保障制度竞争思考
时间：2022-09-29 10:12:00
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就业是民生之本，社会保障是社会发展稳定的“减震器”和“安全网”。根据市委安排，今年6月至8月笔者赴美国进行了为期3个月的学习考察，此次走出国门，到经济发展最强的美国进行培训与学习考察，了解了美国就业和社会保障制度运行情况，其中有很多方面值得我们学习和借鉴。特作此文，谈谈对美国就业与社会保障制度的一些思考。
一、就业和社会保障是政府的首要职能之一
减少失业，力争劳动力的充分就业，是经济增长和社会稳定的需要，而社会保障是社会公平的具体实施，是社会稳定的“安全网”，各国都将就业与社会保障工作当作政府的首要职能之一，在发展过程中不断完善。
（一）美国就业与社会保障现状和演变过程
美国政府一直把充分就业视为经济发展的目标之一。为了实现这一目标，政府除了通过经济手段增加就业机会外，还通过立法手段保障在业人员的就业。根据统计，美国全国人口近3亿，劳动力总数为1.7亿左右。**年国内生产总值为12万亿美元，人均为37610美元。**年中等收入家庭的平均年收入为46326美元，贫困线（9973美元）以下人口有3700万。据不完全统计，美国已连续五年将失业率控制在5%之内，适龄劳动力就业较为充分，就业率达95%以上。总的来看，美国经济在过去十年中保持稳定增长，以强大的经济和科技实力为基础，以不断提高劳动生产率为目标，大力推动国家经济的市场化发展，积极促进风险投资，实现了消灭政府赤字和保持低通货膨胀率的目标，为创造更多工作岗位，促进就业问题的解决提供了基础条件。
相对于其他西方老牌资本主义国家，美国建立社会保障制度的时间较晚。从**年罗斯福总统上台实施新政，参众两院通过了《社会保险法》，当时仅限于老年保险，**年增加了遗属保险，**年又增加了残疾保险，**年建立了老年医疗保险，通过60多年的发展，逐步形成了以老年、遗属、残疾保险和老年医疗帮助为内容的社会保障制度。
1、养老保险制度。美国的养老保险体系分为三个层次或叫三个支柱，即国家强制性保险、私营企业养老金计划、个人退休金计划。
（1）法定养老保险制度。美国法定的养老保险制度是政府举办的第一层次的保险，是**年8月联邦政府通过老年人的社会福利法案建立的。通过征收社会保障税筹集养老保险基金，税率是15.3%，由雇主和雇员各负担7.65%。这一制度目前已覆盖了大约95%的职工。其退休人员养老金待遇主要从三个方面计算：一是年满65岁退休。65岁退休时可拿到100%的退休金，目前职工退休后领取的养老金替代率大约在40%～60%左右。提前退休限制到62周岁，每提前一个月退休，养老金减发0.56%，提前24个月退休只能领取80%的养老金；也可以推迟退休，每退休一个月退休，养老金增发0.25%。二是按在业时间的长短、收入和工作情况加起来算点数。每工作3个月算一个点，满40个点数，即工作满10年可在退休后领取应得的养老金。三是看在业期间交纳社会保险税的情况。
（2）企业退休金计划。美国的私营企业退休金计划已有近百年的历史，属于第二层次的保险。企业退休金计划由各企业自愿建立，具体办法由企业自定。到目前为止已有55%的员工参加了这项计划，积累的资金已达5万多亿美元。美国企业退休金计划法规是由联邦政府劳工部、国税局和退休保险计划（组织）三个部门制定的，三个部门各负其责，管理退休保险。现在退休福利局负责退休金的投资问题，同时要向联邦政府、劳工部报告，管理监督退休基金。
（3）个人退休金计划。在美国退休是要私人预做安排的，政府不直接干预，仅以立法辅导及公司团体设立减税退休计划，鼓励人们储蓄为个人退休养老之用。
