边缘群体救助问题思考

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作为社会弱势群体中的最困难部分，农村低保人群正受到前所未有的关注。近年来，政府不断采取措施提高补助水平，而且积极出台配套的帮扶政策，社会各界也是广献爱心，使农村低保人群越来越多地感受到了公平与关爱的阳光。而游走在他们不远处的另一部分人群---农村低保边缘群体，却与这缕“阳光”失之交臂。农村低保边缘群体是指年人均收入高于农村最低生活保障线标准，但仍在农村低保线边缘徘徊的这部分群体，我们不妨简称之为农村低保“边缘户”。这部分人的生存环境其实与低保人群一样脆弱，收入相对较低，自我发展能力和抵御各种风险的能力都较弱，但他们却较少得到机制上的帮扶和救助。由于当前的农村低保政策以测算家庭收入为基础，未考虑农村家庭支出，这些“边缘户”家庭一旦出现收入未增加，但支出却大幅增加的情况，如遭遇灾害、重病以及子女非义务教育阶段投入等问题，他们的实际生活可能会比农村低保人群更艰难。关心社会弱势群体，完善社会救助体系，一方面需要巩固现有低保覆盖面和保障水平，做好农村低保工作；另一方面也亟需对农村低保边缘人群予以关注。基于此，本文仅以**市情况为例，作一些初步探讨。

一、农村低保边缘群体的现状

截止目前，**市低于农村居民最低生活保障线(年人均收入1000元)的人口有89688人，占全市农业人口4.43%，已全部纳入农村低保的保障范围；据**市扶贫办统计，处于农村低保边缘(即年人均收入在1001-1500元之间)的人口还有12.58万人，占全市农业人口6.21%，这是一个比农村低保对象更加庞大的群体。综合分析农村低保“边缘户”的生活状况可以看出，造成他们生活窘迫的原因复杂多样，既有社会层面的原因，也有自然环境和自身条件等诸多方面的因素。

1、文化素质低、生产效益差。调查中发现，在农村低保边缘人口中，劳动力文化水平在高中以上的只占5%，“缺乏知识和技能”已成为他们挣不到钱的重要原因之一。因而，绝大部分农村低保边缘人群仍维持着传统的小农经济模式，留守在农村以从事传统农业生产为主业，除了种粮，别无所长。但目前传统农业的效益仍然过低，即使在丰收之年，也会出现“增产不增收”的现象，导致生活水平低下。

2、“看病难、看病贵”问题突出。据初步统计，在**市农村低保边缘人群中，因病致贫人口占38%。目前新型农村合作医疗尚未全面实施。在广大农村，卫生资源严重不足，条件差、设备少、水平低，农村缺医少药的局面还没有根本扭转，农民患病在当地难以得到有效治疗，要到外地、到大医院就诊，不仅造成了看病困难，也增加了农民的经济负担。据国务院发展研究中心的统计数据显示，目前在中国，一旦得了大病，平均花销在7000多元钱，而农村低保“边缘户”的年人均纯收入最高不过1500元，可以说一场大病就会让一个农村低保“边缘户”家庭沦为特困户，“大病拖、小病顶”已成普遍现象。

3、子女教育花费负担重。据零点调查与指标数据共同的《**年中国居民生活质量指数形容报告》指出，在**年10月-**年10月，在拥有就学阶段孩子的农村家庭，子女的教育花费占家庭收入比重达到了32.6%。对于农村低保“边缘户”来说，就更是一个不小的压力，小学收费他们尚可承受，上初中就觉着困难，高中、大学的费用对于他们来说，就已不是“沉重”两个字可以形容。于是他们往往就让子女缀学，从而又造成了下一代“走不出去”、发展能力弱的问题，形成了一种“越穷---智力投资越少---越穷”的恶性循环。

