公共财政建设思考

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今年6月至8月，我参加了第二批赴美公共管理和工商管理培训班的学习。三个月的课堂内外学习，我总体感受是，学有所获，学有所思，学有所悟。其间，对美国的财政制度和财政体系作了一些研究，并对如何推进我市公共财政建设进一步作了思考。

一、美国财政制度基本情况

1、美国财政体制。美国实行的是分级财政体制，分为三部分：一是联邦财政；二是州政府财政；三是地方政府财政。美国的分级财政以中央政府、州政府及地方政府的事权划分为前提。各级政府间的事权划分具有明确的法律依据，最主要的依据体现在美国的宪法之中。在事权划分明确的条件下，美国各级财政又划分了财权，其财权划分以税种划分为基础。

2、各级政府财政收入。联邦政府财政收入来源是个人所得税、社会保障税、公司所得税、特种销售税、遗产和赠与税、关税、国债收入等；州财政收入（各州不完全相同）包括：货物销售税、州个人所得税、公司所得税、特种销售税等。地方政府财政拥有的税种较多，但每个税的税额不大，主要税种包括：财产税、货物销售税、个人所得税等。财产税是地方政府的主要收入来源，征收对象是不动产。联邦财政收入占GDP的比例约为19%左右，如果再加上州和地方财政收入，合起来各级政府财政收入约占GDP的三分之一。

3、各级政府财政支出。联邦财政支出包括普通基金、特殊基金和信托基金，普通基金的支出项目主要有国防、联邦政府机构的日常支出、国债利息，特殊基金用于特殊用途如土地与水资源保护基金、全国野生动物护救基金等，信托基金是依法设计的特殊项目基金，包括社会保障、医疗保险、退伍军人福利等；州财政支出（以加州为例）包括政府运行支出（约占28%）、公共投资支出（约占1%）、转移支付支出（约占71%）；地方财政支出包括政府经常支出、教育支出、社区与文化支出、社会治安支出、消防救灾支出等。联邦、州、地方政府财政支出比例分别为54%、20%、26%。

4、政府间转移支付。联邦政府对州与地方政府的转移支付较多，约占州与地方政府财政支出的23%。政府间的转移支付按照使用条件不同分为有条件补助、配套补助、无条件补助三类。有条件补助是指接受补助的地区必须按指定的用途和方式使用；配套补助是指有的项目要求接受方政府按某一比例进行配套；无条件补助是指不指定用途和使用方式。

5、联邦预算职能机构。联邦政府中与预算直接有关的两个机构一是直接隶属总统的管理与预算办公室，另一个是隶属国会的国会预算办公室。管理与预算办公室的主要职能是管理行政预算系统，向总统提供建议，为总统完成准备提交给国会的年度预算草案，按项分配预算资金并监督预算的执行。国会预算办公室是个附属性机构，没有审批权，主要职能是国会通过的财政预算和整个经济的五年预测报告，向国会的预算委员会、税收委员会、分配委员会等委员会提供辅助性服务，削减赤字方案的报告，评议总统提交给国会的预算方案和其它法案。财政部主要负责具体的预算执行。

二、美国财政体系基本特点

综合考察美国财政体系，归纳起来，有这样几个基本特点。

1、各级政府的事权划分清晰，职责明确。美国是个法治传统十分深厚的国家，自其发展的开端，便以宪法立国，在形成稳定的联邦制后，各州与县、市、镇政府的法律、法规也先后成型，并得到了逐步的补充、完善。各级政府的权力内容，必须以法律上所确定的条文为依据。法律规定着、保障着、并制约着政府的权力边界、活动范围与行为方式，包括政府的财政系统运行。与美国的总体经济制度模式相适应，政府不介入一般营利企业的活动，职责所在，集中于不能由市场有效提供的公共管理和公共货品的运作，其中包括行政、国防、外交、社会治安、社会福利、公共基础设施等等。这些职责在不同层次的政府之间，以法律为基础作了比较清晰的划分。与各级政府的事权相适应，确立了各级政府的财权与财政系统财力配置的格局。

联邦政府——主要负责联邦级行政、国防、外交、联邦债务、对州与地方政府的补助、社会保障，以及对若干大类研究、发展项目的资助（包括科技、能源、环境、农业、交通、教育、就业等方面）。

