机关党内民主建设思考

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党的**大指出。“党内民主是党的生命”。党的**届四中全会又明确提出，“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容”。并且把“科学执政、民主执政、依法执政”作为加强党的执政能力建设的重要目标。因此，当前加强机关党建工作，必须把推进机关党内民主建设作为一项重要任务，进一步统一广大机关党员干部对发展机关党内民主问题的认识，保证机关党内民主建没沿着正确的方向积极稳妥、健康有序地发展。

一、要科学认识党内民主的本质内涵

科学认识党内民主，准确把握党内民主的本质内涵，足加强机关党内民主建设、推进党内民主健康发展的首要前提，电是贯穿于机关党内民主建设始终的一个根本性问题。

关于党内民主及其本质，马克思主义党建理论有着一系列科学的论述。早在“共产主义者同盟”《章程》中，马克思主义创始人就指出：所有盟员一律平等，都有选举权和被选举权；同盟各级组织的领导人都由选举产生，并且可以随时撤换；代表大会是同盟的立法机关，中央委员会是权力执行机关。他们明确提出，工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。恩格斯在阐述党的性质时还指出：“任何民主的政党，……除非具有明显的工人阶级性质，就不可能取得真正的成就。抛弃这种性质，就只有宗派和欺骗”。列宁在建立俄国新型无产阶级政党的过程中，也曾反复引用“先进阶级的民主政党”和党内“工人民主制”的概念，强调“俄国社会是根据民主原则组织起来的”。他还强调，没有民主，就不可能有社会主义。在领导我国新民主主义革命与社会主义革命和建设的过程中，以为代表的中国共产党人也高度重视党内民主建设。早在20世纪40年代中期，在回答黄炎培提出的“历史周期率”时，就明确指出，我们已找到新路，这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。邓小平在总结社会主义建设正反两方面经验时，还提出了“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”的著名论断。可见，按照马克思主义对无产阶级党内民主的论证，党的阶级性质、历史使命和党员的党性、权利义务决定党内民主；工人阶级政党作为一个民主政党，党员是其党内权利的主体，这就是工人阶级政党的本质属性。

按照党内民主的这一本质含义，党内民主首先是一种党员当家做主的政治权利。根据这一政治权利，党内民主的基本原则应包括：其一，权利主体原则。即党员在党内当家做主，必须通过党员的民主权利来体现。在党内，党员是权利的主体，对党内重大事务具有最终决定权。其二，权利平等原则。即党员作为党的主体，有权平等地直接或间接地决定党内的一切重大事务。所有党员在党内一律平等，都有平等地参与党内各种事务的权利，这是党内民主的精髓和核心，是实现党内民主的基础和前提条件。党员权利的平等，也就意味着党员在党内地位的平等：其三．多数决定原则。即党员在党内参与和讨论党内重大事务时，必须坚持少数服从多数，个人服从组织。其四，选举和监督原则。选举权和监督权是民主的两个基本要素。它们既是实现党内民主的重要形式，又是实现党内民主的重要保证。

按照党内民主的这一本质含义，党内民主的基本内涵应定义为：每个党员和党组织都有按党章规定，参与、决定和管理党内事务的权利和义务，所有党员在党章面前一律平等，在党内政治生活中一律平等。党员的权利包括行使表决权、选举权，有被选举权；在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部；对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。可见，充分尊重全体党员的权利，反映全体党员的共同愿望和意志，凝聚全党的智慧和力量，发挥广大党员和各级党组织的主动性、积极性和创造性，保证党的路线方针政策的正确制定和执行，维护党的团结和统一，为完成党肩负的历史使命不懈奋斗，这就是我们党所要发展的党内民主及其本质。

