领导集体权利思考

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关于集体领导制度，其内容是很全面的，要求明确且很有针对性。但从领导实践中看，愈是明确要求的，愈是经常违背，愈是不允许的行为，愈是经常发生，何以如此?对集体领导制度的相关规定进行考察，发现其最明显的问题是只有原则要求，只有苦口婆心的说教，没有健全的制度规范，没有刚性的程序约束，有些要求形似辩证实则模棱两可甚至相互矛盾，如书记的地位问题——既是“平等的一员”，又“不应借口集体领导而降低和抹杀书记在党委会中的重要作用”。这就为一些领导成员尤其是一把手在现有集体领导制度的框架内耍弄权术，以集体领导之名行专权、弄权之实留下了可操纵的空间。一、操纵集体领导制度的具体表现操纵集体领导制度的行为大致可归纳为以下六种：一是将大事肢解成多个环节，以期减少阻力、分步通过，最终从整体决策上实现自己的意图。由于党委集体研究决定重大事项有明确的要求，一些明显违背原则、不合民心的提议在党委会上是很难直接通过的。即使是一把手，一般也不敢将多数委员反对的意见搞强行通过。因此，提议者往往将自己的提议事项化整为零，拿出其中较易被其他委员接受的环节变换名目先期通过，然后整体蒙混过关或造成既定事实，令其他委员不得不违心表决通过。二是借个别酝酿搞各个击破。个别酝酿本来是集体领导中深人沟通思想、交流看法、消除误会，从而提高民主议事、有效集中质量的很好的方法，但是由于暗中操作的余地很大，其中很容易产生私下交易、软硬兼施、威逼利诱等行为，使个别酝酿可能演变为提前打招呼、定调子和一些成员搞攻守同盟。三是借个人负责包揽控制实权。一级领导班子成员的分工一般都是由上级决定的，但一把手的意见及班子成员自身的主动要求和争取也起很大作用。不可否认，在任何一个领导班子中，职权分工是很难做到完全均衡的，客观上存在实权岗位和虚职的区别。尽管同为领导班子中平等的一员，如果职权的虚实不同，影响力绝对是不一样的。事实上，一把手往往占据着有利的分工，并能建议上级组织安排与自己观点相近的班子成员分管关键性工作。在有些班子，由于一把手与副职和委员的权力分配极度失衡，一把手得以玩副职和其他委员于股掌之中，做出决策和处理事情，想给其透点气就打一下招呼，不想“费事”就自行其是，而且副职和委员对此往往也无可奈何。因为争之既无力又无方，上级和外界还会说自己闹不团结、不顾大局，只好凡事迁就忍让。这样一来，一把手就容易主导甚至操纵整个班子的决策意向，集体领导就会变得有名无实。四是设计紧急情况瞒天过海。按照集体领导制度的有关规定，重大事项必须事前协商和充分酝酿，不得搞临时动议和个人决定。如遇紧急情况必须由个人做出决定时，决定人事后必须及时向领导集体汇报。这个规定对于应付突发事件、发挥每个领导成员的中坚作用是非常必要的，也是一个领导成员有高度责任感和事业心的表现。但一些班子成员尤其是一些一把手，为使决策符合自己的主观意图和个人利益，往往蓄意设计“紧急情况”，或搞临时动议，或擅自进行个人决策，以事后解释甚至检讨的态度的“诚恳”来软化其他委员的心理，使其能“充分理解”和既往不咎。五是以强化团体利益为名扩张自身特殊利益。有些领导的个人要求在其他领导那里是很难通过的，而且自己也不好提出。此时，他们往往会将个人要求放大为班子内小团体的共同利益需要，让班子成员都能利益均沾，从而减少通过的阻力。这在原则性不强和整体素质不高的班子内是很常见也很管用的手法。六是借尚方宝剑来逼人就范。有些班子成员当自己的要求不能在班子内获得通过时，就私下欺骗或诱哄上级组织或某个领导，让其支持自己的意见、干预其他班子成员的表决行为，甚至直接假借上级的名义，狐假虎威，其他班子成员不知虚实，迫于压力，只好违心通过。二、强化程序标准，保证正确决策实行集体领导的最终目的，就是要保证决策的正确性。正确性的界定标准主要包括三个方面，即价值标准、事实标准和程序标准。价值标准主要是指党的宗旨和共产党人的信仰和修养，事实标准自然要接受实践和历史的检验，这两方面都是我们一贯非常重视的，而忽略的恰恰是程序标准。