2、医疗保险制度。美国的医疗保险制度是构筑在市场运作为主，政府保障为辅的思想基础上。医疗保险的主要方式有两种：一是政府为老年人、残疾人和一些穷人提供的医疗保险和医疗救助计划；二是雇主为他们的雇员及其被供养人提供的医疗保险，称为私营医疗保险计划。这两类计划在津贴水平、资金来源、费用支付办法等方面都有区别。目前美国已有2.3亿人享有医疗保险，占人口总数的82%。
（1）政府主办的医疗保险计划和医疗救助计划
——医疗保险计划是根据《社会保障法》建立的。这个政府计划只对65岁及以上的老年人、低于65岁的残疾人和肾病患者提供，分为相互独立又相互关联的三部分：即A部分，强制性的住院保险，是专门为老人提供住院治疗、专门互利、家庭健康和生命晚期医疗服务等内容的保险项目。资金主要依赖于雇主和雇员分别缴纳的1.45%医疗保险工薪税，共计为2.9%，存入医疗保险信托基金，资金的使用原则为现收现付。B部分，自愿性的补充医疗保险，其原则上是自愿的，但实际上，每个享受住院保险待遇的65岁及以上的退休人员都参加了补充医疗保险，其缴纳的补充保险费从退休金中扣除。C部分，配药医疗保险，药品保险相关法律于**年12月通过，**年1月1日起执行。**年每位参保人员平均每月能得到35美元药品保险费用。
——医疗救助计划是由美国联邦政府及州政府共同组织的，是向低收入家庭、最贫穷的人员提供医疗及与健康有关的服务计划。这是属于联邦政府和州共同合作的州级医疗辅助计划，双方共同筹集资金。生活困难者的住院治疗和门诊医疗费用一律由州政府全额支付。
（2）私营医疗保险计划
美国企业的医疗保险在80年代以前的20年中，基本上实行实报实销制度，具体由半官方机构蓝十字、蓝盾经办。但这20年中医疗费用增长了200%，大多数私营公司的雇主认为这种半官方的机构自身虽不盈利、但由于无利益机制，在控制医药费上很不成功，自**年开始，部分企业改为向人寿保险公司投保，采用定额付费方式参保。在美国，规模较大，效益较好，工会力量强大的大、中型公司、企业一般都参加医疗保险，而一些小公司、小企业不参加医疗保险。
3、失业保险制度。**年，在建立社会保障制度的同一年，美国国会通过立法授权各州政府建立失业保险制度。失业保险项目由州政府进行管理，联邦政府只是制订一些措施鼓励各州政府建立失业保险制度并尽量在州际之间保持统一性，这项制度涵盖了97%的工资收入者。失业保险金的主要来源是雇主缴纳的失业保险税，按规定，失业保险税分为联邦税和地方税，联邦失业保险税为工资总额的1%，州失业保险税则视各州的具体情况而定，平均为工资总额的5%左右。
凡投过保的失业者，在失业的第二周起就可领取保险金，保险金一般为原工资的50%。各州对于领取失业保险金的时间规定不一，取决于本人工作年限，最长不得超过26周；假如在规定期限内还没有找到工作的，则停发失业保险金，失业者可以申请社会救济金，救济金额则远远低于保险金。从1987年开始，失业保险金收入也需交纳联邦个人所得税，但不须交纳社会保障工薪税，因其不属于工薪。
美国失业保险一个重要特点是：为了制约公司任意裁减雇员，政府在失业保险法规定：政府按雇主过去裁员人数征收失业保险金，这就意味着解雇率越高，税率也越高，裁员越多，缴纳的保险金就越多。这被称为“经历定率”法。
4、工伤保险制度。美国《工伤赔偿法》规定，绝大部分雇主都必须通过购买工伤保险的方式来保护雇员。工伤保险一般由州出台法律，商业保险运作，收缴比例按工伤发生率确定，一般在5%左右。目前，92%的雇员受到《工伤赔偿法》的保护，余下8%是受雇于只有3个或5个（州与州之间在数字上有差别）职工的小企业雇员，法律允许这些小企业不购买工伤保险。除了这类小企业之外，所有雇主都必须购买工伤保险。
（二）美国就业状况和社会保险制度的特点
1、就业状况及其特点
