撤区并村改革调查思考

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“乡镇＋管理区（办事处、片区）＋行政村”，是**市自**年“撤并建”以来形成的农村基层党政管理基本格局。“撤区并村”是指在农村撤销管理区、办事处或片区等管理机构（以下简称管理区）和合并行政村为主要内容的基层行政管理体制改革。**年3月，**县乌江镇率先将原有的两个办事处、10个行政村、3个居委会撤销、合并为4村1居，拉开了我市“撤区并村”改革试验的帷幕。随后，凤冈县进化镇、湄潭县抄乐乡等地也进行了试点。**年3月，余庆县借农村开展“三个代表”学习教育活动契机，在全县10个乡镇全面进行了“撤区并村”。到**年年底，全市14个县、区（市）全部完成了“撤区并村”改革工作。

一、改革的动因

**年我市完成撤区并乡建镇后，在乡镇与村之间，普遍设立了管理区、办事处或片区一级派出管理机构，该机构建立的初衷是“联系政府，服务农民”，实现管理重心下移，弥补“并乡”之后农村基层行政管理的空隙，在农村工作中发挥出一定的效用。当时，全市228个乡镇共设立了584个管理区，有国家工作人员5600多人。管理区虽然行使的是行政管理权，但却缺乏法定的行政管理权限，无法为农民解决一些现实问题（如小额贷款、办理结婚证等），有的仅仅成为“上传下达”的机关。在乡镇和村之间多了管理区这个中间环节，上级党委、政府的政策和措施不能直接地及时地贯彻到村，既增加了群众办事程序，又不利于改善干群关系和转变基层干部作风。同时，由于增加了管理区这一级机构，导致乡镇工作人员膨胀，一些地方甚至从农民中招聘人员充实管理区，给乡镇财政支出加大了压力。

行政村设置大都始源于五、六十年代，是在撤销体制，改设乡、镇后，在原生产大队基础上建立起来的行政单位和经济分配单位。由于历史原因，我市的行政村从设置、规模、职能等方面，沿袭计划经济时代的烙印较深，主要表现为数量多、规模小，经济总量薄弱，管理队伍庞大，行政职能弱化等。当时，全市有行政村4987个，居委会379个，平均每村只有1202人，少的不足300人；有村级管理干部22775人。过小的规模，造成农村干部选人范围受限，村组干部报酬增速受阻，村级规模效益、集聚效益和叠加效益难以形成，由此引发的一些深层矛盾逐步显现，在很大程度上制约了村级经济和社会事业的长足发展。

坚持主动顺应形势要求，及时调整合并村级党组织，扩大村级组织管理覆盖面，已经成为加强基层组织建设，加快农村经济发展的必然要求。因此，适应建立社会主义市场经济发展要求和我市农村形势需要，不失时机地改革农村基层行政管理模式，创新管理体制，科学配置设立党组织，就成为加强农村基层组织建设的迫切要求。我市按照“规模并大，实力并强，班子并优，方便办事”的工作思路，把调整合并村组与推进“撤区并村”建立党组织有机结合起来，促进农村人才、技术、资源的有序流动和有效组合。**年以来，我市全部撤销了管理区，将原来的4987个村合并为现在的1765个，比原来减少3222个村。

二、“撤区并村”的基本做法与经验

（一）切实把握“撤区并村”的原则

一是实事求是、因地制宜的原则。实施撤区并村工作，要具体情况具体分析，因地制宜、逐步推行。条件成熟或适宜合并的先合并，条件不成熟或不宜合并的可以保留，不能搞“一刀切”。如余庆县由171个村合并为66个村，共减少105个。其中，两个村合并为一个村的有24个；三个村合并为一个村的有29个；四个村合并为一个村的有6个；六个村合并为一个村的有1个；保留原村建制的有6个。66个村中，有20个村按原管理区规模设置。凤冈县由348个村（居）合并为81个村（居），保留原村建制的只有3个。

二是群众自愿、便于自治的原则。撤区并村工作要按照《村民委员会组织法》的要求，体现群众愿意，方便群众办事，增强村民团结协作，为实现村民自治创造条件。我市的基本做法是将相邻相近的的村整村合并，一般不撤散原行政村，保持土地、山林、电力、水利等设施权属不变，但个别情况也可以根据地势、山形、流域、居住环境等条件因势利导，合并后尽量做到便于管理，不留纠纷和问题。

三是利于减负、利于发展的原则。发展农村经济，增加农民收入，减轻农民负担是我们改革工作的出发点和落脚点。合并行政村过程中，要注意将水、电、路等基础设施及公益事业利于管理的几个村合并，把相同产业和优势互补的几个村合并，适当扩大村级人口规模，以利于加强村级经济积累，减轻农民负担，切忌贪大求全。全市并村后，**至3000人的村829个，3001至5000人的村750个，5000人以上的村186个。