推进机关党内民主建设，就是要首无把思想认识统一到对党内民主的这一科学理解、认识和运用上来。目前，机关党内民主建设发展缓慢的原因固然很多，但究其原因，主要还是机关党员干部对党内民主及其本质内涵知之不深、理解不全和把握不够。以致于既没有形成明确的机关党内民主意识，更不可能有自觉地推进机关党内民主建设的行动。虽然说，一些机关党员干部对“党员在党内当家做主”这一命题有一定的理解，但对党员应具有的权利并不能全面掌握和付诸实践；有少数党员竟然不知道自己拥有哪些民主权利。还有些人对党内民主存在着一些片面理解和认识，他们或者是从民主与集中的关系的角度去阐述党内民主，或者是把党内民主简单地理解为民主精神、民主作风、民主氛围和民主原则等等。这实质上都是从某一个侧面来认识和理解党内民主，而没有从根本上把握党内民主的本质含义，这是导致我们党内民主建设长期滞后的一个重要原因。这就要求我们必须把准确理解、全面把握党内民主

之本质和增强党内民主意识，作为一项长期的、根本的任务，贯彻于推进机关党内民主建设的始终。

二、要正确把握党内民主的发展方向

加强机关党建，推进机关党内民主，必须正确把握机关党内民主的正确发展方向。党的**届四中全会在总结我党民主建设发展历程的基础上，结合新时期党执政建设的实际，明确提出了新时期党内民主建设的发展目标，也为机关党内民主建设指明了方向。

按照党的**届四中全会关于发展党内民主的总体要求，新时期党内民主的发展方向，概括地说，主要包括：要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。营造党内不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度。建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制。加强代表同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议。党的各级全委会召开会议时，可根据议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议。逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围等。

围绕新时期发展党内民主的这一总体要求，结合机关党建的实际，我们推进机关党内民主发展，目前关键是要把握好三个方向性问题。

其一，要科学定位党内民主在政治体制改革及政治文明建设中的重要地位，进一步理顺机关党内民主与政治体制、政治文明建设的关系。党的**届四中全会提出，“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容”。这是我们党在新时期对党内民主的一个新发展，也是现阶段发展机关党内民主必须坚持的总方向。我们必须使广大机关党员干部充分认识对于我党这样一个居于领导地位的执政党来说，党内民主对于我国国家政治体制具有着特殊意义。要使机关党员干部清醒地看到，我们党执政的合法性是与其社会制度、政治体制的合法性紧密相联的，党的领导是整个政治体制中的核心问题。因此，党内民主是政治体制的重要内容；党内民主状况，关系到政治体制的改革和发展，关系到政治生活中全面的安排。这就要求我们机关党员干部必须进一步增强党内民主意识，增强推进党内民主建设的责任感、使命感和自信心，积极主动地在推进政治体制改革和加大政治文明建设中，不断加强机关党内民主建设；并通过机关党内民主建设，不断加强对权力的制约和监督，切实推进政治体制改革，推进机关各项工作机制改革，带动整个机关民主改革及社会民主生活的发展。

其二，要紧紧抓住党务公开这个关键，积极探索逐步推进党务公开的有效形式和途径。这是机关党内民主建设一个重要方向。党的**届四中全会在党的历史上第一次作出“逐步推进党务公开”的重大决策，是党确定的新时期党内民主的一个发展重点，也是党在新时期党内民主建设的实质性发展。这对于发展机关党内民主，保障机关党员权利，提高机关党员干部执政能力和执政水平，具有十分重要的意义。所谓“党务公开”，就是要根据《党章》等党内相关法规的规定和各部门实际情况，除依纪依法应当保密的事项外，将党组织的决策和决议、干部任免情况等党员群众关心的问题，在适当范围内予以公开，以不断增强党组织工作的开放度和透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。党务公开这一形式，改变了各级党组织的领导方式，保障了党员的民主权利，拓宽了党内民主渠道，实现了党员对党内事务的广泛参与、有效管理和切实监督，既是党内民主发展的前提，也符合党内民主的本质要求，又有利于提高党的执政能力和执政水平，保持党的先进性。为此，我们机关党内民主建设，在其发展方向上，必须紧紧抓住党务公开这个关键，在法纪许可的范围内，把“公开”渗透于权力运作的诸多环节中，贯穿于党内权力运作的方方面面，使党员群众能够介入权力运作，能够参与党内重大问题的讨沦并进行民主决策，能够把对权力的有效监督落到实处，以避免或减少党员干部的工作失误。我们必须看到，在现代民主政治中，公开性是衡量一个执政党民主程度和开放程度的重要标尺，是民主执政、依法执政和科学执政最基本的要求之一。没有民主政治的公开性，机关党内民主也就无从谈起。正如列宁所说，没有公开性谈民主是很可笑的。当前我们推进机关党内民主建设，必须高度重视和把握这个正确方向。