（1）市场化就业为主体，推进多元化充分就业进程，失业率相对较低
美国历来高度重视劳动者的充分就业工作，并将其作为政府的一项主要工作目标来抓。一方面政府积极引导，制定了《就业法》、《人力开发与培训法案》、《紧急就业法》、《劳动力投资法案》、《行业调整改革法案》等一系列法律，构成了美国促进就业的法律体系。同时政府通过有效的经济手段从扩大劳动力需求和改善劳动力供给两方面来改善劳动者就业状况，采取对新投资实施加速折旧和税收抵免以及新一轮的家庭退税等措施，以减轻公司税负，刺激投资，增加就业。另一方面，美国自20世纪90年代初期，高度重视在业和失业人员的就业再就业培训工作，努力促使使他们通过培训掌握新技术和新技能，适应经济发展和市场就业的需要。目前，美国的就业再就业培训工作由州、地方政府、企业和个人配合进行，联邦政府虽然不直接参与就业再就业培训工作的组织和实施，但是州政府实施的就业再就业培训所需的大部分资金均是由联邦政府负责提供。近年来，美国政府用于在业和失业人员的就业再就业培训专项资金逐年增加，每年约通过社区为250万人提供免费提供各种就业再就业培训，为失业人员重新就业奠定了坚实基础。因此，美国的劳动力流动性虽然较大，但劳动者失业后很快就能找到新的就业岗位，因而短期失业者居多，失业率相对较低。
（2）雇主增加职场的多元化
美国第一代和第二代移民比以往任何时候都更加控制著国家长期经济发展的命脉。了解其它国家的文化，尤其是新兴经济地区国家的文化，对美国长期就业增长至关重要。在这一波经济周期，多数新增加的就业机会不是发生在这个国家，而是在印度、菲律宾及中国，这些受益于企业外包、代工及全球化经济的国家。在新经济下，就业市场的最大赢家是新美国人，他们受过良好的教育，有亚洲，非洲，中东和拉美文化的根源，符合日益全球化市场的多样性。
（3）灵活就业现象普遍
在美国，灵活就业的劳动者非常多。鼓励灵活就业不仅仅是政府缓解就业矛盾的权宜之计，更是美国市场经济高度发达的产物，是其劳动力市场的重要组成部分。灵活就业适应了市场要求，满足了劳动力供求双方的需求。目前，美国的灵活就业主要分为非全日制工作、临时性工作、季节性工作、合同制工作、自雇就业和远程工作等几种类型，其中从事非全日制工作的人数约为2000余万人，约占劳动力总数的15%，这也是美国失业率较低的一个重要构成。
2、社会保险制度特点
（1）社会保险覆盖面宽，保障制度完善
美国通过政府推行和企业补充的形式开展社会保险，其保障范围较宽，制度比较完善。一方面政府强制推行了养老、医疗、失业、工伤等社会保险计划，保障了老人的养老、医疗以及职工失业、发生工伤后的利益；另一方面企业有着完善的商业保险计划，作为政府保险计划的补充，弥补了参保范围以及享受待遇方面的不足，建立了相对完善的保障体系。
（2）社会保障法制化，征缴费率较低
美国社会保障体系有着严谨的法律法规作为依据，各险种均出台了相关法律，以社会保险税的形式依法征缴社会保险费用。且美国社会保险税征缴比例较低，如政府实施的养老保险为15.3%，医疗保险为2.9%，失业保险为6%，与我市的29%、9%、3%相比相对较低。
（3）社会保障号一号终身，功能强大
美国社会保障卡最早出现于1936年，上面记载有个人社会保障号码。社会保障号码具有独一无二性、不可伪造性和终身不变性，自推出后，便成为重要的社会管理工具。在美国，必须提供社会保障号码才能发工资，享受政府提供的福利，办理银行帐号、保险、驾驶执照和财产登记。个人资信机构正是通过社会保障号码收集、鉴定个人信用记录，可以说，没有社会保障号码的支撑，美国个人信用体系不可能发展的如此迅速、完善。
（4）商业保险发达，企业、个人参加商业保险的行为非常普遍
