应急管理模式思考

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一、突发公共事件的概念和特征

突发公共事件主要是指突然发生，造成或者可能造成重大伤亡、重大财产损失和重大社会影响，是对公共安全、社会稳定、国家政权有较大影响的突发公共事件或状态。突发公共事件大都具有危机的特质，或者说具有向危机事件转化的潜质。具体来讲突发公共事件有以下几个共同特征：

一是突发性。突发公共事件虽然是由一系列细小事件逐渐发展而来的，有一个量变过程，但事件爆发的时间、规模、具体态势和影响深度，经常出乎人们的意料之外。即事件发生突如其来，一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，而且事件大多演变迅速，解决问题的机会稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。

二是公共性。突发公共事件专指在公共管理范畴内的危机事件，其影响和涉及的主体具有公共性。当然，突发公共事件的直接涉及范围不一定是在普遍的公众领域，但是事件却会因为迅速传播引起公众的关注，成为公共热点并造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序混乱。如美国发生的炭疽菌事件，实际发生案例并不多，但造成的影响和恐慌却是全国性的。

三是客观性。不管哪一种突发公共事件，其实质都是事物本身潜在的矛盾和问题积聚激化后的表现形式。危机是必然发生的偶然事件，突发公共事件是每一个社会形态和政府管理体系都会面对的挑战。在分析社会危机产生和发展的根源时，西方学者基于人性假设，把社会危机和人性联系起来的理论，也从另外的视角说明了突发公共事件是社会固有的常态现象。

四是不确定性和多变性。突发公共事件的不确定性表现在原因、变化方向、影响因素、后果等各方面都无规则，事件瞬息万变，难以准确预测和把握。不确定性和人类理性的有限性使得人们在事件面前往往无所适从，更增强了恐慌感并扩大不安全感。

五是多样性，也称事件的独特性。突发公共事件的发生发展具有不同的情景，在表现形式上各有特色，从而导致难以照章办事。目前突发公共事件的分类有近百种之多，而且同样的事件发生的时间、地点、原因及变化的趋势又各不相同和千变万化。

六是危害性。不论什么性质和规模的突发公共事件，都必然不同程度地给社会造成破坏、混乱和恐慌，突出表现在：公众生命受到威胁；经济上遭受重大损失；正常的生产和生活秩序遭到破坏，造成社会的局部动荡和混乱。此外，突发公共事件还会给人们心理造成无法用量化指标衡量的负面效应。任何一个突发公共事件，都有可能把潜在的社会矛盾引发出来，威胁整个社会的稳定。

七是信息的有限性。由于突发公共事件的随机性和不确定性，很多信息是随着事态的发展而演变的，而时间的紧迫性，使得决策者掌握的信息有可能不全面，得到的信息不及时，并且在信息的反馈和处理过程中，信息的准确性和有效性也难以保证，导致信息失真。这是对决策者最严峻的考验。

八是双重性。突发公共事件和所有的危机一样既是危险，也是机遇。危机并非绝对的坏事，因为危机往往又是生机、转化的开始。正如美国管理专家诺曼·奥古斯丁所说：“一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。发现、培育进而收获潜在的成功机会，就是危机处理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机处理的典型特征。”中国的汉字也圆满地表达出危机的内涵，即“危险加机遇”，危机事件是“转机与恶化的分水岭”。在社会领域，突发公共事件具有社会的安全阀和促进社会进步和发展的功能，可以为社会的发展提供一次进行变革、改进和创新的机会。需要说明的是，突发公共事件由危险向机遇、由“危机”向“问题”的转化，并非是自动实现和完成的，只有正视并解决突发公共事件所表现出来的问题，善于总结经验教训，才可能将危机转化为促成革新的动力和转机。

二、美国城市突发公共事件应急管理发展历程及基本经验

（一）发展历程

美国城市突发公共事件应急管理经历了一个循序渐进的过程，回顾几十年的历程，大致经历了三个阶段：

第一阶段分散管理阶段

20世纪30年代，美国需要由联邦政府处理的灾害应急问题已经十分普遍，到了20世纪60年代和70年代早期，美国先后遭到了卡拉号、贝西号、卡米丽号和阿格丽丝号台风以及阿拉斯加大地震、圣·佛兰多大地震的袭击，这些大的灾害引起了人们对自然灾害的关注。与核工厂和危险物品运输有关的隐患被列入自然灾害后，整个联邦共有100多个机构，都担负着处置某一类灾害、隐患或紧急情况的任务。管理突发事件的职能分散在各个不同的部门，缺乏必要的合作与协调。整个联邦应急救灾的工作多头化、重复化、复杂化。虽然六十年代以后的一些大灾难促使美国协调有关部门、组织了联邦灾难救助管理局（FederalDisasterAssistanceAdministration），但是部门协调仍然很不通畅。

第二阶段整合管理阶段

**年，在全国州长协会的呼吁下，卡特总统宣布合并所有与灾害有关的机构，组建了联邦突发事件管理局（TheFederalEmergencyManagementAgency,简称FEMA），这是联邦层面最主要的突发事件管理机构。紧急情况管理局合并了其它相关机构中的联邦保险署、国家消防局、国家气象服务与社区筹备计划署以及住宅与城市发展部下属的联邦灾害援助署。国内防卫的职能也从防务部的内防筹备署移交给了这个新机构。FEMA成立后立即着手开发一个整体突发事件管理系统，旨在为所有的突发事件提供“指导、控制和预警”，小到单个的自然灾害，大到战争。FEMA在全国设立了十个地区办公室，并另设两个大区办公室。每个地区为几个州服务，这些办公室的人员直接与州政府合作帮助制定防止灾害的计划，并在突发事件发生后实施紧急救助。FEMA与地方突发事件管理机构以及27个相关联邦机构保持密切的合作关系。