其三，要着力于营造民主环境，拓宽民主氛围。营造党内环境的不同意见平等讨论，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。这既是党的**届四中全会针对党内民主现状提出的方向性意见，也是发展机关党内民主的又一个重要方向。能否真正做到党内不同意见的平等讨论，是检验党内民主程度的重要标准。因为，在党内不同意见的平等讨论，意味着有一个讲真话、讲心里话的宽松的“话语环境”，也就是有一个畅所欲言、各抒已见、经过时论、互相切磋、形成共识的良好的民主氛围。如果党内在所有问题上都是一种意见，一种声音，那肯定形不成民主的氛围和宽松的环境。实际上，在党内开展不同意见的平等讨沦，在党内讲真话、讲心里话，与提倡开展批评是一致的。其实质都是讲政治、讲党性、讲原则、讲正气、讲觉悟、讲人性，都是敢于坚持民主。然而，当前在现实民主生活中，这个问题存在的差距较大。究其原因，除了我国几千年封建社会及其传统文化的影响外，主要还是政治原因，诸如官本位思想、体制不顺、不良执政观和政绩观、不良领导作风等。这就要求我们在强化机关党内民主建设过程中，必须始终坚持营造民主环境这个正确方向，切实针对我们机关党内民主生活中存在的“环境”问题．采取积极有效的措施，鼓励、支持和保护党员干部敢于讲真话、讲心里话，敢于依照党内规定的权利发表意见；同时，要严厉查处侵犯党员民主权利，压制党员批评，打击报复或诬告陷害持有不同意见党员的言行，确保营造党内民主的宽松的“话语环境”。

三、要正确处理党内民主与党的民主集中制的关系

加强机关党内民主建设，还必须科学认识和处理好党内民主与民主集中制的关系问题。这是机关党内民主建设的重要环节。它直接关系到机关党内民主建设实

践的发展。

马克思主义认为，党内民主与党的民主集中制是两个不同的概念，分别反映着党内生活不同层面的内容要求；同时，又相互依存，相互统一，相互关联。首先，党内民主与党的民主集中制相互区别。党内民主是党内根本的政治原则和政治制度，它所反映的是党内权力主体和权力授权关系，从根本上决定着一个政党的民主性质；民主集中制是党内根本的组织原则和领导原则，是把分散的党员集合为一个整体，把分散的意见变为党的统一意志，形成党的凝聚力和战斗力的根本组织制度和领导制度。也就是说，一方面，党内民主制度是根本政治制度，是民主政党本质属性的体现；民主集中制是一个民主的政党如何组织起来的组织原则和组织制度，是由党内民主这一根本的政治原则和政治制度所决定。另一方面，民主集中制中所讲的民主是党内民主的具体要求和重要体现，但它并不包含党内民主制度的全部内容。其次，党内民主与党的民主集中制又相互联系、相互制约、有机统一，就是说，党内民主制度必须与党的集中统一有机地结合起来，在正确处理民主与集中的关系中得到发展和完善。这是马克思主义党建理论的基本原则。按照列宁提出民主集中制这一范畴的原本含义，无产阶级政党作为一个民主的政党，必须实行民主的集中制，必须在充分发扬民主的基础上，实行高度的集中，只有这样，无产阶级政党才能有强大的凝聚力和战斗力。这是无产阶级政党与各种无政府主义政党和极端民主化思潮的一个本质区别，也是无产阶级政党先进性的一个重要体现。