美国国家举办的社会保险制度相对来说范围不宽，如养老保险有55%的企业员工参加了企业养老金计划；医疗保险国家只针对65岁以上的老人以及部分特困人群，大多数企业职工参加私营医疗保险计划；工伤保险也大多由商业保险公司承办。美国国家社会保障之外的补充养老保险市场已经非常成熟。
（5）享受医保待遇无需进行“生计检验”，即与收入水平无关
医疗保险项目不需进行生计检验，如医疗保险项目中的“住院医疗保险”部分就是不必征得本人的同意，由政府依法以医疗保险工薪税的形式筹集资金，有关个人需要享用医疗保险福利时，也不必进行生计检验，他本人是富是穷与享用医疗保险的程度完全无关。
二、就业和社会保障是城市经济发展的“减震器”与“安全网”
1、实现充分就业，控制失业率可以促进社会稳定
通常失业率处于3%～5%范围，标志就业率达到95%～97%，这就是一般意义上的充分就业，意味着经济健康发展，社会稳定。一旦失业率突破5%，就说明就业机会过少，意味着经济社会运转失常，有可能引发社会动荡。因此包括美国、我国在内的各国政府都积极采取措施千方百计发展生产，增加投资，促进消费，加大就业投入，强化技能培训，扩大就业渠道，营造稳定的经济社会环境。**年美国失业率为5%。
2、社会保障制度保障基本生活，稳定社会秩序
社会保障的产生原因之一是降低或消除群体中的某些个体在一定条件下面临的风险，确保生活水平和生活质量不受影响，因此，社会保障制度的建立实际上为全体社会成员提供了稳定社会生活的安全网，并进一步发挥着稳定社会秩序、减少社会冲突、缩小贫富差距、缓解社会矛盾的功能，在实现社会公平上具有不可替代的作用。
3、社会保障制度保障社会生产循环的顺利进行
一方面，社会保障除了满足社会成员基本生活的物质需要之外，其医疗保险、生育保险、失业保险等保障内容还起到保障社会劳动力再生产的作用。所以，任何国家、社会都重视社会保险，只是存在成都、形式和范围的不同而已。另一方面，社会保障中的国家或政府的财政转移等制度还对经济运行产生一定的调节作用。
4、社会保障制度在市场经济改革进程中起到稳定社会的作用
市场经济是以逐利为基本特征的一种风险经济，在发展过程中有着背离社会发展目标的地方，比如收入差距的两极分化、为经济利益而产生诸多的社会负效应、经济行为的短期化和盲目性对资源与社会劳动的浪费等。这时就需要社会保障制度在市场经济初次分配的基础上进行有国家或政府参与的二次分配，对机会、过程以及结果的不均等以及偏离社会目标的情况加以校正和弥补。美国等西方发达国家正是通过完善的社会保障制度来解决社会失业、贫富差距、生活水平的差距以及由此引起的社会稳定问题。
三、美国社会保障制度与我国的比较
我国社会保障体系主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容，其中，社会保险是社会保障的核心内容，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等。
1、养老保险
我国的养老保险与美国比较有三点相同之处。一是政策形式与美国非常相似。目前我国实行的是基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老保险制度，这与美国养老保险三个支柱的格局基本相同；二是基本养老金的计算方法也很相似，对高收入者有限制机制；三是发展趋势也相同，即要降低基本养老保险的替代率，实现养老保障责任向企业和个人的部分转移，为补充养老保险留出发展空间。