第三阶段集中管理阶段

这一阶段起始于“9·11”事件。震惊世界的“9·11”事件使2797人丧生，直接损失3000亿美元，间接损失达5000亿美元。联合国有关机构测算，这一事件使当年世界经济增长率减少1个百分点。同时由“9·11”事件造成的恐怖事件阴影，在很多美国人心头至今挥之不去。“9·11”事件后，**年9月16日，美国白宫即宣告组建国土安全部。2003年3月，FEMA同其它22个联邦局、项目处、办公室一起，加入并组建成了国土安全部，它的目标是从人为的紧急突发事件到自然灾害，力求在全国范围内开展协调一致的措施来保障国家和社会安全。国土安全部的成立标志着美国的突发公共事件处置进入了一个全面整合、高度集中的新阶段。

值得关注的是，上个世纪70年代以来，日益普及的“911”报警系统在极大地提高了警方应急处置水平的同时，也引发出新的问题，即大量非紧急求助电话给“911”报警系统带来了巨大压力。为解决这一问题，90年代末，美国司法部申请了“311”号码作为全国免费非紧急求助电话，迄今已在华盛顿、纽约、芝加哥、洛杉矶等30多个城市开通了“311”非紧急报警系统，目前正在全国普及应用。“311”非紧急报警系统开通后，取得了良好效果，不仅提高了紧急事件处置效率，将警务人员从大量非紧急报警的处置工作中解救出来，更通过“311”系统架设了一条政府与公民之间的桥梁，增强了政府与社区组织、公民个人间的沟通与协作关系，有效拉近了民众与政府之间的距离。“311”建设表明美国在处置应急突发事件思路上的新突破，对我们当前的应急处置机制建设极具借鉴意义。

（二）美国突发事件处置的主要特征

1、系统化。为加强国家对危机事件的处理能力，美国高度重视应急处置系统化建设。首先在指导思想上，将重大突发公共事件视为对国家安全的威胁，从以往的孤立和局部认识，提升到维护国家稳定、经济安全、社会安全、政治安全的战略高度。其次在机构设置上，将70年代处于零散状态的上百个联邦机构逐渐整合，实行集中管理。特别是针对“9·11”事件暴露出的信息不畅、配合不佳等诸多问题，促使美国设立国土安全部，进一步完善危机管理系统。三是在资源整合上，美国大力增强对危机事件的迅速反应与全面控制能力，构成了国家在危机条件下稳定社会经济的专门管理系统，积极整合包括信息资源、组织资源、知识资源、物资资源、社会资源、科技资源和国际资源等各种资源，有效避免了资源缺乏或未能有效利用而造成的失误。

2、专业化。美国突发事件处置的专业化主要体现在四个方面：一是多层次多方面布局。大体上有社会安全、经济安全和政治安全三方面，构成国家危机管理的主体格局。各方面形成了不同层次的专业职能机构和政策系统，各司其责。特别是美国的社会安全系统在“9·11”事件后向高度专业化和高效能方向发展。二是提高机构和人员的专业素质和业务能力。三是多部门合成参与危机处理。如美国联邦调查局和中央情报局广泛参与许多应急处理，美国陆军工程团、气象局、地质局、卫生机构等参与联邦应急管理署的救灾工作，美联储与司法部和安全机构在应对金融事件时有合作关系。四是地方政府的参与和合作。地方政府常处危机管理第一线，多数建有小型应急中心。

3、法治化。应急处理涉及公民权利和政府权力运用的法律问题，处理或程序不当可能激化矛盾，因此需要强调法治。美国1976年制定的《紧急状态法》，对紧急状态程序和方式、期限，紧急权力和国会监督权等都作了详细规定。在实际应用中，紧急状态法和其他有关法律，形成专门法律系统和多种应用方法，既有全国紧急状态，也有局部紧急状态如环保紧急状态、疫情紧急状态，地震紧急状态甚至非法移民紧急状态等，使突发公共事件处置既有法可依，又保持高度灵活。

4、社会化。广泛利用社会力量是美国突发公共事件处置的重要方法。西方社会有数量大、名目多的各种民间应急组织和其他组织，是应急处理必不可少的依靠力量。美国《国土安全的国家战略》就明确提出“动员全社会”的原则。事实说明，充分动员社会力量参与突发公共事件处置，既是对政府处置工作的有力补充，也是政府了解和把握民心、民意，树立政府形象和扩大危机管理社会基础的有效渠道。

（三）美国危机管理体系建设的经验

西方发达国家很早就重视突发公共事件危机管理体系的建立，在西方发达国家，社会（城市）应急联动系统等危机应对机制已经成为城市公共事业建设的标准配置。美国突发公共事件危机管理建设具有如下经验：

1、建立政府危机管理控制指挥中心是处置突发公共事件的核心。总体而言，危机管理体制大都具有“核心小、范围大”的特征。“核心小”是指指挥中枢位高权重、反应迅速、决策灵活、处置果断；“范围大”是指紧急应对系统庞大，包括军队、外交、情报、警察、医疗、交通等重要职能部门。危机管理控制指挥中心是危机预防管理的核心部分，其职能是对各种潜在危机进行预测，为危机的处理制定有关策略和步骤，危机发生后，指挥中心立即做出反应，负责指挥危机的处理。美国早在**年就组建了国家层面的危机应急管理机构——联邦应急管理局（FEMA），**年9月又成立了国土安全部。在今天这样一个高危机的社会里，只有成立常设规范的危机管理中心，才能将政府的危机管理纳人到科学、规范、有序的轨道。

2、地方政府负责应急管理机制是处置突发公共事件的基础。由于突发事件的特殊性质，加之美国州政府具有较大的自治权，所以美国地方层面的突发事件管理机制是整个国家管理机制的基础。从国际经验看，美国以应急区域的各个地方政府为节点，形成扁平化应急网络，应急事务一般都是由当地政府直接处理，只有解决不了时，才请求上一级政府提供支持和帮助，由上级政府提供物资、资金、技术、人员等方面的必要帮助，上级政府或周边地区提供的增援到达该辖区后，接受该辖区地方政府的领导和指挥，应急指挥调度仍由当地政府负责。联邦和州政府应急管理机构只是该网络节点之一，主要为地方政府的应急工作提供支持和补充；联邦、州政府应急官员到达现场后，并不取代地方政府的指挥权，而是根据地方政府的要求，协调相应资源，支持其开展应急救援活动；跨区域应急时，联邦或州政府负责组织相关部门和地区拟定应急救援活动的总体目标、应急行动计划与优先次序，向各地区提供增援，但不取代地方政府的指挥权。在机构设置方面，每一个州和某些主要城市都设有相应的突发事件管理部门与联邦的FEMA相对应。在一些重要的州和城市，往往有多个与突发事件管理相关的部门。比如，在加利福尼亚州，除了有突发事件服务办公室（OfficeofEmergencyServices），还设立了突发事件医疗服务处（EmergencyMedicalServicesAuthority）、以及州长突发事件服务办公室（EmergencyServices,Governor’sOffice）。