按照马克思主义党建理论的这一观点和要求，我们加强机关党内民主建设，既要抓住党内民主这个党内根本的政治原则和政治制度，立足从“根本”上治党；又要抓住民主集中制这个党内根本的组织原则和领导原则，通过不断完善民主集中制，强化和推进党内民主建设。同时，既要避免忽视党内民主这个根本，单纯从民主集中制的角度，单纯从民主与集中关系的角度，片面地理解和把握“民主”；又要避免离开民主集中制原则，片面地追求所谓的“民主”；因为，前者难以体现党员在党内当家做主的地位和党员的权利主体地位；后者只能使党内民主建设背离科学发展之路。为此，我们发展机关党内民主，必须从党内民主的内在规律和本质要求出发，把发展机关党内民主同坚持民主集中制原则有机地统一起来，正确处理好民主与集中的辩证关系，并把二者的统一贯穿于机关党内民主建设的整个过程中，建立健全充分体现民主原则的党内政治制度，不断推进党内民主的健康发展。各党政领导班子要把“两者”的有机统一贯穿于实际工作中，充分发挥好党组(党委)领导班子民主生活会的作用，正确处理民主与集中的辩证关系，真正把领导班子民主生活会作为推进党内民主的一种有效方式。

四、要不断健全和完善党内民主制度

加强机关党内民主建设，关键是要加强党内民主制度建设。因为党内民主制度既是党内民主的成功经验和成熟思想的结晶、定型，又是党内民主生活的行为规范，直接关系到党内民主发展的根本性、全局性、稳定性和长期性。

党的**大报告在谈到党内民主制度建设时提出：“要建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度；”党的**届四中全会《决定》在体现党的**大精神的基础上，又向全党提出了建立健全党员充分行使民主权利的制度；建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度等更新的要求。我们加强机关党内民主建设，就是要按照中央的要求，紧紧抓住党内民主的制度性建设这个关键，从制度建设上确保党内民主的健康、有序发展。

其一，要牢固树立“制度创新”的意识，加大党内民主制度改革创新力度。制度创新是机关党内民主健康、有序发展的内在动力，能否牢固树立与时俱进的“制度创新”意识，直接关系到机关党内民主制度建设的整体推进。改革开放以来，我们党在总结历史经验教训的基础上，提出了党的建设“靠改革和制度建设”的新思路，并把制度建设、制度创新贯穿于党的思想建设、组织建没和作风建设中，在发展党内民主上出台了一系列有关规章、条例和细则，在健全党内民主制度方面迈出了新步子。但客观地说，现阶段党内民主制度建设尚有许多方面需要完善，有些党内民主制度的执行也有待于加强。这就要求我们在加强机关党内民主制度建设过程中，务必牢固树立“制度创新”意识和观念，严格按照中央关于加强党内民主制度建设的要求，在强化机关党内民主制度性建设中，紧密结合机关党建实际，努力把原刨性的制度设计和阶段性的制度更新有机结合起来，不断创新和加强机关党内民主制度建设。

其二，机关党内民主制度建设，要以保障党员民主权利为基础，抓紧建立健全党员充分行使民主权利的制度。党员是党内权利的主体，党内民主发展得如何，关键看党员权利是否得到维护和保障。党员民主权利的实现程度，标志着党内民主的发展程度。因此，加强机关党内民主建设，必须首先着眼于建立健全保障党员民主权利的机制和制度，并加以贯彻执行。这是机关党内民主制度的基础性建设。目前，党政机关在保障党员民主权利的制度建设方面存在的主要问题，一是制度建设滞后。不仅制度建设上存在不完备的问题，而且机关配套措施也不到位。二是执行不力，落实不到位，基本流于形式。这就要求我们必须按照《党章》和中央保障党员民主权利的有关规定和要求，从三个方面入手搞好制度建设，以保障机关党员民主权利。第一，要通过建立健全和严格执行党内情况通报、重大决策征求意见等制度，疏通党内民主渠道，拓宽党内民主途径，丰富党内民主形式，调动党员参与党内事务的积极性、主动性和创造性，实现党员对党内事务的广泛参与、有效管理和积极监督。第二，要通过建立健全和严格执行党内下情上达的呈报制度和反馈制度等制度，保证广大党员和墓层党组织的意见能够及时反映到党组(党委)，使党组(党委)的决策能够真正体现广大党员的意志。第三，要通过健全保障党员民主权利的各种机制，严肃查处违内民主的现象和侵犯党员民主权利的行为，使党员民主权利得到切实有效的保障。