不同的主要有四点。一是美国企业和个人购买商业保险的行为非常普遍，补充养老保险市场已经非常成熟，而我国企业和个人购买商业养老保险的热情和潜能需要大力开发；二有就是美国政府在企业为职工办理的私人养老金计划时给予税收优惠，我国关于企业年金的税收优惠政策尚未出台。三是我国养老保险征缴比例较高，如我市为29%，远远超过美国的15.3%，这主要是由于我国养老保险要负担1986年制度实施前的、不缴费的老职工而造成的。目前的高比例缴费给企业带来了比较重的压力；四是美国职工退休年龄比我国高，规定为65岁，同时美国对于提前或延长退休人员领取养老保险金有着积极合理的政策，最多可延迟到70岁退休，领取130%的退休金，其制度既考虑了参保人的利益，又考虑到社会保险基金的承受能力。
征缴比例其中领取养老金年龄养老金替代率统筹层次
单位个人男女
美国15.3%7.65%7.65%656550%全国统筹
**29%21%8%605075%市区统筹
2、医疗保险
美国与我国医疗保险制度的主要不同点在于美国政府实施的医疗保险范围小，政府主办的医疗保险只包括65岁以上的老年人和部分残疾人等弱势群体，绝大多数人员的医疗保险由企业和个人负担，商业医疗保险市场广大，发展稳定。但由于美国中小企业职工数量较少，不能有效地分散风险，它们支付的保险费用相应也就更高，因此中小企业雇员没有医疗保险的数量很多。根据美国劳工部的统计，只有49%的中小企业为雇员提供医疗保险，而在大公司，这个比例达到98%，目前美国还有4600万左右职工没有医疗保险。
而我国实施的城镇职工基本医疗保险覆盖面广，遵循的是“低水平、广覆盖”的原则，国家主办的城镇职工基本医疗保险保障了机关、企事业单位的在职职工和退休人员的基本医疗需求，还覆盖了灵活就业人员。我市缴费比例为9%，其中单位7%，个人2%，平均住院报销比例达到68%左右。企业在参加基本医疗保险的同时，有条件的可以为职工和退休人员建立企业补充医疗保险，为商业医疗保险提供了一定的发展空间。
3、失业保险
相对其他社会保险险种，我国的失业保险制度发展比较稳定。与美国失业保险主要有两点不同：一是缴费不同。我国是由雇主和雇员共同负担，**市缴费比例为3%，其中单位负担2%，个人负担1%。而美国失业保险税全部由雇主负责，缴费比例在6%左右；二是享受期限不同。我国规定失业人员累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金期限最长为12个月；满5年不足10年的，最长为18个月；10年以上的，最长为24个月。美国失业者领取失业保险金的时间长度取决于本人工作的年限，计算公式各州也不相同。在多数州中，最长的期限为26周。
作为一个典型的市场经济国家，美国的就业社会保障制度总体上比较成型。从整个国家的社会保障安全网来看，与其他国家相比，市场的参与和作用要大得多，如保险市场、资本市场、劳动力市场、医疗市场、药品市场、中介机构等都很发达，同时政府的引导作用丝毫不缺位。“政府主导、市场运作”是基本模式，而我国则是一个正在转型的国家，发展不充分的市场经济是个基本现实。其基本的制度设计、组织和管理方式对于市场经济体制不健全，就业和社会保障面临巨大挑战的我们来说，有很多启示和值得借鉴的地方。
1、推进多种渠道促进充分就业，努力提升地区竞争力
美国为实现充分就业采取了一系列有效措施，促使失业率逐年下降，目前调查失业率仅为5%左右，其中一些做法值得我们参考与借鉴。充分就业是经济增长和社会稳定的一个重要方面，对此，我们一是要高度重视就业再就业培训工作。要积极实施“政府购买培训成果”机制，围绕市场需求和就业结构的变化为劳动者开展多层次、多形式的技能培训，增强针对性、实用性和有效性，促进失业人员提高市场就业竞争力；要积极开展“订单培训”和“定向培训”，切实加强用人单位、资源单位和培训单位的紧密合作，提高劳动者的就业成功率；要鼓励开展创业培训工作，通过实施国际劳工组织推荐的SYB（帮你创办企业）和SYIB（帮你创办并改善你的企业），积极鼓励有创业愿望和创业能力的人员成功创业，从而实现创业带动就业的倍增效应。二是政府要引导和鼓励发展劳动密集型企业。