州政府——主要负责州级行政、州社会福利、州教育、州债务、彩票，以及若干类的基础设施等。

地方政府——主要负责地方级行政、治安、消防、交通管理、公用事业、某些文化娱乐方面的公益设施、地方教育、地方基础设施，以及地方债务等。在权责划分中，除一些完全独立的事项（如联邦级的国防、州级的彩票、地方的消防等）之外，凡涉及需要各级政府之间，乃至各级政府与非政府的团体或企业间分工协作的事项，都通过法规形式具体落实到可准确操作的方案上。

2、各级政府预算独立，收入来源相对稳定。由于事权划分清晰，使财权划分的清晰化与各级政府的独立性，具备了前提条件。联邦、各州、各地方政府，都编制执行自己的独立预算，有权依法掌握本级税种、税率的设置与变动，具有自己相对稳定的收入来源。

联邦政府的主要收入来源是个人所得税，约占43%；其次是社会保险税，约占36%；再次是公司所得税，约占11%。州政府的主要收入来源是销售税，约占46%；其次是个人所得税，约占32%。地方政府的主要收入来源是财产税，约占75%；其次是销售税，占15%。除此之外，各级政府均可以依法发行各类债券来筹集收入，不少州政府还发行彩票，这使得各级收入来源更具弹性和应变能力。

3、各级政府预算编制程序严谨，编制方法科学。各级政府预算程序大都规定了着手编制特定年度预算的时间与编制时的视野深度。美国联邦政府预算的编制至少要在预算年度18个月之前开始,管理与预算办公室负责将总统的预算原则和有关开支项目重要性程度的信息具体化,以便向各政府部门提供可操作的预算编制方式；对各部门的支出计划进行审议、评估、调整并最终使之整合为综合性的行政预算草案。当然,各政府部门在预算过程中,也表现出足够的理性,他们不仅要在预算过程中自我制定绩效基准、绩效目标,形成内在的激励与约束,而且积极配合管理与预算办公室对各自项目的实施计划、评估指标与绩效基准的审核工作,服从绩效与预算资源分配挂钩的外部约束。总的来看,美国联邦政府预算编制活动具有如下一些重要特点:

(1)政府预算编制程序十分严谨,预算编制各环节的所有负责人员职责明确,对每个预算细节均给予具体的技术指导,并为预算的审议、切磋和协调提供了充足的时间,这就保证了政府预算活动的协调性、灵活性与规范性。

(2)将预算编制工作分解为收入预算与支出预算,分别责成相对独立的不同政府机构负责,把专业分工和制衡机制引入预算编制工作有助于提高其科学性和严肃性。美国预算收入的编制由财政部负责,而预算支出的编制则由专门领导国家预算工作的预算与管理办公室负责。

(3)政府支出预算是一个统一的政府行动计划,在编制上注重内容完整统一,短期目标与长远目标的有机结合。实践证明,通过对预算开支的集中编制并覆盖政府所有的开支项目,不仅有助于按照轻重缓急原则安排各类支出,而且有助于抑制因预算外资金的大量存在而产生的腐败问题。

(4)预算编制工作具有较高透明度,也注意尊重纳税人的知情权。纳税人可以详尽地了解政府税收政策、支出政策以及财政资金的安排、使用情况。而在部门预算的有关文件中,其预算内容则细化到了每一个具体支出项目上,这种预算内容的细化可在一定程度上保证预算的“刚性”。

(5)日益完善的预算制度和不断发展的预算技术,对提高联邦预算编制质量和工作效率起到重要保障作用。美国政府十分重视对预算编制方法的改革,自20世纪50年代以来,先后经历了绩效预算、规划—计划预算、目标管理、零基预算、新绩效预算等阶段。在历次改革过程中,美国政府始终坚持对各项政府支出实施项目化管理和绩效评估的做法,使得“政府也要讲效率”的观念逐步深入人心,也为改善政府管理水平和提高公共服务质量打下了良好的基础。

4、各级政府的税收体系健全，征收管理规范。一是有稳定的、具有一定独特体系的联邦、州、地方分税制。美国的税制结构中，通过最主要两大税种中个人所得税的以联邦级为重点的多级同源分享征收和财产税的在地方各层次间的同源分享征收，以及其他诸多税种的各自独立征收，较好地处理了各级政府间的财力关系，为各级政府履行其职能，实现社会发展与经济调控目标，提供了资金保证。