3、部门之间高度协作是处置突发公共事件的关键。突发事件管理涉及到多个机构和单位，迫切需要部门之间的合作与联动。纽约州政府设立突发事件管理办公室（SEMO）作为核心机构。在任何自然、技术、人为的突发事件之前、之中和之后，这个机构提供领导、计划、教育和资源，来保护纽约州的生命、财产和环境。纽约州政府的SEMO并不是单枪匹马，而是通过与其他部门之间一系列稳定的合作计划来实现突发事件的管理功能。具体而言，纽约SEMO统筹下的突发事件管理合作计划有以下几项：

在化学预防方面，根据联邦《1976年超级基金修正案和再次授权法案》（SARA），纽约州政府突发事件反应委员会（SERC）指导和监督各地方突发事件委员会（LEPC）跟踪任何危险化学品。

在突发事件公共信息方面，SEMO通过其社区事务处向公众分发公共健康和安全保护信息，这些教育材料起到了提高公众对突发事件预防和处理的认知水平。SEMO还为地方公共信息人员提供培训。

在计划方面，SEMO通过评估县、市政府的突发事件计划，向地方提供支持和帮助。SEMO还负责根据情势发展，修订《纽约州突发事件管理综合计划》。

在突发事件警报系统方面，SEMO与州突发事件沟通委员会（SECC）共同负责管理纽约州的突发事件警报系统（EAS）。

在突发事件处理方面，在纽约州范围内的任何突发事件发生后，一律由SEMO协调所有州级应急措施。主要由州突发事件处理中心（EOC）和SEMO下属的五个地区办公室的员工参与。SEMO也协调联邦资源以支持州的活动.州的活动以《1950年联邦民事防务法》、《1951年纽约州紧急防务法》、《纽约州行政法》第2-B条款、以及《纽约州突发事件管理综合计划》为依据。

在突发事件通讯方面，州突发事件协调中心（SECC）24小时工作，向地方、州和联邦政府报告突发事件，并作出第一反应，在突发事件发生时，SEMO向当地、县和州政府的工作部门提供最先进的通讯设备。

在灾害复苏援助方面，自**年以来，联邦政府宣布的突发事件中有22个发生在纽约州，州政府争取到20亿美元的救济补助。州政府启动了各种援助项目：州政府劳工局管理“个别家庭资助项目”，城建局负责“灾害任房援助”，小企业管理局负责提供低息贷款。

在培训和练习方面，在突发事件管理和服务技能方面，SEMO向全州范围提供练习和培训的机会。

4、非政府组织与政府之间广泛合作是处置突发公共事件的依托。民间力量的参与是提高公共危机管理效率的重要因素——在危机管理领域，政府在掌控资源、人员结构、组织体系等方面虽有优势，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危机预警、危机准备阶段，还是在危机发生后的灾难救助阶段，都积极吸纳和发挥民间力量的作用，调动社会力量，提高危机处理效率。美国的突发事件管理机制的另一个重要内容是企业、基金会和研究部门等非政府机构的积极参与。美国的突发事件管理的设备和后勤服务，很大程度上都依赖企业的服务。红十字会、基金会、协会、研究部门等非政府机构，在搜集信息、分析形势、提出建议方面发挥着越来越重要的影响，成为不可缺少的一部分。具体来看，非政府组织的参与和合作主要表现在以下四个方面：

一是先进技术。美国企业、学校和科研机构在先进技术的研制和应用方面，往往较之政府领先一步。这些非政府组织的先进技术，比如宇宙定位、微生物试验等等，对于突发事件的预报、管理和事后重建发挥着越来越重要的作用。

二是资助。在突发事件发生后，企业、协会、基金等提供及时资助，既解燃眉之急，又凝聚人心。据《纽约时报》在**年12月初的调查，美国至少有50家专门负责为9·11事件中殉职的救援人员家属接受捐款的慈善机构，现已募集到3.53亿美元。由于此类捐款目前仍在增加，所以保守地估计，殉职救援人员的家属仅从慈善机构得到的捐款就至少有100万美元。

三是商业援助。企业和有关协会直接提供商业合作机会，对个人是雪中送炭，也有利于地区社会经济的尽快复苏。在某一地区发生突发事件后。这些非政府组织组建各类灾难救助项目，比如地区重建行动计划、个人帮助计划、就业培训援助计划、小企业复苏计划。

四是研究分析和建议。突发事件的管理是一个需要不断更新的科学，因此，美国的非政府研究机构发挥着重要的作用。因为独立于政府以外，非政府部辩证可以比较客观地对已有的管理机制提出评估，并对体制完善提出建议。在纽约9·11事件后，麦肯锡公司、科罗拉多大学灾害研究中心等非政府机构就做了这样的事情。麦克锡管理咨公司的研究报告在肯定纽约警察局工作的同时，指出一些存在的问题。纽约警察局已经根据建议作了修正，如增设一个反恐怖主义处、扩大和加强了情报部门、改进了指令传达的效率、更新警官的设备。美国国家自然基金会和科罗拉多大学灾害研究中心共同组织的“9·11突发事件反应研究项目”邀请了数十名专家，从新技术应用、信息沟通、政府和非政府机构合作，种族问题、联邦突发事件管理体制、医疗卫生等问题开展了三十多项专题研究，总结了经验，并提出了进一步改善突发事件管理中需要关注的问题和建议。