其三，机关党内民主制度建设，要以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为契机，通过建立健全机关党组(党委)内部议事和决策机制，不断改革和完善党内民主决策制度。党的**届四中全会明确提出，要完善党的代表大会制度和党的委员会制度。这是当前健全党内民主制度的重点。其目的是要进一步建立健全科学的党内领导体制，改变目前党代会行使权力不充分、与权力行使者联系不紧密的状况，充分发挥好党员代表在党内决策中的重要作用等。全会还要求各级领导机关沿着推进党内民主的方向，完善重大决策的规则和程序，拓宽广大党员参与决策的通畅渠道，并逐步完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制。对于我们省直党政机关来说，就是要不断改革和完善党组(党委)内部的议事和决策机制，进一步健全党内民主决策制度。一是要健全民主议事决策机制。凡是事关全局的重大问题、重大事项必须坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，充分发挥党组(党委)全体会议的作用，保证重大问题由党组(党委)会讨论和决定。二是要完善民主决策的规则和程序。对涉及经济社会发展全局，特别是与人民群众利益密切相关的重大问题，必须认真听取党员干部意见。同时，要通过专家论证、咨询、公示等方式广泛听取各方面意见，增强决策的参与度和透明度。三是要健全对党组(党委)成员尤其是“一把手”的监督机制和责任追究制度。一方面要加强对党组(党委)成员尤其是“一把手”决策过程的有效监督，通过具体有效措施杜绝个人决策重大事项；另一方面，要加强对决策执行情况的监督，形成决策结果必报的制度，对重大决策失误特别是后果严重的，一定要追究其责任。要通过提高党组(党委)决策的民主化、科学化水平，使党内民主在党的领导体制和决策机制上得到真正的体现。

其四，机关党内民主制度建设，要坚持以改革体制和机制为突破口，积极稳妥地推进机关党内民主制度建设。建立健全机关党内民主制度，足一项长期的艰巨的任务，必须同党内各方面的改革和制度建设有机地结合起来，整体推进，这样才能使机关党内民主得到充分发展和体现。这是发展机关党内民主，建立健全机关党内民主制度的根本。按照我国现阶段政治体制改革的要求，我们加强机关党内民主制度建设，就是要围绕干部制度改革、党内选举制度改革和党内监督机制的改革这三大政治体制和机制改革，推进机关党内民主制度建设。一是要按照深化干部制度改革的要求，不断扩大干部工作中的民主化，建立健全机关干部民主制度。要在坚持和完善民主推荐、民意测验，民主评议制度的同时，继续推进领导干部任前公示和任用表决制，推进公开选拔和竞争上岗，逐步建立健全干部引咎辞职和弹劾罢免制度，不断提高广大党员对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。二是要按照改革和完善党内选举制度的要求，进一步完善机关党内推荐和选举制度；改革和完善机关党内推荐和选举制度，首先要改革和完善候选人的提名方式和介绍方式，要把组织提名与党员推荐有机结合起来，充分发扬党内民主，广泛吸取党员群众的意见，充分体现党员群众的意愿；要增加党内推荐和选举的透明度，使党员对候选人情况有比较充分的了解。三是要按照进一步完善党内监督机制的要求，逐步加大机关党内监督制度。首先要按照《党内监督条例》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的具体要求，结合机关党内监督的实际，研究制定贯彻执行《条例》和《实施纲要》的具体实施方法，并使之程序化、细节化。其次，要逐步探索和形成权力运行监督制度。要通过健全集体领导制度等，切实加强对权力运行的制约和监督。再次，要充分发挥纪检监察部门的职能作用，进一步强化纪检监察机关监督力度。最后，要疏通党员监督渠道，实行多种形式的领导干部述职述廉制度，扩大党组织工作的公开性和透明度，更好地接受党员群众的严格监督。