二是有高效率的税收征管系统。美国的税收征管，一方面凭借法律的权威性，另一方面依靠上下联通，运用了现代技术成果的信息处理系统。任何人，只要不依法纳税，都要受到法律制裁，这是征管系统具有权威的原因所在；任何企业的经营活动都要依法建账，使用出纳机，保存原始单据，既便作为纳税人的公民，其个人所得的来源方都有据可查，这又提高了信息系统数据的准确性；企业与居民的税收申报单与税款，由税务中心通过计算机设备加以处理，这样环环相扣，税收征管效率大大提高。

三是存在较好的居民纳税习惯和纳税咨询系统。美国对此一向重视，多方面的努力与多年的积累，人们一代代耳濡目染的潜移默化的影响，使得纳税习惯已成为一种类似文化传统的东西。举例来说，美国的每一个家庭要向联邦、州和地方三级政府缴纳个人所得税，还要向县政府、所在地政府、教育管区三级政府缴纳财产税，各级税率与具体规定亦各不相同。若依中国人的眼光看，这是一桩十分复杂，极易引起强烈抱怨的事，但美国人不这样认为。美国电视儿童节目中，即已出现纳税方面的教育内容。关于各种税收的征收和减免的详细规定，税务系统提供各种宣传品与专门的电话问答服务，社会上也有一些纳税事务所和咨询机构，他们为各类公司与居民的纳税事项提供咨询指导和代为填报的服务。

四是非税收入在地方政府大量存在，但同税收收入一样进行管理，没有脱离财政预算管理的资金存在。如加州的非税收入主要包括：机动车证照费、机动车注册费等，约占加州本级财政收入的10%左右，但全部纳入财政预算管理。在美国，地方政府有较大的组织非税收入的权力。非税收入，特别是收费，是地方政府组织财政收入的重要渠道，是拓展理财空间的重要途径。但无论哪个层次的政府，对非税收入的管理都采取纳入财政预算统一管理的做法，而且任何收费项目的设置都必须通过法律程序，具有法律依据。对于社会公益服务事业的收费和支出的预算与决算，政府必须进行审查和批准，并对其财务情况进行审计和监督。收费标准的确定需要经过严密计算和公众讨论。

5、转移支付制度健全，分配方式合理。在各级政府都拥有独立的一级财政的同时，也存在政府间的转移支付。美国联邦政府对各地方政府的转移支付的主要目标：一是引导各地方政府提供更高水平的能使全体公民受益的公共产品；二是建立一个确保全体公民维持最低生活水平的社会安全体系；三是促进各地方财政分配公平。美国政府间转移支付的形式是联邦对州、地方以及州对地方的自上而下的补助，由地方向州和联邦的上交则不存在。凡是联邦或州所可能提供的补助，都有关于该项补助的相关条件的具体规定。对许多补助，都要按确定的复杂公式，充分考虑到接受补助州或地方的人均收入、城市人口规模以及所得税征集情况等一系列因素来分配。同时，在确定补助时考虑的一个重要因素是征税努力程度，其核心思想是已经尽力征集税收但仍然不能达到财政平衡的州或地方政府，才可能得到补助。

6、各级政府追求的目标各有侧重，地方政府有较充分的财税政策选择和决定权。美国各级政府有三个主要目标：有效配置资源；合理分配负担和收益；稳定经济运行。从经济学角度看，与市场失灵有关的公共产品提供，处理外部性等方面由州和地方政府负责，因此有效配置资源的任务主要由州和地方政府承担。而合理分配收入和稳定经济由联邦政府承担。比如，联邦公债在公开市场上的发行，在筹集资金的同时主要着眼于调节整个经济的银根松紧状态；而地方政府公债则主要着眼于筹集资金以支持其地方性社会经济发展中某些特定项目的建设。联邦支出中，为维护社会稳定而对个人实际的直接优惠性支出占了最大比重；而在州、地方支出中，基础设施与教育、文化服务等项目则为重点。地方政府选择和决定财税政策一要服从促进经济发展的目标，又要受到地方增收节支的制约。在美国，全国没有统一的税法，联邦、州和各地都有税法，都有各自相对独立的税收体系，享有各自的税种设置、税率设计、税款征收管理的权利。地方政府为吸引投资者来投资，为吸引消费者来消费，可以出台各种优惠政策，包括税收减免等。如此重大的权利，并没有影响联邦的宏观政策目标，没有造成混乱局面，其原因是各级政府都不得不把这一政策工具确定在一个恰当水平上。如果乱用政策，减税过多，虽然从长期来讲能促进经济发展但短期会出现财政收支缺口。如果不使用一些保护投资，促进消费的政策，搞应收尽收，经济不能得到发展，短期内财政可以平衡，但从长远来看，不利于经济发展和社会进步。