4、常常受到各种自然灾害的侵袭。农村是自然灾害频发地区。从闽北近521年的洪涝历史资料看：平均9年发生一次大洪灾，3年一次较大洪灾。**年至**年，灾害发生频率明显上升，发生了5次全局性较大、特大洪涝灾害和旱灾。**年更是陆续遭受雪灾、低温冻害、风雹、台风、暴雨、洪涝等十余次局部或全局性自然灾害袭击。由于农村低保“边缘户”一般都居住在偏远山村，居住状况往往也极为恶劣，因而也是最容易受灾的一部分群体，反复多次受灾给农村低保边缘人群恢复生活造成极大困难。每次灾害发生后，各级政府虽然全力救助，但最终仍主要靠自力更生、生产自救，而农村低保“边缘户”恢复生产能力弱，即使遇上大的灾害，政府对他们的救助也只是“杯水车薪”。自然灾害已成为农村低保“边缘户”致贫返贫的一个重要原因。

二、农村低保边缘群体救助的缺失

近年来，政府和社会已经开始对低收入人群给予充分的关注和帮扶，社会救助工作也从单项制度的建立实施逐步向制度的体系化方向发展，为民解困的长效保障机制正在形成。但目前，帮扶的对象主要还集中在低保线以下的那一部分人群，而处于低保边缘、随时可能“跌进”低保线的人群在客观上存在着被忽视的状况。

1、低保边缘人群游离于各类专项救助之外。根据“单项突破、系统完善”的推进思路，近年来，针对农民普遍反映强烈的教育、医疗等民生问题所建立的各项专项救助，形成了与农村低保相配套的农村社会救助体系。然而这些专项救助制度都是以农村低保制度为基础，如农村医疗救助制度的救助对象为“享受农村居民最低生活保障的对象(含“五保”对象)、在乡重点优抚对象(含革命“五老”人员)”，农村教育救助制度的救助对象为“享受农村低保家庭子女、依法由社会福利机构监护的未成年人及革命烈士子女”。在目前，凡低保对象就可以自动享受医疗、教育等专项救助，经过多层面的“减负”，使他们重新树立走出贫困、战胜贫困的信心。而处于农村低保边缘的这部分困难群体，他们的生存状态仍然恶劣，在面临看病难、看病贵和教育经费负担重等问题时，却得不到实际需要的救济，导致他们的实际生活水平往往还大大地低于低保户在享受各种优惠政策后的生活水平，出现了一种“有了低保什么都有，没了低保什么都没有”的现象，这也在一定程度上增加了农村低保年度核定的压力。

2、体制性的专项救济杯水车薪。当前，从民政救济渠道而言，国家体制性的专项救济主要有针对自然灾害的紧急转移安置补助、冬令春荒救济、灾后灾民住房恢复重建补助。从用途上看，这些救济和补助主要是针对受灾群众而实施的,紧急转移安置只是解决灾民临时衣、食、住、医等生活困难，一般以实物形式予以救济；灾后恢复重建补助用于因灾倒房户的恢复重建补助。这两类专项救济，“边缘户”只有在受灾的情况下才能得到。在现实工作中，只有冬令春荒救济补助中可列支部分用于解决“边缘户”中一些长期贫困户的生活困难问题。然而，春荒、冬令救济资金总量有限，并且主要是解决口粮问题，实际分到每户的救助资金极少，只能暂时缓解一小部分群众的生活困难问题，救助效果有限。以**市**年冬令救济情况为例，共投入资金490万元，救济68973人，人均只有71元。同理，灾区民房恢复重建补助也极为有限，在**市要建一座砖混结构、100平方米的二层农村居民住房，每平方米建筑造价约为550-600元(不含土地征用和“三通一平”等费用)，建成约需5.5至6万元，而上级对重建补助资金设置了具体测算标准：每间以20平方米计算，每间给予100至300元的补助，平均每户给补3000元左右，仅占重建费用的1/20。同时，受灾地区的建材价格受往往供不应求的市场制约突升，再加上物价指数上升等因素，国家给予的重建补助往往还不够补贴建材涨价等因素。“边缘户”受灾后要重建家园，又将背负沉重债务。