劳动密集型企业对劳动者技能普遍要求不高，便于吸纳初级劳动力，而且就业容量大，安排就业相对容易，是缓解当前就业压力的一条很好途径，因而要采取切实有效的措施，通过制定特殊优惠政策，解决劳动密集型企业对资金、信息、技术等方面的需求，积极发挥其吸纳就业的重要渠道作用。三是要积极扩大第三产业。从扩大就业而言，第三产业的服务性行业容量巨大，随着人民群众生活水平的提高，各式各样的服务需求量越来越大，因而要采取有效措施，加快发展创业和就业成本较低的社区服务、餐饮、商贸流通、旅游等行业，大力发挥三产服务业增加就业的主要着力点和扩大就业的主渠道作用。四是要推进下岗失业人员和失地农民充分就业。目前我市下岗失业人员中“4050”等人员和失地农民的就业压力仍然较大，他们的就业观念落后，劳动关系复杂，文化水平较低，就业技能单一，就业再就业的形势依然严峻。因而我们要坚持实施积极的就业政策，始终贯彻落实“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针，围绕经济发展多渠道多形式开发就业岗位，以就业困难群体帮扶为重点，以街道、社区为依托，进一步完善基层劳动保障工作平台，综合运用职业指导、职业介绍、再就业培训、优惠政策扶持等手段，努力使城镇社区内有就业愿望和就业能力的劳动者以及由就业愿望和就业能力的失地农民达到相对充分就业，尚未就业的人员要广泛组织在各种积极的就业准备活动中；五是要规范劳动力市场与失业保险制度，保护失业人员权益。美国的经验告诉我们，劳动保障部门致力于规范劳动力市场的正常秩序，规范失业保险的运作规则，才可以为劳动者充分就业提供坚强后盾，保证劳动者最大可能地实现充分就业。
2、积极推动灵活就业形式发展，建立适应劳动者的结构性就业模式
从劳动者的自身条件出发，以服务对象的需要为本，应该是我们开展就业服务工作的根本原则。我们目前全社会仍在一定程度上存在着对正规就业以外的各种灵活就业方式的模糊认识，仅仅认为是在就业压力加大，工作岗位不足情况下的一个替代办法。而美国的经验表明，灵活就业方式之所以存在和发展，是因为它适合经济发展的需要和一部分劳动者的自身条件。在我国，随着市场经济的深入发展和就业体制的进一步改革，这个道理也是越来越明显了。作为劳动保障部门，一方面有必要以满足劳动者的需要为目标，在促进就业工作中加强对灵活就业方式的管理和服务；同时也需要继续开展宣传工作，使劳动者乐于接受适合其自身条件的各种就业方式，促进灵活就业方式的发展，建立适应劳动者自身特点的结构性就业模式。
3、建立健全用工服务快速反应机制，积极为招商引资企业提供优质人力资源服务，努力为经济健康、持续、快速发展“保驾护行”
近年来我市经济发展迅速，就业容量不断增大，招商引资企业贡献巨大。作为劳动保障部门来讲，为招商引资企业提供快速、优质的人力资源服务是我们义不容辞的责任。为此，我们要坚持“提前介入、内引外联、市场运作、跟踪服务”的原则，进一步完善用工服务快速反应机制，在引导更多本地劳动力就地就近务工的同时，花更多的精力保持与外地人力资源基地的频繁接触，拓展建立新的基地，千方百计、想方设法引进更多更优的人力资源服务**经济发展。同时要进一步完善“绿色通道”和“一条龙”服务的工作机制，积极为招商引资企业在签订用工合同、参加社会保险等方面提供高效、便捷的服务，以实际行动让来扬投资者切实受益。
4、推进农村适龄劳动力充分转移，对城乡新成长劳动力和贫困户劳动力充分培训，提升其技能与竞争力