三、关于推进我市公共财政建设的思考

公共财政是我们在学习借鉴典型市场经济国家适用的财政理论和财政制度过程中进入我们视野的。公共财政的基本特征是公共性、公平性、公益性和法制性。在我国，20世纪90年代财税部门的财政支出结构调整和税费制度改革有所涉及公共财政的内容，20世纪90年代末国家最高决策层明确提出构建公共财政框架的目标并将其纳入政府工作议程。近几年，我市财政部门紧紧围绕建立公共财政的目标和市委、市政府的决策部署，积极研究探索新思路、新途径和新方法，不断增强财政综合实力、改革动力、保障能力和监管能力。当前，**正处于在新的历史起点上实现新跨越的关键阶段和全面建设小康社会的决胜时期，财政部门必须进一步加快建立和完善公共财政，积极主动地发挥好公共财政职能，着力构建规范的公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政服务发展体系、公共财政管理体制和公共财政运行机制，不断提高财政服务“跨越发展、科学发展、和谐发展”的水平，把“全面达小康，建设新**”的要求落实和体现到公共财政建设的具体实践之中。

当然，与美国相比，我国不论从人口、自然资源、文化传统、经济发展现状而言，还是从社会政治经济制度而言，都存在着巨大差异。这意味着在美国特定环境下的做法，在我国却未必一定有效。同时，建立完整的地方公共财政，需要上级政府给予地方必要的公共政策选择权、规范的转移支付制度、明确的事权划分。但现阶段我们可以在现有条件下，借鉴美国在财政管理中的一些方法性措施，推进我市公共财政建设。

1、建立公共财政，必须强化财政收入管理。财政收入稳定增长是保证财政有效履行公共财政职能的前提，确保财政收入稳定增长始终是财政工作的首要任务和基本职责。2005年我市财政总收入达到117亿元，比2000年的34亿元增加83亿元，“十五”期间，年均增长28.1%。财政总收入占GDP比重由“九五”期末的7.2%提高到“十五”期末的13%。“十五”期间财政收入的快速增长，大大提高了财政保障能力。市第五次党代会提出了进一步壮大财政实力，2010年财政总收入实现300亿元的目标，我们必须进一步加强收入征管，努力形成财政收入稳定增长的良性机制。

一是严格依法治税。美国是一个高度组织管理化的国家。在美国按规则办事基本成了个人的社会行为准则。美国税收的法律原则和对偷逃税行为的严厉惩罚法律措施，是美国税收实现高效严格管理的基础保证。如美国联邦的有关税收征管的法律规定：“任何人有意企图以任何方式偷逃法律规定的征税，将被定为重罪，可处以罚金100，000美圆（对法人则处以500，000美圆）以下，或5年以下有期徒刑，也可两者并处。并负担全部的诉讼费用。”可以说，依法治税是税收工作的灵魂，必须贯穿了税收工作的始终。我们在税收征管过程中要坚持有法必依、执法必严、违法必究。以《税收征管法》为准绳，对征税人的征管权限、征管方法、手段、程序以及纳税人的纳税期限、鉴定、申报、检查、违章处理等征纳双方的行为，用法律和制度的形式加以具体规范，使依法办事、依率计征、依法纳税落到实处。