近年来，国家在实施灾害救济时，充分考虑了重点扶持的原则，对受灾特困户(主要指农村低保户)予以倾斜，如在**市**年“6.17”特大洪灾的灾后恢复重建过程中，省财政在原来补助的基础上，给予重建户中的低保对象每户1.5万元的再次救助，极大地缓解了低保对象的重建压力。而处于农村低保外的“边缘户”这部分群体，因为政策原因，享受不到这一政策，他们自救能力普遍较弱，一旦受灾后，往往几年都无法恢复到灾前的生活水平。

3、临时救助制度日趋消退。在农村最低生活保障制度建立前的很长一段时期内，临时救助面对的主要是农村特困人群，由于救济面广、救济人数多，曾经成为我国的一种主要救济形式，为解决农村特困家庭的实际困难发挥了积极作用。但随着农村低保制度的建立，低于农村低保保障线标准的最困难群体已全部被纳入了保障范围。从当前农村低保的实际运作情况看，还难以做到随时性的入保退保。无论是上级政府的农村低保资金补助，还是基层财政配套，对农村低保资金都只能是一年一定，列入预算。加上农村低保对象的家庭收入测算、评价、公示等，点多面广、工作量大，无法出现一个核定一个估。因此，即使一些农户在当年因病、受灾等因素致贫、返贫，也要年终经过年度核定后，符合条件的，次年纳入农村低保的保障范围。然而，随着近年来各项救济机制的规范化、制度化，临时救助制度由于保障水平低、工作随意性大以及救助资金来源的不确定性等问题，临时救助机制作为社会救助一个必要的辅助性措施，功能正在逐渐弱化，农村低保边缘人群可以从中获得的救助极低。

三、农村低保边缘人群救助问题的思考

没有完善的农村社会救济工作，就没有完善的农村社会保障体系。只有协调好不同群体的利益关系，解决不同层面的困难群众多方面的特殊困难，才能逐步建立规范的农村社会保障体系，才能推进社会主义和谐社会的顺利进行，保证全面建设小康社会目标的实现。因而，政府在加大对农村低保对象扶持力度的同时，也应该从巩固低保工作成果、保障社会稳定的战略高度出发，重视对农村低保边缘人群的帮扶，努力在低保线之上为他们再构筑一道新的防线，使我们的社会保障工作更加具有主动性和积极性。

1、建立农村低保边缘人群数据库。以**为例，将收入在1001-1500元之间的农村低保边缘人群，通过严格的家庭收入调查和计算，由相关部门和村(居)委会派专人负责采集每个家庭的家庭人口、贫困原因、劳动力状况、文化水平等基本信息，进行梳理分类并逐一登记造册，以街道、乡镇为主要平台设立社会救助管理网络，建立农村低保边缘人群数据库。以便及时、准确、动态地汇集农村各类困难群众的基本信息，形成一个能够反映贫困现状的贫困监测网络，完善帮扶“预警”机制，为有针对性地做好各类农村贫困人群的社会救助工作提供基本依据和技术保障。

2、扩大专项救助政策的覆盖面。随着农村社会救助体系的逐步建立，“农村低保”这个身份所带来的附加补助收益越来越多，使农村低保边缘群体获取这种身份的欲望越来越强烈，有的甚至采取隐瞒、虚报家庭收入等各种各样的手段想方设法挤进低保队伍。而农村种养业收入的不确定性、在外打工者收入的不可知性，给基层工作增添了难度，时有一些不该保的对象也享受低保。这种现象的存在与农村低保要严格把握保障标准、合理确定保障人数的精神存在差距，对农村低保制度的顺利开展造成了压力，容易引发新的矛盾，不利于农村社会稳定。从整个农村来看，农村低保只是救助手段之一，低保对象在获得低保救助后，在基本生活方面已与“边缘户”没有太大差别，但在就学、就医等方面却优于农村低保“边缘户”。因此，在建立各项专项救助制度应当考虑逐步向农村低保边缘群体扩展，做到“缺什么补什么”，逐步形成斜坡式的救助体系，改变目前所有救助帮困政策高度聚焦低保群体的“悬崖效应”。

