亟待研究解决思考

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党的**届三中全会以来，在邓小平理论指导下，我国干部人事制度改革稳步向前推进，取得了积极进展，有力地推动和促进了相关体制改革的深入。但调研中发现，干部人事制度改革还存在着一些亟待研究和解决的问题。这些问题，有的是理论问题，有的是实践问题，也有的是二者兼而有之。对这些问题，迫切要求在理论上给予回答和在实践中加以认真解决。否则，干部人事制度改革就难以达到预期目标。

干部人事制度改革必须与一级体制改革协调配套

在我国各项体制改革中，经济体制改革、行政体制改革和政治体制改革是一级体制改革，而干部人事制度改革只是二级体制改革。一级体制改革必然要求改革二级体制，二级体制改革必须与一级体制改革协调配套。否则，二级体制改革不仅不能适应一级体制改革的需要，不能推动和促进一级体制改革的深入，而且还可能影响和阻碍一级体制改革的进行。对此，邓小平明确指出：“我们有正确的思想路线，有正确的政治路线，如果组织问题不解决好，正确的政治路线的实行就无法保证”。[1]“组织路线是保证政治路线贯彻落实的。”[2]

随着体制改革研究和实践的不断深入，我国一级体制改革的目标已经十分明确：经济体制改革的目标，是建立和完善社会主义市场经济体制；行政体制改革的目标，是建立和不断完善以行政首长负责制为运转核心的公共行政体制；政治体制改革的目标，是建立高度民主的政治体制，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。干部人事制度改革与经济体制改革相适应，要求打破人才单位所有制和地区所有制，建立健全统一的人才市场，实行人才流动，在人才流动和市场竞争中，实现人才资源配置的市场化和人才资源的优化组合，为充分发挥人才资源的作用创造良好的社会环境和体制环境；干部人事制度改革与行政体制改革相适应，要求在转变政府职能的基础上，建立从国务院到地方各级政府自上而下强有力的政府工作系统，不断完善行政首长负责制，为此，必须赋予各级行政首长以相应的干部人事任免权，形成以行政首长负责制为运转核心的公共行政体制；干部人事制度改革与政治体制改革相适应，要求积极发展和扩大社会主义民主，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，为此，必须切实保障公民的选举权、监督权和罢免权，改革和完善选举制度，使政务类官员的升迁降黜，真正由人民群众说了算。

在实践中，我国干部人事制度改革与一级体制改革既有相适应的一面，也存在着不相协调、不够配套的地方。干部人事制度改革与经济体制改革相适应的主要表现是：人才的单位所有制和地区所有制已经被打破，人才市场已经建立，人才流动已经形成，人才资源配置的市场化程度不断提高。其不适应性表现在：国有大中型企业高中级管理人员的配置还带有浓厚的行政色彩和明显的长官意志。我国干部人事制度改革与行政体制改革相适应的主要表现是：正在建立和不断完善国家公务员制度；不适应、不够协调的表现是：我国宪法和政府组织法明确规定，各级政府实行行政首长负责制。在行政首长负责制的领导体制下，行政首长应拥有相应的干部人事任免权。只有这样，职能部门的首长才能向行政首长负责，否则，行政首长负责制就难以落到实处。而现实的情况是，各级政府的行政首长名义上是由同级人民代表大会选举产生的，实际上是自上而下任命的。而越来越多的业务类公务员则实行竞争上岗。这种本末倒置的“竞争上岗”，既不符合政治体制改革的精神，也不符合行政首长负责制的要求。我国干部人事制度改革与政治体制改革不够协调、不完全配套的主要表现是：适应政治体制改革即实现政治民主化的要求，理应改革和完善选举制，使各级政府行政首长逐步由选民选举产生，也就是说，在现代民主政治下，真正需要竞争上岗的，是各级政府的行政首长，而不仅仅是业务类公务员。而实际情况是，我国政治体制改革比较滞后，在选举、选择各级政府行政首长这一重大政治活动中，公民参与极为有限。所以，在深化干部人事制度改革中，必须坚持以邓小平关于干部人事制度改革要与一级体制改革协调配套的理论为指导，对于不符合这一科学理论的改革措施，应认真加以调整和纠正。