二是培养公众纳税习惯。美国民众的纳税习惯与纳税意识，由于代代相传的长期积累，已可称为一种文化传统。作为公民和纳税人，既有纳税责任，又有其过问与监督财税问题的权力；与其承受偷漏税所引致的法律制裁，不如依法纳税来求得实业的长期发展与个人生活的有保障的幸福——这些都成了人们所普遍领悟的常识。我们要进一步加强税收宣传教育，把培育公众依法纳税意识作为一项基础性工作来抓。大力宣传税法、税收的作用，并在改革与法制建设过程中提高财政资金使用的透明度，使公民普遍了解税收与自身及社会生活的关联；同时，加大处罚和曝光力度，让那些想违反税法者不敢为、不愿为，通过硬性措施与宣传教育那种软性措施相互配合，培养公众的纳税习惯，形成良好的纳税秩序。

三是推进税收征管的社会化。美国官方和民间十分发达的纳税服务，给税收管理提供了很大的帮助。美国官方除了税收征收机关外，还设有独立于税务征收机关的专为纳税人提供帮助的服务机构——纳税人援助服务处，其在每个州和报税中心都设有办公机构，主要职责是维护纳税人的权利和解决纳税人在纳税中的有关问题，以保证纳税人对税收的有关问题通过正当渠道得到公正和迅速解决。美国政府的许多网站中都有提供纳税帮助的服务内容，民间的商务报税公司更是随处可见。每逢个人所得税年度申报的最末期间（每年的4月15号是最后申报日），电视、报纸、广告等各种纳税服务也形成了高潮，官方的、民间的、义务的、收费的随处可见。我们在为纳税人提供税收征管服务方面还有许多基础工作要做。税收法规的复杂性和纳税人想缴明白税的心理，客观提出了为纳税人提供专家性的商务服务很有必要。同时，这也是减少征税成本的最有效办法。

四是加强政府非税收入的征管工作。在美国，州以下政府的非税收入全部纳入财政收入统一核算，没有预算外资金概念。我国近几年加强了这方面管理，但客观上讲，仍有大量资金游离于预算之外。加强政府非税收入的征收管理，首先要依法明确凡国家规定应当收取或取得的政府非税收入，执收部门和单位必须严格按照规定范围和标准及时足额征收。同时，在相关体制、机制、制度仍不完善的情况下，为保证收入水平，相对降低改革成本，作为过渡性措施，可考虑在政府非税收入管理政策和部门预算编制中建立一种激励约束机制，以调动执收单位积极性，确保应收尽收。

五是加快“金税、金财工程”建设，实现数据信息资源共享。在美国，现代计算机的网络信息管理技术，为纳税人提供了方便的纳税条件，也为征税机关的监督提供了更有效的手段。美国每个人都有一个唯一的社会安全号码，你在银行开户，在税务机关登记纳税，都要使用这个号。美国限制大笔的现金流通，主要靠银行电子账户进行交付款。税收法律规定对超过一万元以上的款项收入，银行要向税务机关申报。税务机关一但怀疑你的收入有偷逃税行为，就会要求你说明收入来源和纳税情况，你一旦不能证明如实纳税，就将被作为偷逃税成立，受到相应处罚。所以，人们对大笔的收入和支出凭据都注意保留。再是，如果你受到纳税处罚，就将被税务机关记录在案。一旦有人要查你的信用记录，借助资信公司信息化手段调查就很容易被人发现，使个人信用受到相当大的影响。目前，信息技术在提高税收征管效率乃至促进诚信纳税，推进信用体系建设的作用已日益为人们所重视。我们要进一步推广信息化手段在财政收入征管的广泛应用。要加快“金税工程”建设，充分利用信息化来实现监督与服务，在应用现代信息技术作为纳税监督手段的同时，也要把现代信息技术的应用作为与纳税人联系的桥梁和规范税收征管行为的科技手段。要结合“金财工程”建设，建立起完整的非税收入的收入记账、会计核算、国库集中收付等信息共享、相互衔接的“收支两条线”管理体系，实现非税收入信息在财政部门、主管部门、执收部门和交款人之间的信息互通，确保政府非税收入及时足额上缴国库或财政专户，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用现象发生。