5、建立危机风险评估机制是处置突发公共事件的前提。危机预防管理的一项重要工作就是要对各种潜在危机风险随时进行评估。首先评估政府可能遇到的各种危机，把握政府危机的数量、种类、性质、特点及其规律，对危机的形态进行分类，并根据危机的不同性质，对危机划分等级;其次，为每一类别或级别的危机制定具体的危机处理战略和战术，一旦发生危机，可根据危机应急机制马上进入危机处理。美国国土安全部将美国的安全分为5个等级，并相应做出不同的防御措施;再次，监控危机的发生，注意搜集与危机有关的各种信息，通过对信息的整合、处理、判断和数据的分析，掌握危机的各种变化和最新信息，监测危机发生的概率和趋势，分析危机所可能产生的负面影响，对危机作出科学的预测和判断。

6、提高公众危机意识是处置突发公共事件的重要条件。美国危机防范意识和能力的培养、危机防范措施的改善与演习，走向经常化、制度化、法定化。在全社会树立正确的危机防范意识，是形成完善的危机管理体系的关键之一。实践证明，不论是国家机构工作人员还是普通的社会公众，如果能够有较强的危机防范意识和能力，那么在应对公共危机时就能够减少损失幷减轻社会震荡。而危机防范意识和能力的培养除了平时的宣传教育以外，规范化、制度化、法定化的危机演习是必不可少的。从美国情况来看，日常的情景训练和危机应对演习，对于提高危机管理效率、减少危机带来的损失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。这种演习不是偶尔的，而是经常化、制度化，并写入有关危机管理的立法中去。

三、中国突发公共事件应急管理的现状及主要问题

（一）我国突发公共事件现状

现代社会在一定意义上可以说是风险社会。在人类的历史长河中，任何一个国家或地区都会面临这样那样的突发公共事件。OECD的研究表明，从1950年到2000年，无论是从事故发生的数量还是由于灾难造成的死亡人数和经济损失来看，世界范围内突发公共事件呈上升趋势的特点都是明显的。尽管人们对我国目前是否进入安全事故高发期有不同的看法，但我国安全生产面临着严峻的形势却是不争的事实。

第一，从自然的角度看，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、分布广、频度高。中国70%以上人口，80%以上工农业和城市，受到各种灾害严重威胁。特别是长江、黄河、淮河等七大江河中下游地区，集中了全国1／2的人口，3／4的工农业产值，洪涝灾害的威胁更为严重。崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，在我国各地均有分布，随着人类活动的加速和气候变化等因素的影响，地质灾害的发生频度、密度以及范围都呈增长趋势。我国每年因自然灾害造成的损失一般都要超过上千亿元。

第二，从社会安全角度看，事故总量居高不下，重大、特大和特别重大事故时有发生。1990年至2002年，中国安全事故总量年均增长6.28%，最高时增长达22%。近几年每年因各类事故造成13万多人死亡，70多万人受伤，平均每天各类事故夺走300人生命，直接和间接经济损失约2500亿元。在安全生产领域，我国的煤矿安全问题尤显突出，2003年我国的煤炭产量约占全球的35%，事故死亡人数则占近80%。2003年我国煤矿平均每人每年产煤321吨，效率仅为美国的2.2%、南非的8.1%，而百万吨死亡率是美国的100倍、南非的30倍。

第三，从公共卫生的层面看，公共卫生服务体系不够健全，卫生安全形势十分严峻。多种传染病尚未得到有效遏制，据统计，全球新发的30余种传染病已有半数在我国发现，有些还造成了严重后果。化学品泄漏和食品安全隐患大增，事件接连不断。外来生物入侵也严重影响了人民的生命安全和经济发展。我国公共服务体系薄弱，很难应对公共突发事件的冲击。对社会变动和市场经济波动起抗衡和缓冲作用的综合社会保障体系在我国还没有建立，社会保障覆盖面较低。劳动和社会保障部的数据显示，截至2004年底，全国参加基本养老保险的人数为16342万人，参加失业保险的人数为10584万人，参加医疗保险的人数为12386万人，而我国就业人员总数高达7亿多人。另一方面，我国公共卫生服务的覆盖面还很低。据第三次国家卫生服务调查结果显示，目前我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障。

第四，从社会治安方面看，不安全、不稳定因素大量增多，维护稳定工作面临严峻挑战。近年来一些地方爆炸、投毒、杀人、绑架等恶性暴力犯罪发案率上升，犯罪形势向动态化、组织化、职业化和智能化的趋势发展。从社会的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是发展机遇期，又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，群体性事件持续增多，呈现出跨区域串联和连锁反应特点，甚至引发局部地区社会的不稳定。群众上访居高不下，信访总量仍呈上升趋势。

第五，从国际形势犯面看，国内国际问题相互交织，反恐怖、反渗透的任务日趋加重。国际形势依然复杂，地区冲突不断，台独、民族分裂和东突等恐怖势力猖獗此外，国际政治经济格局的最新变化也使得国际间的冲突和危机出现新的特点。如“9·11”事件就显示了国际恐怖主义的巨大威胁。

（二）我国突发公共事件的发展趋势：

1、突发公共事件的种类越来越多，涉及领域多元化。我国不仅自然灾害频繁，随着社会的转型，政治、经济、社会等各个领域的突发公共事件也日益增多。一是人类生产生活活动领域不断扩大，人类对自然界的破坏不断加剧，自然灾害的种类在增加。二是随着科学技术的发展和国际交往的扩大，我们也面临着来自生物因素、有毒化学物质、核辐射、电脑病毒等的潜在威胁。三是由于全球化，不恰当的现代医疗活动，城市化、环境变化、社会行为模式和生活方式的变化等使得我们所要面对的疾病威胁增多。四是经济快速发展，转型期出现的制度漏洞和真空，一些大规模的生产事故和人为灾害时有发生。五是社会转型中出现的一些新问题所引发的社会冲突日益增多。

