执政能力建设问题思考

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乡镇党委、政府担负着领导一方物质文明、政治文明和精神文明建设的重大职责，其执政能力的高低，决定一域，关乎全局。因此，积极应对社会新形势的发展，不断提高乡镇党委、政府的执政能力，对繁荣地区经济、促进社会全面进步、保持一个地区的稳定有着重要的意义。

一、当前乡镇党委、政府执政能力建设的现状

农村的基层组织，乡镇党委、政府处于区、村之间，是农村基层组织建设的关节点，具有非常重要的地位。从农村发展的角度来说，在社会主义市场经济条件下，农民的大部分收入主要是在村域外实现的，乡镇党委、政府在促进农民增收的过程中发挥着直接和显著的作用。从维护稳定的角度来说，乡镇党委、政府居于基层政权的最前沿，直接关系到农村稳定，关系到农村基层政权的巩固。从推进村级组织建设的角度来说，乡镇党委、政府处于区、镇、村“三级”的中间环节，承上启下，村级班子的建设，主要还是靠乡镇党委、政府的引导和带动。从帮助农民解决实际困难的角度来说，乡镇对农民的补助和投入的份额越来越大。因此，抓好乡镇党委、政府的执政能力建设，对于在农村贯彻党和国家的路线、方针、政策具有重要的意义和作用。

随着农村改革发展和基层民主政治建设的逐步推进，乡镇党委、政府应该强化的职责任务主要是：坚持科学的发展观，发展区域经济，富裕农民；处理解决农村各种矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会；对地区进行社会管理，提供公共产品和服务；教育、引导农民，培养新型劳动者；加强基层组织建设，夯实党在农村的基础。为履行好以上职责，乡镇党委、政府应具备相应能力，尤其是创造性贯彻上级工作部署、统筹发展的能力，引导教育服务群众的能力，推进农村经济组织、经济制度和基层党组织建设创新的能力，社区建设与城市管理服务的能力，统筹协调、构建和谐社会的能力，领导和推进基层民主政治建设的能力。

从当前实际情况看，乡镇党委作为基层党的组织，能够充分发挥领导核心作用，对本地区进行政治、思想和组织领导，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。按照总揽全局、协调各方的原则，在辖区内同级组织中发挥领导核心作用，使各方面都能各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力。乡镇政府作为最基层的一级政权组织，能够在同级党委的领导下，认真执行乡镇人大的决议和上级政府的决定、命令；办理上级政府交办的其他事项；执行本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、计划生育等方面工作，充分履行政府职能。

工作中乡镇党委、政府能够认真贯彻执行党和国家的各项路线、方针、政策，结合本地实际，不断适应新形势、新情况、新任务的发展变化，团结带领广大干部群众，在农村的改革开放、经济发展、社会稳定、精神文明建设等方面做了大量工作，为支撑和维护农村改革发展稳定的大局，发挥了领导和组织作用。但随着改革开放和社会发展的进一步深入，在执政能力方面的不足逐渐显现出来，主要表现在：

一是从党委、政府履行职能上说，在发展地区经济的同时，相对弱化了社会管理与公共服务的职能。由于体制等方面的原因，目前大部分乡镇党委、政府把主要精力放在追求经济的发展和财政收入的增长上，而对农村的管理和农民的教育、引导、服务工作重视不够，造成了部分乡镇经济的发展和农民收入的增加相脱节，形成了不同程度的“一腿长、一腿短”现象。有些镇领导班子，特别是党委书记、镇长把大部分的精力和时间都用在招商引资、增加税源和提高镇集体经济实力方面，但是在镇集体经济实力得到大幅度增长的同时，地区的农民收入水平、生活水平并没有得到有效提高，明显滞后于地区经济增长速度。有些乡镇财政收入在不到4年的时间里就增加了五、六倍，但农民收入的增长却远远低于这个幅度，造成了乡镇集体经济实力这条腿“长”了，而农民增收这条腿相对“短”了，虽然发展了地区经济，但未达到富裕农民的目的。

二是部分乡镇党委、政府对一些党在农村的政策法规理解不够深、不够透，思想准备不足，在执行的过程中表现出不适应。随着近几年土地开发、村镇建设和基层民主政治建设进程的加快，农民的法律意识、政治意识、民主意识明显增强，农村经济运行方式、社会组织形式以及农民的生产生活方式、思想观念也发生了深刻变化。一些积淀下来的深层次矛盾和随着社会改革发展相伴而来的问题开始由隐性状态转化为公开状态，在集体利益和个人利益的再分配调整中冲突不断，地区不稳定因素增加。从实际情况看，部分乡镇党委、政府还缺乏预见、控制、解决复杂问题的能力，对农村工作中出现的突发性、群体性事件，缺乏科学判断农村发展形势的能力和行之有效的预防措施，事中不能有效地处理新情况、新问题，缺乏控制矛盾激化的手段和办法，事后也不能认真总结经验教训，建立健全有效解决和处理农村问题的长效机制。