2、建立公共财政，必须构建预算编制新机制。美国各级预算大都规定了着手编制特定年度预算的时间与编制时的视野深度。如联邦预算过程按照规定至少要在预算年度的18个月之前，每一年度的预算，都要被置于一个五年预算计划的体系中滚动编制；洛杉矶的特定年度预算要在预算年度十个月前开始编制，以三年为期滚动编制。在预算编制程序上（以洛杉矶为例），每年8至9月，市长将施政报告发给各局，各局必须拟订具体计划予以支持；根据市长的预算政策说明书，各局于11月中旬提出下年度的预算，包括业务的收支预算（维持现状、提高服务、减少服务）、基础设施的收支预算；12月，市行政官审核各局预算；市行政官向市长提出对各局预算的意见建议；各局向市长提出对行政官意见的申复；4月20日前，市长向市议会提出下年度的预算；6月1日前，市议会表决市长的预算并交回市长执行；市长在五天内决定接受或否决市议会通过的预算案，若否决，预算案退回市议会；市议会在五天内决定接受或否决市长退回的预算案；新年度的预算在7月1日起执行。在预算编制的方法上，实行零基预算，对各项财政支出均不以上年为基数，一切从零开始。具体做法是将开支的计划和执行的项目分别列出，将项目安排的说明列在预算书上，把工作量计算出来（尽量量化），并明确达到的绩效。我市虽然从今年起也开始试行零基预算编制方法，但仍然考虑了各单位原基数，总体上看，预算编制仍然比较粗放，固化了支出结构；预算执行中追加事项仍然较多，预算约束弱化；预算内、外资金尚未完全整合，预算内容不完整；财政预算比较简单，项目不具体，影响了预算的透明度。构建预算编制新机制，必须在制度和管理方式方法上实施创新。各级财政要服从市场经济条件下政府职能的转变，使财政预算的范围、结构和方法与政府职能的范围和方向相适应，努力构建以部门预算为基本组织形式的预算管理新机制。

一是部门预算在编制内容上实行综合预算，财政统一管理并编列部门财政性资金预算，将部门预算确立为涵盖部门所有公共资源的完整预算，保证部门预算的完整性和财政管理的统一性；从基层单位起编制涵盖预算内外资金的综合财政预算，强化政府财政的调控作用。

二是部门预算在编制时间上实行早编细编预算，提高预算编制的深度和精确性。将预算编制时间由原来不足5个月提前为近一年；预算从基层编起，细化到个人和具体项目。

三是部门预算在编制方法上实行零基预算，提高预算的科学性。各类支出取消“基数加增长”的编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需求。

四是部门预算在执行上硬化预算约束，提高预算的严肃性。预算确定后严禁随意调整和追加，除突发性事件造成的必需开支按有关程序报批外，当年其他支出财政不予追加，推至下一年度考虑。

五是部门预算在资金控制上实行集中统一管理，提高资金统筹调度的主动性。统一部门财务管理，实行银行账户审批、登记、建档制度，部门各项资金和财务统一归口管理，财政部门内部实行财政性资金统一账户管理；探索不同的资金拨付办法，对本级财政所有开支人员工资实行银行制度，减少资金的拨付环节并保证工资的按时发放；对公用经费和专项资金推行政府采购制度，确保财政资金的规模效益。

六是部门预算在运作程序上实行标准预算周期管理，提高预算运行的规范性。此外，在实施部门预算管理的同时，要建立预算编制、执行、监督相对分离、相互制约的预算运行机制，把预算编制职能予以集中并与执行、监督相互分离，规范财政管理秩序，加强财政的法治化、科学化、规范化建设。