2、突发公共事件频次高，规模大，危害程度严重化。我国自然灾害的发生频率远远高于世界的平均水平；安全生产事故居高不下；公共卫生事件时有发生；群体性突发社会事件的次数、参与人数呈上升扩展态势。随着突发公共事件扩散力、传染力的增强，突发公共事件波及范围不断扩大，给社会带来的危害也越来越大。据专家估算，公共安全问题每年给中国造成经济损失高达六千五百亿元人民币。突发公共事件造成的影响并不仅止于人员伤亡、经济损失，所造成的间接损失同样不可忽视。事故灾害发生之后，公众心理也会受到巨大冲击。有一些突发公共事件是由于管理不当、玩忽职守引发，此类事件真相大白之后，政府的公信力会遭受严重损伤。

3、突发公共事件信息传播速度加快，社会影响扩大化。随着现代信息技术的广泛运用和迅速普及，交通设施和工具的现代化，信息传播的快捷方便使得突发公共事件的扩散性增强，一些突发公共事件特别是群体性社会事件的组织程度增强，影响范围和震动频度扩大，波动方式多元，处理难度加大。

4、突发公共事件扩张性增强，波及范围国际化。社会的复杂性和关联度日益提高，突发公共事件内在扩张性大大增强，形成灾害和事故链。随着经济全球化和对外开放的扩大，我国与世界的联系越来越紧密，一些突发公共事件在空间上波及的范围越来越广。如2003年发生的非典疫情、2004年的禽流感，其波及范围涉及众多国家和地区。

5、突发公共事件在新兴领域面临新挑战，处置思路、措施需要专业化、信息化。高技术和信息产业的高速发展，在为国家和个人提供全新发展机遇和生活空间的同时，也带来了新的安全威胁，如基础信息技术严重依赖国外，信息安全意识淡薄，网络犯罪、思想渗透和文化侵略，这些都极大威胁着社会的安全和稳定。同时由于我国金融市场本身发育不成熟，监控体系不甚健全，防范能力较弱，随着金融体系的潜在风险不断暴露和扩张，极易引发银行挤兑、股市爆跌、金融危机等金融突发公共事件，从而对我国的金融安全产生巨大的冲击。

（三）我国应急管理机制发展历程及城市主要模式

我国应急管理机制起步较晚，2003年下半年开始，党中央和国务院随即开始认真总结防治非典工作的经验和教训，颁布了我国《突发公共卫生事件应急条例》。2003年7月国家提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，国务院办公厅专门成立“建立突发公共事件应急预案工作小组”，布置了应急管理“一案三制”（即：应对突发公共卫生事件所的制定的应急预案、管理体制、运行机制和有关法律制度）建设工作，拉开了我国应急管理体系构建工作的序幕。

2005年1月，总理主持召开国务院常务会议，原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，共计106件。2006年1月8日国务院《国家突发公共事件总体应急预案》，把突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事故四大类。总体预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成；各地还结合实际编制了专项应急预案和保障预案；国务院把应急管理作为政府绩效评估和干部人事考核的内容，有关城市等的各种政府应急能力评估指标体系在研究开发。许多市（地）、县（市）以及企事业单位也制定了应急预案。目前《突发事件与紧急状态法》已正式进入立法程序，我国应急预案框架体系初步形成。

早在上个世纪90年代，由于受到各种突发公共事件的直接压力，不少地区积极开展了城市应急管理方面的探索，形成了一些行之有效的地方应急管理模式，目前主要有以下四种模式：

“深圳模式”：深圳市成立了深圳市处置紧急事件委员会，作为全市紧急事务处置的常设综合协调机构，办公室设在市委市政府的总值班室。建立市一级的应急总指挥中心，各相关单位也成立了相对独立的应急指挥中心，与总指挥中心实现了互联互通，各部门的分中心均由专门机构和人员负责对该中心的管理，如日常接警、处理、上报、统计和指挥中心的技术维护和人员培训。这种模式的主要优势是建立了较为完善的经济事务处理管理体系，组织机构健全，管理相对规范，但同时面临投入巨大、机构膨胀的问题。

“鞍山模式”：把人防部门作为防灾救援的工作的综合协调部门，按照“平战结合、军政结合、防教结合、分级管理、联合救援、社会参与、资源共享”的原则，依托地方防空系统的战时人民防空指挥体系、保障体系、专业队伍体系，整合地方政府各部门资源，构建起“政府和军事机关统一领导，民防部门负责综合协调，各有关部门分工协作，对重特大灾害事故实行综合预防和联合救援，实现战时防空抗毁与平时防灾救援一体化”的突发事件应急处理体制。这种模式的优点在于投入不大，依靠人防系统业已形成的指挥领导体系，即就可以形成一套比较完善的危机应对机制。但缺点在于人防部门危机应急处置经验较少，在具体处置时难以有效协调与其他部门的关系。

“南宁模式”：南宁市的城市应急联动系统利用先进的信息技术，对各种分离的信息与通信资源进行系统集成，搭建统一的信息接收和处理平台，将110匪警、119火警、122交通事故报警、120急救电话以及12345市长热线，纳入统一指挥调度系统，成立了城市应急联动中心，抽调各部门人员实行集中接处警，从而实现了跨部门、跨警区、跨警种的信息资源共享和统一指挥协调。这种模式将各部门的分离的信息系统进行了集成，形成了一个全市统一的指挥调度中心，提高了指挥效能。但由于城市应急联动中心上下均无对应单位，法律地位相对模糊，虽解决了原体制下报警、接警和处警，但却无法解决危机决策、预警，危机处理过程中公共沟通以及经验总结等方面的问题。

“上海模式”：上海建立了由市政府直接领导的，相对独立的上海市城市应急联动中心。应急联动中心设在市公安局，实行“集中接警,分散处警”的“公安主导”模式，即依托110，联动包括医疗、电力、水务、交通、司法、煤气等近20个相关单位，根据报警内容不同，向相关联动单位发出协同作战的方案，共同处理紧急突发事件。这种在党委政府领导下，授权公安机关整合相关力量和社会公共资源，对突发事件进行处置的应急管理模式不需要建立专门的应急管理机构和重新架设应急指挥平台，但对公安机关如何在有限的警力条件下承担突发公共事件应急处置的协调和指挥工作提出了新的挑战。