选人用人是依据政绩还是依据能力

选人用人的依据，既涉及到政治标准，也涉及到业务标准。邓小平提出德才兼备原则和干部四化方针，就包括了政治标准、业务标准和干部的身体健康状况。而在实践中，有两种不同的思路。一种是依据政绩，一种是依据能力。实践表明，依据政绩选人用人带来了一系列问题：1.政绩中有主观因素，也有客观因素；有个体因素，也有群体因素。在对干部的实际考察中，很难将政绩中的主观因素和客观因素、个体因素与群体因素区分得清清楚楚。这就增加了评价政绩的难度，也为某些领导者利用自己的地位和权力，贪图名利(把本来是大家或别人的功劳算在自己头上)提供了可能和便利。2.依据政绩选人用人，必然诱导一些领导干部去制造政绩，而不是创造业绩。为了制造政绩，弄虚作假者有之，虚报浮夸者有之；为了制造政绩，一些干部大搞政绩工程、形象工程、首长工程、献礼工程，其中相当一部分与本地经济社会发展并没有多大关系，甚至有相当一批是豆腐渣工程。近些年，不少地方领导为了往自己脸上“贴金”，不顾当地经济发展水平和实际需要，盲目扩大城市建设规模，在城市建设中互相攀比，急功近利，劳民伤财搞花架子。结果，在一些地方和部门，干部政绩有了，经济社会发展和群众利益却受到严重损害。这就提出了一个现实问题，即“政绩工程”、“形象工程”为什么会在许多地方泛滥?一个重要原因是，一些上级领导考察下级官员时，这些看得见、摸得着的“政绩工程”、“形象工程”，往往会对下级官员的政绩评价以至其职位升降起着不可低估的作用。”，依据政绩选人用人，已经造成许多弊端，应引起我们的高度警醒和重视。3.依据政绩选人用人，必然导致典型的“彼德现象”。彼德是美国著名的管理学家，他在《彼德原理》一书中揭示了许多管理中似是而非的现象。其中之一，就是依据政绩选人用人，必然导致一个人一直晋升到他的能力所不及的位子，他的晋升才告结束；而我们有些管理工作之所以不科学、低效率，一个重要的原因，就是一些人正在从事自己力所不及的工作。这一现象告诉我们，某一个人在某一位子上能够做出政绩，在另一个职位上就不一定能做出成绩；在初级位子上能够做出政绩，在中高级位子上也不一定能做出成绩。原因在于，此人不一定具备该职位所需要的素质和能力。邓小平在谈到干部选拔标准时，明确提出德才兼备原则和干部四化方针。这实际强调的是干部的素质和能力。依据能力选人用人，要求我们要因需设岗，因岗择人，量才录用，因才授职，使一个人的才能与其职位相适应、相匹配。这样，不仅能够有效地避免“彼德现象”，而且能够克服依据政绩选人用人所带来的一系列弊端，使各类人才的作用得到充分发挥。

按照现代管理科学，政绩是人的能力的表现形式之一，它包含在广义的能力之中。因为，领导者基本能力结构：

依据能力选人用人，需要借鉴能力主义的管理机制。所谓能力主义管理，用管理哲学的语言来概括，就是“唯有能者宜在其位”。这一管理机制是通过三个系统实现的。这三个系统构成了能力主义管理三角形：

很显然，能力主义管理的基础是对人的能力的公正评价。

当前，在深化干部人事制度改革中，迫切需要将德才兼备原则和干部“四化”方针量化、细化为一个科学的指标体系，使之具有很强的可操作性；与此同时，需要研究、开发出一套测评干部素质能力的方法和技术。只有这样，才能使干部人事管理真正纳入科学化轨道。目前，由于缺少测评干部素质能力的科学的指标体系和方法技术，使一些地方和单位在干部人事管理中，出现了严重的随意性，感情、关系渗入其中，使评价带有较大的弹性。其结果，必然导致干部选拔任用机制的扭曲变形，损害党和政府的形象。

完善法制，彻底废除干部领导职务的终身制

我国传统干部人事制度的一大弊端是干部领导职务的终身制。邓小平指出：“干部领导职务终身制现象的形成，同封建主义的影响有一定关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。革命战争时期大家年纪都还轻，五十年代正值年富力强，不存在退休问题，但是后来没有及时解决，是一个失策。”[4]干部领导职务的终身制，不仅导致干部队伍的老化，不利于领导层的更新，不利于人才的成长，不利于选拔年轻人，而且必然导致思想僵化，降低工作效率。“这不是一个人的问题，是整个制度的问题，更多地是关系到我们的方针、四个现代化能否实现的问题。”[5]因此，邓小平坚决主张废除干部领导职务的终身制。