三是部分乡镇党委、政府的自身建设还不适应社会发展变化的需要。社会主义市场经济的发展、解决农民就业、增加农民收入和新兴社区的建设与管理对乡镇党委、政府提出了更高的要求。现在部分乡镇党委、政府在能力建设和领导方式方法方面与新形势、新任务的要求还有一定差距。在市场经济条件下，部分乡镇党委、政府没有充分认识到应该承担的职责，应该采取的领导方式，没有形成一套科学的、符合实际的工作规范和现代管理制度。乡镇党委、政府的组织能力、服务能力和具体操作能力，乡镇干部的专业素质和职业能力建设，与目前乡镇工作的发展要求还有差距。在当前的新形势下，广大农民群众的思想观念、价值取向和利益诉求都发生了明显的变化，乡镇党委、政府在如何正确、有效地教育引导农民转变思想观念，构建和谐的社会氛围方面缺乏有效的招数。

二、新形势下制约乡镇党委、政府提高执政能力的主要原因

新形势下制约乡镇党委、政府提高执政能力的主要原因，既有其客观原因，也有其主观原因。

客观原因主要表现在四个方面：

（一）现行财政体制与乡镇党委、政府实际工作不相适应

在实际工作中，乡镇党委、政府承担了大量的党的建设、精神文明建设等方面工作的运转成本，尤其是随着城镇化进程的加快，在现行体制下乡镇党委、政府承担了越来越多的社会管理、公共服务、城市社区管理等职责，财政支出大幅度增加。比如**区东小口、回龙观、北七家、小汤山地区大量居民住宅的兴建，非本地区人口大量涌入，乡镇党委、政府承担了对这些居民社区进行管理和服务的成本，承受了很大的经济压力。而目前上级的财政拨款还远远不能满足乡镇一级各方面的财政支出，这样，乡镇党委、政府只能通过直接抓经济发展，增加财政收入来维持工作运转。

（二）考核评价体系存在问题

当前，上级党委、政府对乡镇领导班子和领导干部的考核评价还主要集中在经济发展方面，每年的GDP增长水平和财政增收情况成为评价班子和干部政绩的主要内容，在一定程度上淡化了对经济与社会协调发展、人与自然协调发展等方面工作的考核，在一些干部头脑中形成了不全面、不科学的政绩观和发展观，认为只要地区经济发展了，各项经济指标上去了，排名靠前了，就一好百好了。这样，在实际工作中，乡镇党委、政府自觉不自觉的将主要精力放在经济工作上，从而弱化了社会管理、公共服务等方面的工作。

（三）现阶段部分农村政策法规缺乏足够的稳定性和连续性

近几年来，从中央到地方各级党委、政府，都非常重视农业、农村、农民问题，针对形势发展需要，相应研究制定了一系列针对“三农”问题的政策和法规。但是有些政策调整过快，缺乏连续性，个别法规之间在某些条款上存在不一致的现象，基层在贯彻执行这些政策法规过程中难度较大。例如：兴建工业小区、工业大院和土地市场清理整顿的矛盾，农业结构调整中的诸多不和谐因素等。

（四）基层党委、政府在某些方面承担的责任和被赋予的权力不对等

在现行的体制下，基层党委、政府承担了大量社会管理和公共服务的职能，要维护地区社会秩序和社会稳定、保护和治理生态环境、加强城乡公共设施建设，发展地区社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业。责任大可以大到维护法律的尊严、维护公民的权利，在具体事务方面“对上要负责办理上级交办的任务，对下要负责办理群众要求办的事情”。而在权力方面，基层党委、政府除了代行区职能部门授予的业务职权外，几乎没有什么权力，进而导致很多工作很难抓到位。

主观原因主要表现在三个方面：

（一）干部队伍自身素质不能很好的适应现代社会发展需要

经济体制和经济运行方式的转变，对乡镇党委、政府执政能力提出新的要求。在社会主义市场经济条件下，乡镇党委、政府领导经济工作的思路、方式、方法，应与过去传统的计划经济手段迥然不同。但当前，乡镇党委、政府干部队伍整体素质还不是很高，政治理论水平、文化知识水平都很难适应现代社会发展的需要。还有一些领导干部对于市场经济的运行规律、内在要求把握得不准确，在领导观念、领导作风、领导体制、领导方式方法等方面还存在着比较严重的不适应，对如何在市场经济条件下加强党委、政府对经济工作的有效调节，提高驾驭市场经济和抵御风险的能力，促进本地区经济社会发展，没有清晰的思路和有效的办法，很大程度上弱化了党委、政府的执政能力。