（四）当前我国突发公共事件应急处置中的主要问题

从非典疫情到禽流感，从开县井喷到北京密云游园踩踏事件，从吉林中百商厦特大火灾到阜阳劣质奶粉，从东航包头空难到辽宁孙家湾特大矿难，从淮安“329”特大液氯泄漏事故到松花江污染，这些突发公共事件及处理，已经暴露出了诸多问题，主要有：应急救援力量分散，应急指挥职能交叉；应急管理薄弱，应急反应迟缓；应急装备数量不足和落后，救援能力差；应急法制基础不健全和危机意识薄弱，应急观念陈旧等等。

一是处置突发公共事件的基本法律不够健全。虽然此前我国已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，各地方根据这些法律、法规，又颁布了适用于本行政区域的地方立法。“非典”事件的前期暴露出危机管理反应速度慢，应变能力差，信息不畅，协调不力，准备不足、低效无序、无法可依等等弊病。虽然经过20多天高速制定出《突发性公共卫生事件应急条例》，但法规出台距广东大面积爆发“非典”也已2—3月有余，立法滞后性不言而喻。如今后每遇一种新型重大危机与灾难，我们都临阵磨枪，临时抱佛脚匆忙推出一部法规，不仅显得事后疲于应付捉襟见肘，且会漏洞百出顾此失彼，仍然低效无序，无法可依，也极不利于事先防范重大危机与灾难。

二是处置突发公共事件的管理体制还没有理顺到位。首先缺乏高效统一的突发公共事件危机管理综合协调指挥机构。我国成立有各类突发公共事件危机管理机构，但大多为虚设的领导（协调）小组，下设办公室挂靠某个部门，虽然这种临时机构能够起到一定的作用，但是其缺点非常明显：平时对突发公共事件的动态分析和预警缺位，无人对潜在危机作分析预警；工作不具有延续性，经验不能有效保留；需要处理政府各部门的合作，大量时间浪费在部门间的协调上；工作人员都是抽调的往往不能很快进入角色，影响工作效率；由于事先没有专业人员研究政策和组织进行专家预警和预测，领导小组很难在短期内获取所需信息。在这种体制下的危机处理容易形成多中心、多环节，不利于统一。其次缺乏有效的部门协调机制。由于突发公共事件危机管理体系建设基本是以部门为主，造成一些部门各自为战，“条条分隔”现象严重，设施、设备、信息不能共享，重复建设、资源浪费严重。如紧急救助服务系统大致包括：以应急救助为主的公安系统110匪警、119火警、122交通报警和卫生系统的120医疗急救，以及以“市长热线”为龙头的，由政府各有关部门和单位的值班电话或服务电话组成的“居民生活服务电话网络”。这些电话号码多而杂，不利于群众报警，而且多数救助系统互不隶属，网络不能互联互通，资源不能共享，一旦发生突发公共事件，很难快速协调，造成处置效率低下。

三是处置突发公共事件的运行机制不够顺畅。一是缺乏有效的危机预警机制。目前，我国发生灾害及各类突发事件时，都是以部门为单位逐级汇报，缺乏快捷、有效的沟通渠道。信息量并不是不够大，也不一定不及时，最大的问题在于信息分散和部门垄断，无法在危难时刻统一调集，迅速汇总。虽然有一些信息收集的制度和措施，但是由于缺乏统一的信息收集网络，无法实现信息共享，又没有专门的机构对信息进行分析处理，从而无法转化为预报，发挥应有的作用。二是缺乏综合性的危机决策机制。不仅缺乏核心作用的协调机构和辅助性的研究机构，而且缺乏辅助决策所需的专家库和危机事件案例库。三是缺乏有效的奖惩机制。由于缺乏有效的激励和惩罚机制，使得有些部门和单位选择“报喜不报忧”，或者是在事件发生后相互推诿责任。四是缺乏有效的经验积累机制。每次事件处置就成立“救火式”的临时指挥部，事件处置完，指挥部也解散了，经验没有得到总结保存。五是缺乏良好的公共沟通机制。在发生突发公共事件时，不注意处理好与公共媒体的沟通，关键时候缺乏权威的、主流的声音，容易造成在公众对事件性质、程度等的猜疑。六是缺乏突发公共事件后处理机制。如如何治疗各种危机后遗症，抚平受害民众的心理创伤，尽快恢复其生理和心理健康；对原有工作机制和体制进行反思和检讨，发现问题，加以修正。七是缺乏具有第三方性质的独立调查制度。每一次突发公共事件后，有的没有认真加以调查，有的只是在行政机关内的调查，没有形成一个独立于行政之外的独立调查制度，以确保调查的客观公正，真正查找出事件原因，避免类似事件发生。

四是对公众的危机教育没有提到应有位置。中国传统的历史文化养成了中国人以不变应万变的性格，老百姓的危机意识比较淡漠。我们虽然热切关注“9·11”事件、伊拉克战争等国际危机，但总是认为那是外国的事情。由于缺乏危机意识，当危机来临时，人们毫无准备，手足无措，容易陷人恐慌之中，给政府处理危机带来极大困难。2003年春天“非典”事件中老百姓的恐慌、无所适从并导致社会局面的失控即是一个显著的例子。

五是新形势下社会协调动员能力亟待提高。过去计划经济条件下,我们可以依靠政治优势和组织保证，一呼百应，确保了危机状态下的社会动员。现阶段市场经济条件下，随着国有企业改制等种种问题，进行社会动员的难度加大，政府对各类非政府组织、基层单位、私营组织和民众个人的动员能力明显下降。目前，我国没有健全的社会救助机制，政府只能以行政命令的方式，通过各个单位、各个系统一层层地去组织和动员，时效性不够，成本较高。