3、建立公共财政，必须提高公共服务能力。公共财政的本质是公共服务性财政，必须保证政府的支出真正符合公共性的要求，充分发挥公共财政解决公共问题和服务公共目的的职能。美国政府的财政开支一般不过多地承担经济建设和投资企业的任务，其各级政府预算的性质一般为公共服务的社会管理型财政。2004年美国联邦政府的支出，大体在国防、外交、保健、老年医疗、收入保障、社会保障等方面，其中45%用于社会保障和医疗卫生等方面的公共服务，用于行政公务的费用只占10%；在州及以下政府的支出中，用于教育、卫生、各种社会保障和社会管理的支出高于70%，政府行政公务费用只占16%。当然，我们的生产力发展水平，与美国有相当大的差距。根据理查·马斯格雷夫和罗斯托的“发展型”公共支出增长模型分析，我国正处在经济发展的初级阶段，公共投资在整个国家经济总投资中占较高比重，为社会提供交通、教育、卫生等基础设施和公共服务，促使经济起飞。而西方国家的经济大多进入成熟期，公共支出主要目标由提供社会基础设施转向提供教育、卫生、福利等服务，此时，用于社会保障和收入再分配方面的支出，所占比重较大。但是，不管何种社会制度，为社会提供公共服务的公共财政特征是相同的，现阶段提高公共服务能力重点是公共服务均等化，社会效益最大化，公共利益广覆盖。为此，一是要建立社会公共服务财政支出持续稳定增长机制。保证社会公共服务财政支出的持续增长，为政府履行社会公共服务职责提供财力保障。要不断加大对社会公共服务的财政支持力度，对社会公共服务的财政支出应高于本级财政总支出的增长幅度。按照事权和财权相统一的原则，进一步完善市与区财政管理体制，科学划分市、区公共财政保障范围，综合运用调整存量、转移支付等方式，提高区公共财政保障能力。二要调整优化财政支出结构。确立基本社会公共服务完全由政府承担，非基本社会公共服务由社会分担、政府扶持的原则。政府财政支出要坚决从一般性竞争领域退出，市场能够办好的服务项目，政府不再投入。实现财政支出向社会公共服务领域倾斜，实现社会公共服务财政支出向基本社会公共服务领域倾斜，向农村地区倾斜，向社区层面倾斜，向困难群体倾斜。三要进一步规范政府公共财政行为。加强对公共财政行为的规范和约束，提高公共财政资金使用效益。加强基本预算的管理和考核，合理核定行政成本，厉行节约，提高行政效率。改革对事业单位的财政管理体制，变养机构养人员为购买服务，建立规范的社会公共服务采购制度。对项目资金实行国库集中支付，专款专用，对资金支付实行全过程审计，严格财务管理。对资金使用情况进行追踪问效。

4、建立公共财政，必须创新理财方式。创新理财观念，要善谋经济发展，不断丰富发展政策，跳出财政看财政，主动研究经济，千方百计做大经济蛋糕，只要有利于经济发展，有难度的要创造条件干，无先例的要积极尝试干，做到思想更加开明，点子更加高明，理财更加精明；要善谋百姓利益，不断完善惠民政策，公共财政是百姓财政，以人为本是公共财政的精髓，要优先解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，特别要保证困难群体就业、就学、基本生活、基本医疗；要善谋改革创新，不断创新体制机制，将创新意识渗透到财政管理的各个领域、各个方面和各个环节，推进公共财政建设，建立促进财政经济和社会事业发展的长效机制。创新理财方式，公共财政仍要大力支持经济发展，发展是我们党执政兴国的第一要务，财政自然要为发展服务，不仅要将财政这块蛋糕切好、分好，还要讲究生财之道。公共财政支持经济发展的目的和任务没有改变，但支持方式要转变，美国经济学家詹姆斯.K.格拉斯曼说过一段非常精辟的话：“政府的作用是建立一个舞台，一种背景，好让产生经济增长的演员们把他们的戏演好”。财政支持经济发展必须更加注重发挥导向功能，更加注重为企业和企业家创造一个公平的、比较宽松的、具有自主发展能力的财税环境，更加注重中小企业服务体系建设，采用贴息、以奖代拨、购买研究成果等形式，以及政策引导与资金投入相结合的方式，发挥好财政资金四两拨千斤的作用。在面对社会发展需求日益迫切、财政公共化取向日益明确的新形势下，我们要从社会保障、教育、科学等事业发展的规律和战略要求出发，来考虑支出责任的分担与财力的匹配，以更好地体现财政支出的政策效果。对基本社会公共服务，包括义务教育、公共卫生、基本公共福利、公共安全等，为保障社会全体成员基本社会权利、基础性的福利水平，必须向全体居民均等地提供，由财政全额承担；对准基本社会公共服务，包括高等教育、职业教育、基本医疗服务、群众文化、全民健身等，为保障社会整体福利水平所必需的、同时又可以引入市场机制提供或运营的，但没有营利空间或营利空间较小，尚需政府采取多种措施给以支持的，实行最低保障制度；对经营性社会公共服务，包括经营性文艺演出、体育休闲娱乐等，完全可以通过市场配置资源，政府不再直接提供这类服务，而是通过开放市场并加强监管，鼓励和引导社会力量举办和经营。创新管理机制，通过完善部门预算、规范国库集中支付、扩大政府采购规模，实现由经验理财向理性理财转变，由粗放理财向精细理财转变，形成合理安排和有效控制支出的制度屏障。推进绩效考评，提高资金使用效益。坚持经济性、效率性和有效性原则，有步骤地推进支出评价和考评试点工作，促进政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平的提高；制订实施《财政支出绩效评价试行办法》，逐步完善评价指标体系，从制度上引导、增强各部门使用财政资金的责任感，提高资金使用效益；建立绩效考评责任制，将绩效考评结果与责任人的业绩考核以及后续财政资金安排相挂钩，强化绩效考评工作的力度，真正实现对财政资金的追踪问效。推行政府投资建设项目实施代建制管理，通过公开招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，从而提高政府投资项目的建设管理水平和资金使用效益。

