考核机构和专门人员，各机关部门的绩效评估考核都由该专门机构制定方案、研究开展、组织落实，整合行政资源，克服“滥考评”现象。

3、结合自身实际，有步骤、有重点地渐进推行。各地开展和完善行政绩效评估考核要根据本地实际情况，提出行政绩效评估考核稳妥可行的实施方案，选择恰当的评估考核范围，在充分论证和试点的基础上，分步骤、有重点地实施。在制定绩效指标体系时，要按照行政机关的职能进行分类设计，经济发展与社会管理并重，管制职能与服务职能兼顾，近期要突出寓管理于服务之中，远期侧重服务职能；坚持定量指标与定性指标并重，侧重定量指标；客观指标和主观指标同时并举，客观指标优先；既要防止设计过简，又不要搞得过繁；要注重指标的可操作性，难易适中，先易后难，不求尽善尽美，只求可行有效。就一个地区来说，其各个地方在实施中也要允许差别，体现差别。从行政层次上说，各级政府机构层次的绩效指标要有区别。要选择比较贴近实际、贴近社会、工作比较具体的部门，先行开展行政绩效评估考核工作。在同级政府机构中，要选择易于进行量化评估的部门或单位(如卫生、环保部门等)，以便从中取得经验，带动一般。总结各地和部门那些科学化、公正化、操作性强的方案和举措，形成标杆，在一些比较成熟的部门和单位进行标准化绩效评估考核试点，并逐步在面上推行。（聂小筠、李瑞民）