四、**市应急管理机制建设的基本思路

突发公共事件是社会的固有现象。就我市而言，突发公共事件伴随着经济社会发展的每个阶段、每个时期，上个世纪，从63年在全国产生影响的广陵协茂药店误卖滴滴涕毒药粉事件到89年的特大洪水，从96年的南门街煤气爆炸事件到98年的出租车聚众堵塞交通事件，一些事件的规模和产生的影响至今让人记忆犹新。进入新世纪以来，尽管我市社会治安持续保持稳定，但由自然灾害、安全事故以及社会领域问题引发的突发公共事件仍然处于高发状态，严重威胁和影响人民群众的正常生产生活。特别是恐怖事件和重大群体性事件引发的突发公共事件，已成为影响我市社会安定的重要因素。据统计，仅2005年全市就发生扬言爆炸、投毒等恐怖事件7起，而2000年以来全市已发生群体性事件3044起，其中有181起聚众围堵冲击党政机关和聚众阻塞交通事件，有214起事件规模达到百人以上，如2004年通裕集团千余名职工集体上访事件以及去年我市江都郭村发生的围堵镇政府事件等。

近年来，市委、市政府高度重视突发事件应急管理工作，成立了**市突发公共事件应急委员会，并在市公安局110指挥中心设立了应急办公室，组织编制了《**市突发公共事件总体应急预案》以及各专项应急预案，应急管理工作已经迈向了规范化、制度化的建设轨道。但由于这项工作涉及面广，工作量大，部门协调要求高，应该说，目前我市的突发公共事件应急处置工作仍处于起步阶段。因此，我市各级政府要充分认识突发公共事件的严峻形势，把握突发公共事件的内在特征和发展趋势，增强危机应对意识，根据中央关于突发公共事件处置的总体要求，紧密围绕本地实际，总体规划，分布实施，突出重点，整体推进，积极推动全市应急管理机制的全面发展。

（一）建设目标

通过加强规划，整合资源，分步骤、有重点地加快我市突发公共事件的危机管理体系建设。用三到五年的时间，逐步建立起科学的危机决策机制、良好的危机预警机制、高效的部门联动机制、快捷的信息传递机制、顺畅的公众沟通机制以及弥补损失、变革提高的危机后处理机制；建设好协调一致的危机应对机构、资源高度共享的信息平台、统一高效的应急指挥系统、训练有素的应急救援队伍、充足的物资储备和先进的装备支撑，努力实现我市突发公共事件应急管理的科学化、系统化、规范化。

（二）建设原则

借鉴国外城市突发公共事件危机管理体系建设的经验，结合我市实际，在建立我市突发公共事件应急管理机制的过程中应该坚持如下原则：

1、系统研究，全面建设。我市突发公共事件危机管理体系要前后统筹，一以贯之，即对任何全市新的突发公共事件处置都要强调三个环节的紧密联系。第一，突发公共事件危机前的管理，对事件的分析预警和有关预案的准备；第二，突发公共事件危机过程中的管理，有关紧急决策的、实施，人员物质的调度，公共关系及媒体管理等；第三，突发公共事件危机后的管理，弥补损失，纠正混乱，恢复重建，调查问责，处理后遗，学习变革，组织调整等。

2、加强规划，整合资源。尽管我市的突发公共事件处置已有了总体规划，但各部门进展参差不齐，标准不一，重复建设现象时有发生，因此，必须进一步加强论证，系统规划，整合现有资源，才能使我市的突发公共事件危机管理体系建设走上规范、有序的发展轨道。

3、循序渐进，分步实施。美国的突发公共事件应急管理建设经历了从分散管理、整合管理、集中管理的过程，每个过程都与当时的社会经济发展状况密切相关。由于受经济发展水平和财力限制，我市的突发公共事件危机管理体系建设不可能一蹴而就，必须结合本地实际，有计划分步骤进行。

4、属地管理，分级负责。美国在加大突发事件集中统一指挥的同时，从法律上赋予地方政府高度自治权。因此我市要在有关部门、专家的科学指导、论证下，合理确定市、县（区）、乡镇（街道办事处）在突发公共事件应对方面的职责分工，按照责权利相一致的原则，将责权利下放到位，实行属地化管理，分级负责，真正做到一级抓一级，层层抓落实。

5、预防为主，平战结合。当前国内外突发公共事件危机管理体系建设都十分重视危机预防和平战结合工作。为切实提高危机管理的针对性和有效性，我市在建设突发公共事件危机管理体系中，要坚持以防为主，通过运用现代科学技术对所收集的信息进行分析，排查隐患，将一些可能发生的事件消除在萌芽期，减少事件的发生或降低其危害。同时要加强经常性演练，通过提高演练的质量和数量，为应付包括战争在内的各类危机提供实际经验，确保危机来临时，能够从容应对，建少损失。

（三）建设重点

我市的突发公共事件危机管理已经有了一定的基础，结合全市经济社会发展和突发事件的实际情况，笔者认为，我市的应急管理机制可主要借鉴上海模式，吸收其他模式的有效做法，按照“平战结合，防处结合，分级管理，协同作战，社会参与，资源共享”的原则，以政府为主导，依托公安110的指挥平台，完善社会联动体系，整合政府各部门资源，构造起“政府统一领导，应急办公室综合协调，各有关部门分工协作，对重特大公共突发事件综合预防、统一指挥和整体救援”的突发公共事件处置模式，围绕危机前、危机中、危机后三个层面，不断改进和加强应急管理机制建设。

1、建设集权统一的应急处置机构。从美国应对突发公共事件的经验看，加强机构建设、实行集中管理是新形势下强化危机处置的重要方法。就**而言，不管我们采取何种应急管理模式，“核心小、范围大”是应急管理机制的主要特征。目前我市已成立了突发公共事件应急委员会，并在市公安局110指挥中心设立了应急办公室，但信息共享、预警分析、指挥调度、部门联动、社会动员、危机后管理等方面亟需提高和加强。市应急办公室作为全市应急管理的日常办公机构和突发公共事件处置的指挥中心，当前要提高三个能力：一是指挥协调能力。在现有社会联动基础上，进一步加大考核力度，建立严格的问责制度，把政府部门联动情况纳入机关作风评议范围，切实提高应急办的指挥协调能力。二是预警预报能力。着力解决信息分散和部门分隔的问题，通过网络将分离的信息汇总到市应急办，实现信息共享，加强危机监测和风险评估。三是危机处理综合决策能力。在信息互联互通的基础上，建立辅助决策的警情库、专家库、预案库、装备库、资源库、处置力量库，最大限度地提供支持决策的各种信息。围绕提高指挥协调能力、预警预报能力、综合决策能力，政府要充分授权市应急办和联动办，严格制度，协调各方，充实人员，加大投入。