根据邓小平理论，总结以往的经验和教训，党的**届三中全会以来，我国为废除干部领导职务终身制作了大量工作。例如，我国《宪法》明确规定了国家领导人的任期，即：全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长，中华人民共和国主席、副主席，国务院总理、副总理、国务委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长每届任期5年，连续任职不得超过两届。实行干部领导职务的法定任期制，是我国干部人事制度的一项重大改革。这一改革，对于防止和废除干部领导职务终身制，防止权力过分集中，维护社会主义民主和法制，都将起到重要作用。但实事求是地分析，我国废除干部领导职务终身制仍不够彻底，例如：1.《党章》只规定了党的中央委员会和县级以上的地方委员会每届任期5年，而对连选连任没有做出限制性规定。这实际上是默认了党的领导人可以无限期地连选连任，不利于防止和废除党的干部领导职务的终身制；2.《宪法》虽然规定丁中央国家机关最高领导职务的任期，但没有规定一个人只能在实行法定任期制的一个职位上任职，从而有可能导致有的领导人在一个职位上任职届满后，转到另一个职位上继续任职。这不是真正意义上的法定任期制，也不利于防止和废除干部领导职务的终身制；3.《宪法》对地方国家机关的主要领导人没有做出法定任期制的规定，从而容易导致地方国家机关领导人事实上的终身制。很显然，要认真贯彻邓小平关于废除干部领导职务终身制的思想，必须通过深化干部人事制度改革，切实解决上述三个问题，无论在党内，还是在各级国家机关，都必须严格实行法定任期制，坚决克服各种形式的变相的终身制。

完善干部交流制度

干部交流是我国干部人事制度改革的一项重要内容。20世纪90年代以来，我国加大了干部交流的力度。1990年，中共中央下发了《关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》，1994年，党的十四届四中全会进一步强调，要认真推行领导干部交流制度，加大省部级干部交流的力度，继续推进地市县级干部交流。此后，中央在《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》中，对党政领导干部交流制度，作了更为明确的规定。各地、各部门认真贯彻执行中央关于实行党政领导干部交流制度的有关决定，不断加大县处级以上党政领导干部易地交流工作的力度，重点抓好党政“一把手”、组织人事、纪检监察、公检法等重要部门领导干部的交流，并进行了中央和地方干部的纵向交流以及地(市)级领导干部的跨省区市交流。**年以来，中央管理的干部共交流500多人，全国地厅级干部交流1万多人，县处级干部交流超过16万人。全国96%的县(市、区)委书记、97%的县(市、区)长进行了交流或易地任职。[6]

实行干部交流，有利于培养锻炼干部，提高干部的管理素质和工作能力，在一定程度上也可以起到防止不正之风和腐败现象的作用。但在实践中，干部交流也存在一些亟待研究和解决的问题。1.干部交流与《党章》和《宪法》中的某些规定不衔接。例如，《党章》明确规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”“党的省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的委员会，每届任期五年。”“党的县(旗)、自治县、不设区的市和市辖区的委员会，每届任期五年。”我国《宪法》也明确规定，各级政府行政首长均由同级人民代表大会选举产生，省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会及同级人民政府每届任期五年，乡、民族乡、镇的人民代表大会和同级人民政府每届任期三年。可是，一些地方的党政主要领导，不到法定任期，即被调动、交流或轮换。这种做法严重违背了《党章》和《宪法》所明确规定的选举制和法定任期制。2.干部流动频繁，既不利于地方经济发展和地方工作的连续性，也不利于干部队伍的稳定。据了解，全国县级党政主要领导平均任期三年左右，有的甚至只有一年左右。新的领导来了，即提出一套发展思路，换了领导，往往发展思路也随之变化，给地方经济发展造成严重损失。一些部委，也是如此。有的部委，两年左右就实行司局长轮岗，而新任司局长要熟悉新单位的工作，至少半年到一年。待工作熟悉了，有了新思路了，他也就快要轮到其它岗位了。在地方，党政主要领导交流到新的地方，往往都要换自己的“四梁八柱”，结果搞得干部队伍人，乙惶惶，使一些干部不思进取，甚至不干工作，一门心思拉关系，想方设法靠近领导，以求保位和升官。3.实践证明，干部流动对纠正不正之风和防止腐败，所起的作用是比较有限的。因为，易地交流以后，有些干部更可以有恃无恐地搞“权权交换”，即你用你的权力给我的亲属朋友办事，我用我的权力给你的亲属和朋友办事。不仅如此，干部交流，家属不随迁，必然造成严重的浪费。老百姓说：“干部交换，大梁跑断，宾馆住满，电话占线。”显然，在新形势下，对干部交流所存在的一些问题，不仅需要高度重视，而且需要认真加以研究和解决