我市城乡劳动力资源丰富，“十五”期间新增劳动力28.6万，转移输出农村劳动力126.5万。但目前我市农村劳动力和新增劳动力中许多人由于种种原因，无力参加培训，加之政府投入培训费用不足，导致其缺乏技能。因而要进一步完善劳动预备制度，多层次、多形式开展职业技能培训，狠抓培训质量，按照劳动保障部“能力促创业计划”的要求，不断提升我市城乡劳动者的创业和经营能力。同时对农村贫困劳动力实行免费培训，建立困难群体救助机制。建立健全惠及农村适龄劳动力的城乡公共服务机制，完善基层劳动保障平台建设，不断拓宽农村适龄劳动力转移就业渠道，力争“十一五”期间新增农村劳动力转移输出25万人，农村劳动力转移培训30万人，创业培训0.75万人，对平均每年60%以上的新增转移人员在转移前实施职业培训和技能鉴定，以培训促能力，通过提升劳动力素质达到提升地区竞争力的目的。
5、加快建立多层次、全方位的社会保险体系，实施特殊群体充分保障，为提升地区竞争力打好保障基础
鉴于我国当前生产力发展水平比较低，政府只能提供基本养老、医疗等保险制度。而美国在强制性的社会保险基础上，制定优惠鼓励措施，拓展保障渠道，提供多层次的保障，且美国国家社会保障制度对特殊群体予以充分倾斜，如国家举办的医疗救助计划向低收入家庭、最贫穷的人员提供医疗及与健康有关的服务，出台了贫困家庭儿童保险计划；失业保险制度设定上，为了制约公司任意裁减雇员，采取裁员越多，缴纳的保险金就越多的方法。这些措施都有效保护了一些社会弱势群体的社会保障权益。
我市目前各项社会保险制度保障了基本人群，但一些弱势群体的社会保障难以实现，如被征地农民基本生活保障工作开展不平衡，各县（市）保障人数偏低；部分下岗失业人员年龄偏大、技能单一，再就业困难，无力接续社会保险关系；农村养老保险保障覆盖面低、保障水平低；城市贫困人员医疗保险尚未解决。这些问题都关系到社会稳定，关系到经济建设的大局，我们考虑应积极学习美国的先进保障做法，结合我市实际，在“十一五”期间逐步解决困难群体的充分保障问题。
一是加大宣传和组织力度，全面实施被征地农民基本生活保障制度。引导被征地农民自愿参保,对目前全市尚未纳入保障的3.5万名被征地农民加大工作力度，分期分批纳入。同时对新发生的被征地农民确保做到即征即保。
二是多方筹措资金，制定灵活的政策，重点解决无力接续社会保险关系的下岗失业人员。如考虑研究政策，对缴费年限在15年以上的下岗失业人员，若确无经济能力，考虑允许其断保，根据权利与义务对等的原则，在享受退休待遇时进行折算；探索建立助保基金，通过社保基金、政府补贴和团体、个人募捐等多种形式广募资金。委托银行管理，建立助保基金，由下岗失业人员申请，通过房屋抵押、养老金待遇担保等方式，签订还款协议，通过这些形式资助无力参保的下岗失业人员接续养老保险关系。
三是采取有效措施，争取政府支持，全部解决破产、关闭企业退休职工参加医疗保险问题。目前，我市困难和破产关闭企业退休职工还有5751人尚未参加医疗保险。我们将力争在**年底将他们全部纳入医保范畴。
四是实施“平安计划”，解决农民工的大病医疗和工伤保险。根据部、省关于实施农民工“平安计划”的要求，加快推进农民工参加大病医疗保险和工伤保险。在医疗保险方面，**年，全市农民工40%以上参加大病医疗，**年参保80%以上，**年底全部参保；工伤保险方面，**年将各类煤矿山企业农民工全部参保，40%以上的非煤矿山企业、制造业、建筑业和乡镇区域内企业农民工参保，**年70%以上的非煤矿山企业、制造业、建筑企业和乡镇区域内企业农民工参保；**年底基本实现全部煤矿、非煤矿山企业、大部分制造业、建筑企业及乡镇区域内企业农民工参保。
五是统筹城乡发展，建立新型农村养老保险制度。城乡统筹发展，大力推行“财政投入、集体扶助、个人出资相结合”的新型农保制度建设，**年，各县（市、区）试点调研，**年全面推开，“十一五”期末基本实现新型农保制度。
六是积极调查研究，解决城镇贫困居民医疗保险问题。进一步调研政策，研究城镇贫困人员、少年儿童等各类困难人群的医疗保障问题，参保资金由财政实施补贴，通过大病救助等办法，将他们纳入医疗保障体系。