（二）在履行职能中存在越位、缺位现象

管理上的越位，就是党委、政府管了很多不该管、管不了、又管不好的事情。比如说对乡镇企业经营管理活动的干预，一方面束缚了企业自主生产、经营、发展、管理的手脚，在市场竞争的大环境里失去了活力和竞争力。另一方面，还存在乡镇党委、政府与企业争利的现象，乡镇党委、政府充当了既是运动员又是裁判员的双重角色。管理上的缺位，就是该乡镇党委、政府管的事情不管，缺乏管理上的主体，出现了管理上的真空。实际工作中，在以经济建设为中心的大前提下，对政绩观、发展观缺乏正确的、科学的认识，片面追求GDP效应，而忽视了社会的全面发展，淡化了社会管理和公共服务职能。特别是忽视了对农民的教育、引导、管理和服务，忽视了对群众的正面宣传和引导，还有医疗、保险、养老、失业和其他社会保障等，都是党委、政府该管的，但从实际看，管理都不太到位。

（三）组织体系不健全，农民组织化程度不高

随着市场经济的发展和农村经济体制改革的逐步深入，在很多地区，镇村两级组织的行政管理权和经济支配权弱化，而农民的民主法制意识日益增强，利益诉求呈现多样化、复杂化，缺乏对集体的依附感，“自由化”程度很高，甚至呈一盘散沙状，进而使镇村对农民的管理难度加大，管理成本相应增加。而现阶段基层又缺乏健全有效的对农村、农民进行宣传、教育、管理的组织体系，有些地方可能建立了组织体系，但也是有组织无活动，效果不明显。党组织在没有足够的约束力的情况下，对农民的管理也是束手无策。

三、新形势下加强乡镇党委、政府执政能力建设的对策与建议

（一）树立和落实科学发展观，提高发展能力

乡镇党委、政府在地区经济社会发展过程中，要坚持政治文明、物质文明、精神文明三个文明一起抓，在保持经济持续增长的同时，树立以人为本的观念，增强环境保护意识，促进农民增收致富，统筹经济社会协调发展。

（二）适应地区发展，调整机构设置

结合地区发展和实际工作的需要，科学合理地调整机构设置，理顺乡镇党委、政府管理体制和运行机制，加强基层政权建设，逐步建立强有力的领导体制和廉洁高效、运转协调、行动规范的行政管理体制，促进农村经济和社会各项事业的健康发展。

（三）改革现行乡镇财政体制，加大支持力度

针对现行乡镇财政支出日益增加的问题，建议改革市、区、乡镇三级财政体制，市、区应加强对乡镇社会管理和公共服务方面的财政支持，加大财政转移支付力度，增大税收返还比例，保证乡镇党委、政府充分履行职能。

（四）责权对等，合理划分事权

建立责权统一的镇级政府运转机制，使之责权统一，改变那种无限的责任，有限的权力，要赋予基层政府必要的行政权力，消减无限的责任，建立责权统一、事权划分清晰、运转有效的乡镇政府管理体系。

（五）健全组织体系，规范组织活动

一方面要健全和完善党的组织体系，理顺非公企业党组织关系，进一步规范党组织活动，创新活动载体和方式，充分发挥各级党组织和党员的作用；另一方面要加强农民专业合作组织建设，扩大组织规模和覆盖面，真正把农民组织起来、凝聚起来，提高农民的组织化程度和抵御市场风险的能力。

（六）转变观念，强化社会管理和公共服务职能

乡镇党委、政府要转变观念，在发展经济的同时，要强化社会管理和公共服务职能，提高社会管理水平，加强社会治安综合治理，保障人民群众生命财产安全；改善公共服务质量，加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为人民群众提供更多更好的公共产品和服务。

(七)加强对农民的教育培训，维护农民的合法权益

继续加大对农民宣传教育的投入，采取有效措施，对农民进行教育，提高农民群众的整体素质，特别是要做好农民就业技能的培训，教育引导农民转变就业观念，提高就业能力；开展形式多样、健康向上的群众文化活动，用先进文化占领农村阵地，营造良好的社会氛围。要进一步加强农村基层民主政治建设，不断扩大基层民主，落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。同时，还要健全完善农村的卫生、医疗、养老保险等社会保障体系，切实维护农民的合法权益。

（八）加强乡镇机关干部队伍建设，提高服务能力

要从建立学习型组织的高度，结合干部职责管理，加强乡镇干部的专业素质和职业能力建设，不断提高乡镇机关干部队伍整体素质，重点提高新时期做好农村工作，管理、教育、服务、引导农民的能力和水平，适应社会主义市场经济和不断发展变化的农村工作的需要，实现、维护和发展好农民群众的根本利益。