要有效防止集体领导制度在执行中变形走样，就必须健全相关制度，强化程序权威，最大限度地压缩少数领导成员尤其是一把手操纵权力、耍弄权术的现实空间。主要思路如下：一是设定公开程序，提高党委议事决策的透明度。公开是民主的起码要求，也是最根本的要求。决策的神秘化是一种专制思维和战略思维的沿袭，也是领导者强化和扩张自身权力的内在需要。完善集体领导制度，首要的就是要制定必须遵从的决策公开程序。过去公开的含义往往是指在领导班子内部公开，这实际上仍是暗箱操作。党委决策是公共决策，事关党员的合法权益和人民群众的根本利益，党员和群众有权知情、有权监督并应有渠道参与。将领导班子的决策同普通党员和广大群众有意地隔离开来，既是不必要和不合时宜的，也是不允许和十分有害的。全党应该做出统一规定，各级党委的重大决策必须在尽可能大的范围内公开，以便动员民智民力，广开言路，更好地接受社会监督。对于“重大问题”的确定既要有定性和分类标准，又要有定量标准和尽可能详尽的处理规则，防止有些领导成员玩大事化小的手腕。二是设定科学论证程序，以科学促民主，防止重大决策失误。现代决策事项往往超越了领导个人和集体的知识、经验和能力，为了最大限度地保证决策的科学性，必须设定科学论证程序。要逐步建立独立、中立、规范、权威的各类专家咨询机构，由其提出决策预案或决策建议。从尊重决策科学的角度出发，凡经科学论证不可行的决策预案，领导班子不得再议；专家咨询机构提出的可行的决策议案或建议，可酌情要求重新论证或加以充实、调整甚至加以推翻，但领导班子必须写出令人信服的理由，并由班子成员分别签字，若有失误，必须承担责任。三是改进票决方式，严格实行票决制。会议表决是集体领导制度的核心环节，尽管表决有举手、口头和无记名投票三种合乎规定的方式，但从有利于每一位班子成员自主表达决策意向的角度着眼，表决方式最好统一为无记名投票方式，这实际上也是同志和邓小平同志很早就提倡过的。有条件的地方，也可采取国际上流行的电子表决方式。同时，对于表决前的各种打招呼、定调子、私下交易等行为应坚决禁止，一经发现就严肃处理。四是完善决策监管机制，将上级管理和下级监督有机结合起来。要在程序上设定，一级党委的重大决策，上级要派员参加，负责客观地做好系统全面的记录，上报备案，并对其真实性负责。同时，要将决策内容和程序以及对违规情况的举报方法、处理情况等向本系统党员和群众公布，并有专门机构和人员予以受理，限期答复。五是制定责任追究法规，对重大决策失误要追究刑事责任。从目前来看，对违反集体领导制度有关规定的问题，往往当作一种不良的工作作风来对待，而不是当作一种实质性错误来对待，即使出现了已经非常严重的损失，在处理上通常也很慢、很轻，对领导班子成员起不到警戒作用。由于目前集体领导中出现的问题已经成为各种消极腐败现象和重大决策失误的制度性原因，亟需制定责任追究法规，将蓄意和严重违反集体领导制度的行为定性为严重错误，不得以工作作风为名加以搪塞。六是均衡上下级的权责关系，防止上级的不当干预。从目前来看，各级党委的职权法定程度较低，一方面地方利益至上、不顾大局、自行其是的情况很严重，另一方面盲目跟风、惟上惟官、不坚持原则、不实事求是的情况也普遍存在。因此，应制定明确的程序规定一级党委的职权和责任，法定内的权力上级不得强行干预。上级对下级的指示、决定必须以组织的行为出现，不得以领导者个人的形式出现，只能针对一级党委，而不能针对某个领导个人，否则下级党委可以不予执行。上级领导尤其不能因个人利益向下级打招呼甚至对下级设关卡，否则下级可以做记录并向上级党委反映，上级必须对其进行严肃处理。对于那些怀着个人目的走上层路线、干扰本级党委民主决策的领导成员，要予以通报批评，并责令其检讨。上下级要建立正常、通畅的协商制度，对于分歧要在相互充分尊重职权的基础上，注重调查研究、平等探讨、以事实说话、以理服人。应建立下级的申诉制度，对于上级的不符合实际尤其是明显错误的决定可以申诉，上级必须高度重视和及时予以辩诉，以使上下级都能尽快地做出合理的决定。