6、各类企业劳动合同充分覆盖，巩固扩大就业成果，提供社保征缴依据，规范企业行为，为企业长远发展提高竞争力
劳动合同的充分建立对整个劳动保障事业运行起着基础性的作用，但目前我市一些非公企业主和职工劳动合同法制意识不强，对劳动合同的重要性认识不够，同时劳动合同的管理还不够，管理网络不健全，动态管理、科学管理仍有欠缺，导致一些民营企业、乡镇村非公企业、餐饮、建筑等行业劳动合同签订率不高。下一步我们将按照分类推进的原则，做到“劳动者就业到哪里，劳动合同就覆盖到哪里”，将工作重心下移，通过劳动保障所、社区工作站设立劳动合同管理工作平台，调查摸底，建立数据库，编制劳动合同管理信息平台。加强日常巡查、举报检查和专项执法检查工作，对拒不签订劳动合同的单位，依法予以行政处罚，切实提高劳动合同签订率，为就业和社保工作打好基础。
7、提升统筹层次，统一工作开展，为企业公平竞争创造有利条件
美国社会保障实行全国统筹，人员和费用全部由国家统一管理，基金统一使用，对各州来说不存在收不抵支的问题。这种垂直的管理体制，十分有利于工作的开展、基金的调剂。而我国大部分地区还停留在市级统筹或县级统筹，管理不统一、风险集中、基金无法调剂使用。目前我市正在实施社会保险市区统筹工作，按照“政策统一、分级落实，预算统一、分级考核，征缴统一、分级申报，管理统一、分步实施。”的原则将原市本级、邗江、维扬三个统筹区域提升为一个统筹地区，为下一步市级统筹打好基础。实施市区统筹后，市区的所有企业将站在同一起跑线上，避免了以往的缴费、待遇享受等方面的差异，有利于企业的公平竞争。
8、大力整治现存体制中的拖欠、拒缴、逃避缴费现象，推进企业之间的公平竞争，提升地区整体竞争力
由于我国缺乏强有力社保基金收缴的监督和约束手段，现行的改革措施在实施中遇到了很大阻力，主要表现为拖欠、拒缴、逃避缴费等现象屡禁不止。很多已经参加社会保险的企业往往采取低报工资额、少报职工人数等方法减少养老金缴费额，造成企业之间的不平等竞争，也促使企业拖欠或者拒绝缴纳现象也越来越严重。如我市**年我市本级共稽核参保单位2216户，参保职工15.8万人，查出漏报缴费基数9003万元，应补缴金额3303万元。企业拖欠、拒绝缴费和逃避参与养老保险的背后原因在于缺乏相应的积极性。在这点上可以借鉴美国的做法，美国采取了强制参与国家养老保险的政策，虽然企业同样没有积极性参与，但是其税收和监管体制十分健全，偷逃不易，从而在征收社会保险费上取得了成功。从美国的经验上能够看到，法制是社会保障制度运转通畅的关键。因此，我们要依法征集社保资金，依法实施保障支付，为社会保险费的开征创造良好的法律环境。
9、加强干部队伍建设，提升部门竞争力
就业与社会保险是劳动保障部门的主要工作，在做好工作的同时，我们也需要加强公共服务能力建设，这是做好新形势下劳动保障工作的重要举措，也是促进各项工作不断取得新突破的重要手段。我们将在以下几个方面加强研究并付诸实践：一是大力推进“金保工程”建设，以统一的信息化平台支撑各项业务工作的开展，进一步开发完善社会保障卡，将信息化工程建设提高到一个新的水平；二是强化职业介绍服务体系建设，将公共职业介绍服务全面向街道、乡镇、社区延伸；三是提升长线培训，扩大短线培训，满足不同人群技能培训需求，大力开展多种类、多层次、实用型的技能培训；四是完善乡镇社区平台建设，打造覆盖城乡的基层工作平台，在进一步提高工作质量的同时，更加重视工作人员业务素质的培养，不断提升管理服务水平，充分发挥城乡基层工作平台在推进就业再就业、社会保险扩面、农村劳动力资源管理等各方面的重要作用；五是创建优质服务窗口，强化软硬件设施建设，提升社会保险经办规范化、信息化和专业化水平，不断提升服务水平和质量。