5、建立公共财政，必须坚持依法理财。公共财政要以法制为基础，管理要规范。市场经济是法治经济，财政活动和运作必须在法律法规的约束规范下进行。体现在公共财政上，即财政收入的方式和数量或财政支出的去向和规模等理财行为必须建立在法制的基础上。同时，由于公共财政要解决公共问题，满足社会公共需要，服务公共目的，广大人民群众就有着极强的参与意识和监督意识。这也要求公共财政管理必须以法制为依托，实行规范管理。一是规范理财行为和程序，建立依法理财约束机制。规范理财行为和程序是全面推进依法理财、建立依法行政的重要环节。按照效率与约束兼顾的原则，规范理财程序，健全理财行为约束机制，提高政府理财透明度，建设“阳光财政”。依法界定财政决策权限，建立和完善决策规则、程序，实行依法决策、科学决策和民主决策，健全财政决策机制；健全预算编制管理制度，实现部门预算编制工作的有章循序运行；健全预算执行管理制度，实现财政资金缴拨规范、高效，切实增强预算刚性约束；健全专项资金管理制度，提高年初预算到位率，加大专项资金整合力度，确保财政资金使用的整体效益；建立财政决算规程，确保财政决算依法、真实、准确、完整、及时；落实财政执法责任制，提高财政管理工作人员依法理财的自觉性。二是推进各项财政改革，建立依法理财运行机制。改革是推进依法理财的动力，只有不断推进财政改革，逐步消除体制障碍，才能建立起依法理财的运行机制。要科学界定财政职能和权限，从根本上解决财政“越位”和“缺位”问题；要深化财政管理体制改革，全面推进以部门预算编制、国库集中收付制度、政府采购制度和收支两条线改革为主要内容的财政预算制度改革，实现财政管理制度创新；要深化财政内部机构改革，按照精简、高效、权力制衡的原则，合理设置内部机构并理顺其间的关系，科学配置职责权限，整合人力资源，提高工作效率。三是强化对财权的监督，建立依法理财的监督机制。建立法制财政，确保为民理财，必须强化对财权的监督，财政部门要依法自觉接受人大、政协和社会监督，并积极开展各类专门监督，不断完善监督体系。依法向同级人大报告预算编制、执行以及决算情况，认真落实人大及其常委会的决定和要求，依法接受人大及其常委会的监督和质询。自觉接受政协的民主监督，虚心听取和接受政协的意见和建议。认真办理人大代表和政协委员提出的议案、建议、提案。进一步强化监察、审计、财政等专门监督。完善专门监督体系和运行机制，建立事前审核、事中监控与事后检查相结合，日常监督与专项检查相结合的监督检查机制，使专门监督工作制度化、经常化、规范化。广泛接受社会监督。不断扩大政务公开的范围和内容，逐步增强理财工作的社会透明度，方便社会监督。四是加强干部队伍建设，切实提高依法理财的能力。要按照建设法治财政的要求，加强对财政财务工作人员的管理，切实提高其依法理财的意识。要组织财政工作人员学习法律和财政法规制度，不断提高依法理财能力。要适应新形势新任务要求，对财政财务工作人员进行新知识、新政策、新制度、新技能的培训，切实提高财政财务工作人员业务素质，更好地服务于依法理财工作。