三、明确一把手的地位和作用，防止一把手权力操纵在贯彻集体领导制度的过程中，一把手的地位和作用是一个较难处理的问题，也是一个理论上并未清晰、工作关系上并未理顺的问题。从制度规定来看，一把手被赋予了三种身份，即日常工作中与委员间例行的同事关系，决策中与委员间的平等关系和决策执行中与委员间的上下级关系。由于一身三任，客观上这三种身份就容易混淆，主观上受权力自然扩张本性的驱动，一把手就会潜意识地强化与委员间的上下级关系，而弱化与委员间的同事和平等关系。历史上，在我党领导制度的实践上出现最多、危害最烈的问题，就是党的主要领导的个人专断问题。现实中，这个问题仍未解决。有鉴于此，就有必要深入分析容易出现一把手专权现象的最直接因素。笔者认为，这种最直接因素主要包括两个方面，一是来自权力上的，二是来自责任上的。在权力方面，一把手实际上有三种权力成分，即主导性权力、平等竞争性权力和统御管理权利。作为负责党委会和常委会日常工作的领导成员，其权力主要表现为引导、组织、协调和督促，是一种比较典型的例行公事，权力色彩中性化。作为会议决定过程中只享有同样一票权力的领导成员，一把手的权力更鲜明地体现为威望、品行、见识、政治经验、个人魅力等非权力影响力。此时，一把手与委员间可能会唇枪舌剑地争辩，可能会和风细雨地探讨，可能会推心置腹地交流，但都应是平等基础上的思想、智慧、价值观、能力、实力和魅力的正当竞争，不是居高临下的命令、说教。作为在分工负责阶段的正职，一把手与委员间就是明确的上下级关系，就应该雷厉风行、令行禁止地实施领导，完全地负起领导责任。一把手的这三种权力成分都是客观存在的，也是非常必要的。关键在于，权力成分要与其在集体领导不同阶段的领导身份相对应，而不能错位，否则，一把手就可能表现得太硬、太软甚至太坏。从实践中看，一把手的专断现象多是由将分工负责中的统御权取代日常工作中的协调权和会议决定中的平等竞争权造成的。在责任方面，责任应与权力相应，责任受权力制约，这是一般的情况，但责任又会反作用于权力。就责任的履行情况来说，主要取决于责任分配因素、个人能力因素和思想素质因素。目前一个值得注意的问题是，不是由于分权不当和一把手思想素质差而导致专权，而是由于分权不当和一把手影响力太强而导致专权。在我们的现实工作中，责任制太多太滥，有些甚至毫无情由，动不动就是一把手挂帅和“一票否决”。从权力运行的情况来看，不同层级组织之间的关系，似乎演变成了不同层级一把手之间的关系。由于一把手事实上被赋予了“全责”，客观上就促使其追求“全权”，方方面面也就自然要求其必须具有“全能”。在这种背景下，党组织在配备领导班子人选时，自然地就循着正强副弱、强于弱枝的思路选人，使领导班子内呈现出书记与委员之间实际影响力的极度不均衡。这种情况造成的一个必然态势就是一把手不得不揽权、也有理由揽权、也能够揽权，以至最终达到专权。综上所述，在加强集体领导制度建设的过程中，对一级领导班子既要注意分权的平衡，又要注意分责的平衡。在上下级的工作承接和权力运转上，要注意突出一级组织的集体作用，淡化领导成员个体的作用，防止厚此薄彼、顾此失彼。在领导班子成员的选用上，不必固守正强副弱的模式，而应寻求强强合作的模式。不要认为领导成员素质和能力都高的领导班子就不容易团结，就容易产生内耗。事实上，这是一种思维误区。现实中，那些因班子成员双强或多强并立而导致不团结的班子，其根本原因不在于班子成员的素质因素，而在于权责分配不当和工作运行机制不科学、不合理。在一个班子中，如果副职太弱或赋予的权责太轻，这就等于从根本上取消了班子成员正常参与集体领导的资格，也为一把手专权埋下了隐患。当然，对副职所赋予的权责太重或副职强正职弱，同样不利于集体领导。另外，要借助转变党的领导方式、提高党的执政水平和政府职能转变的契机，逐步减少权责分配上的随意性，规范权力运作方式，不搞那种乱达标乱评比、事事都拿一把手是问的不合理做法，使领导班子尽可能在能力、素质和权责分配上都保持科学和合理，为更好地坚持和贯彻集体领导制度打下一个坚实的组织基础。