3、加大专项救济投入水平。救灾资金投入应与国民经济发展水平相适应，随经济发展水平的提高，救灾资金总量也应有所增加，按照“以人为本”和“为民解困”的要求，真正保障灾民的生活权益。因此，建议提高紧急转移安置、冬令春荒救济、灾后恢复重建等专项救济补助标准，增加补助资金总量，以适应新的物价水平和经济发展水平，充分体现党和国家对受灾群众的关怀。同时，在制定灾害补助标准时要综合考虑重点扶持原则，对农村低保“边缘户”也应予以适当倾斜，以最大限度地实现救灾资金的社会效益。

4、健全和完善临时救助制度。临时救助作为一种定期、专项救助的补充，必须进一步规范和完善，通过建立健全各项机制，使其充分发挥社会效益。一是要保证临时救助的资金来源。民政部门是代表政府拾遗补缺的部门，也代表政府关心、关注社会弱势群体。长期以来，基层群众遇到生活困难找民政已成习惯，但往往民政部门因手中无“米”，对求助群众爱莫能助。因此，各级政府要按照建立公共财政的要求，加大财政支出结构的调整力度，通过合理测算所需资金，将临时救助所需资金列入财政预算，确保临时救助资金的落实。对经济发展落后的困难地区，中央和省级财政要予以统筹，通过转移支付渠道帮助解决。同时，建立临时救助资金补助机制，在各县级财政合理费用超过预算时，可向省、市适当申请资金补助。二是要明确临时救助的救助范围和救助标准。临时救助制度应成为低保制度的有益补充，专门为遭遇突发困难的低收入群体“救急”。如因患急重病造成生活出现暂时较大困难，经其他各种救助措施后，个人自负医疗费仍难以维持家庭基本生活的；因自然灾害或遇到突发性、不可抗拒因素导致家庭生活发生困难的；其他特殊情况造成家庭生活特别困难的，都应纳入临时救助范围。同时，根据当地经济发展水平，合理设置救助标准。三是要严格申请审批程序。凡申请临时救助待遇的，需以家庭为单位，由户主向户籍所在地社区居（村）民委员会提出书面申请。居（村）民委员会接到救助申请并进行公示后，及时提交村民评议小组或村民代表会议民主评议，对符合救助条件的，可根据救助对象的实际情况，提出救助意见，报送街道办事处或乡镇人民政府审核。街道办事处或乡镇人民政府核实申请人家庭情况，确认其符合救助条件后，应及时对村委会提出的救助意见进行复核，最后将审核意见报送县级民政局批准。

5、设立扶贫济困基金。在国外，民间的救助组织非常发达，通过各种慈善基金会募集资金后，可以帮助那些身处困境的人们，而我们的民间却缺乏这样的慈善基金。我国是发展中国家，贫困人口众多，政府财力却相对不足，而社会各界却有着相当丰富的可供开发资源。因此，政府要制定相关的政策，如通过建立捐赠激励机制，对捐赠者在税收方面给予减免，在信誉方面给予保证等等，激发社会力量参加捐赠的热情。通过鼓励社会组织和个人为社会救助提供捐赠、资助，设立扶贫济困基金，作为临时救济机制的一项重要补充，使农村低保边缘人群在遭受灾害、重大疾病、子女就学等特殊困难时，在获得国家的临时救助外，还可以通过扶贫济困基金及时得到帮助，为农村低保边缘人群构筑起又一道防线。

此外，还应积极实施“开发式扶贫”，即根据农村低保边缘人群自我发展技能差、抗风险能力弱的特点，积极开展农村科普和农业科技推广、“一户一就业”的就业援助以及建立党员、干部包扶低保边缘人群活动等，从而多渠道地关心、关注低保边缘人群，使之增强“抗弱”能力，获得相对稳定的收入，远离低保标准线。