2、建设规范完善的预案体系。借鉴美国突发公共事件处置的系统化、专业化经验，我市应在已经制定《**市突发公共事件总体应急预案》的基础上，进一步加强突发公共事件的研究分析，围绕保障重大工程安全和重要基础设施正常运行、防止环境污染、防止公共场所灾害、遏制安全生产事故、应对自然灾害、反恐建设、群体性事件处置等方面，建立健全突发公共事件处置预案体系和相关专家库、资源库，应强调的是，所有制定出的预案必须经过专家评审论证，确保预案之间的有序衔接，从而形成完整的应急预案体系。

3、建设反应灵敏的预警机制，是处置突发公共事件的重要前提。“凡事预则立，不预则废”，良好的预警机制可以将危机防患于未然，解决在萌芽状态。美国高度重视危机的预警分析，从各县市、州到联邦都建立了一整套的危机风险评估机制：一是建立覆盖全市的信息网络，实现信息共享，及时收集掌握相关信息；二是建立信息分析预警系统，负责处理所收集的信息，并做出判断，提出预案和对策参考；三是要明确专门的信息收集分析研判机构或人员。这都要求市应急办不仅要成为一个突发公共事件紧急处置机构，也要成为进行日常危机分析研判的常设机构，为政府突发事件处置提供可靠的信息支持。

4、建立多方参与的社会联动机制。社会化是美国突发公共事件处置的主要特征。美国长期处理突发公共事件的经验表明，充分动员社会力量参与突发公共事件处置，不仅是对政府处置工作的有力补充，更是扩大政府与民众之间的交流，提升政府形象的有效措施。当前在市场经济条件下，我市的突发公共事件社会联动机制要抓住三个层面：一是以公安、消防、武警、卫生为主体的应急救援队伍基础上，加强水、电、气、剧毒化学品等各专业应急救援力量建设，解决目前社会联动松散型的问题，形成我市具有广泛基础、较高专业素质、组织相对紧密的应急救援力量体系。二是以各类专家、学者、教授等为主体的专家群体，形成专家援助机制，借智发力，为政府危机应急管理出谋划策。三是采取多种形式，积极动员各种社会力量如青年志愿者组织等，主动参与到危机处理工作中来。南京大学社会学系有关学者调查表明，当国家和社会遇到困难与危机时，85.3%的民众比较愿意或愿意站出来为政府分忧解难，做一些力所能及的事。因此在突发公共事件处置中，要充分发挥社会组织、企业、个人在应急管理中的自我服务、自我规制和自我救助的作用，形成一个政府与社会组织之间、社会组织与企业、公民之间以及公民与公民之间积极配合、互动合作、相互依赖的突发公共事件处置格局，最大程度地实现政府、市场、社会的功能优势互补。

5、建立健全诚信权威的公共关系及新闻媒体沟通机制。事实说明，当社会面临重大危机，人们的生存与安全受到威胁时，便会陷人极度恐慌之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，人们必然要通过各种渠道去获知与危机有关的信息。当人们从正式渠道获得的信息不足，无法解释目前正在发生的危机或不能解除其心理上的紧张和压力时，各种流言就会迅速出现，从而引发更大的社会恐慌。因此在突发公共事件处置过程中，提供真实可靠的公共信息是政府和媒体的社会责任，也是突发公共事件处置的必要手段。当前，我市要把建立健全诚信权威的突发公共事件公共关系及新闻媒体沟通机制作为城市应急管理机制建设的重要内容，抓好三个方面的建设：一是要健全信息收集、渠道，建立严格的汇报制度；二是要完善各级政府及其部门的新闻发言人制度，及时主流信息；三是要建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，提高政府工作的透明度，满足公众的知情权。

6、建立实用方便的非紧急事件处置系统。近年来，在有警必接的理念指引下，公安110承担了大量非紧急求助报警任务，仅2005年，全市就接报公民求助及其他非紧急事务报警418368起，占接警总数709950的58%，大量非紧急求助报警不仅占用了有限的社会公共资源，更使得一些重大紧急事件得不到应有的处理，群众对此意见纷纷。美国“311”非紧急报警系统建设给我们突发公共事件处置工作带来的最大启示是，政府通过“311”专用系统为公众提供及时高效的救助服务，既有效缓解了警方压力，更拉近了政府与公众的距离，体现了政府为民的执政精神。因此，我市在建设应急管理机制时，有必要在现有110报警系统的基础上，建设一条专用求助报警系统，使大量的社会服务求助报警通过分流得到及时处理。目前，仪征市已经开展了110紧急报警求助与122社会服务求助分流的试点工作，社会反映良好。

7、建立事后反思的危机后管理机制。突发公共事件不仅给人民群众的生产和生活造成损失，也使人们对政府的管理能力产生怀疑，危机的结束并不代表危机处理的结束。当人们度过危机之后，政府还应做好危机后处理工作，恢复民众对政府的信心，重新提升政府的形象。目前就我市而言，突发公共事件危机后管理机制应包括以下内容：一是对突发公共事件处置工作的全面总结；二是突发公共事件危机后，社会、经济、秩序、制度的恢复；三是对突发公共事件危机后的独立调查、问责处理；四是突发公共事件危机后遗症处理问题，特别是受害人群的生理、心理健康恢复问题；五是突发公共事件危机后的学习提高、观念更新、改进政策、组织变革，完善各种制度、机构和措施等。通过加强危机后管理，痛定思痛，变坏事为好事，从而进一步减少危机的发生，提高突发公共事件的处置水平。

预防和处置突发公共事件，始终贯穿于人类的历史发展进程中。在一定意义上说，一部人类文明的发展史，就是不断应对并战胜各种挑战和危机的历史。做好预防和处置各类突发公共事件的思想准备、组织准备、物质和技术准备，建立健全社会预警体系和应急机制，不断提高预防和处置突发公共事件的能力，人民群众就一定能够享受更加幸福的生活，我们的社会也一定会变得更加和谐美好。