四是精兵简政、提高效能的原则。撤销管理区后，原管理区干部职工由乡镇重新安排工作，重点充实到村党支部。合并后建立的村，办公地点尽量设在交通方便的中心区域，实行定编、定员、定岗。乡镇下派干部与村干部实行固定地点8小时坐班工作制。从原有村干部中选择部分优秀干部担任村务工作，尽量考虑原行政村有一名干部留任，其他不再任职的村干部，按撤并前连续任职年限和职务，分别给予一次性补贴“买断工龄”。并村后，全市共精简村干部9771人，下派5376名国家干部到村工作，其中有1038名国家干部任村党组织书记，占行政村总数的57.9％。

（二）讲究方法，积极稳妥，逐步深入。我市在撤并程序上普遍采取的是“八步工作法”逐步推开。第一步：冻结人、财、物，进行财产清理和财务审计。同时，乡镇拟定撤并方案和实施细则。第二步：组织宣传发动，征求村民对撤并方案的意见和建议，乡镇党委拟定组建村党支部、建村筹委会意见，并落实干部人选。第三步：各乡镇在充分酝酿、反复讨论的基础上，制定正式方案，报县委审批。第四步：宣布撤销管理区和合并村的意见，新建的党支部、建村筹委会及驻村干部开始工作。第五步：整体交接，对文书档案、财务帐目和集体资产等，按分项分部门对接。第六步：建立健全规章制度，村级组织全面开展工作，并为下步换届选举作好准备。第七步：县组织对各乡镇撤并工作进行检查验收。第八步：经过一段时间的磨合，各项工作基本步入正轨后，再按照《村民委员会组织法》进行换届选举，成立村委会，实现平稳过渡。

（三）措施配套，政策到位，纪律严明。在撤并过程中，各地都及时制定了配套措施，建立了领导小组及其办公室，成立了村帐务和资产清理领导小组，及时制发了解决离任村干部待遇、新建村基层组织的组建、管理区干部职工安置、撤区并村纪律要求、加强村级管理和规范制度等文件。撤并期间，全市先后抽调近万名机关干部到村帮助工作，实行“四包”(包宣传教育，包方案实施，包接待信访化解矛盾，包平稳过渡)责任制。为了使村组干部都能积极支持和配合“撤区并村”组建党组织工作，在方案实施前,一些村组干部作出“书面承诺”，以实际行动接受党组织和党员群众的选择。如余庆县结合“四在农家”（富在农家、学在农家、乐在农家、美在农家）为载体的“三个代表”学习教育活动，下派1000多名驻村干部，帮助乡镇和村做好“撤区并村”的宣传发动、处理具体问题等工作。制定了“一个稳定，六个不变”政策并及时宣传到位。“一个稳定”即对村干部和管理区干部作耐心细致的思想工作，让他们的思想状况保持稳定。“六个不变”即：原管理区、村的财产权属以及债权债务等不变；山林、土地、承包责任地等政策不变；教育、卫生、邮电、供电等服务区域、对象不变；水利及道路设施等不变；下派驻村工作的国家干部，其干部身份、人事和工作供给关系不变；管理区的职能下移到村，乡镇对管理区和村的管理和考核等措施不变。各地在村级体制改革中严肃党纪政纪，做到严明纪律。规定要公开村务，明晰债务，冻结资产，不准变卖和私分。对违反规定的人和事，由纪检监察部门根据党纪政纪规定严肃查处。

（四）立足实际，优化配置，形式多样。在撤区并村过程中，我们不拘泥于一种形式，总体按照“地域相邻，规模适度，产业配套，优化设置”这一指导思想，多形式搞好撤并和建立党组织。其主要形式有三种：

一是强强聚合，推进“排头村”更强。对一些基础条件较好、发展较快的示范村与集体实力相对较强的村级党组织进行合并，在人力、财力、技术、土地等方面形成叠加效应，组建村级“小巨人”。据不完全统计，全市实行强强聚合的村大约占2.7％。实行强强合并后，经济实力明显增强。

二是强弱结合，带动“后进村”转强。针对村与村之间发展差距拉大的实际，我们采取大村带小村、富村带穷村、强村带弱村等多种形式合并建立党组织，达到取长补短、结对拉动、共同发展的目的。据不完全统计，全市实行强弱结合的村大约占48％。

三是优势整合，促进“中间村”争强。根据“中间村”的特点，有选择地加以组合，充分发挥各自的人才、产业、资源优势。据不完全统计，全市实行优势整合的村大约占49.3％。

通过调整合并，全市村的规模从原来平均每村1202人扩大到现在的3180人。村党员从原来的平均每村22人增加到现在的62人。由于调整合并后的村面积增大，人口增多，专业大户和科技示范户的辐射带动效应放大，全市形成各种专业特色村363个，农民专业合作组织784个。

（五）积极探索，认真总结，不断完善。在撤并过程中，坚持边实践，边总结，边完善。如湄潭县在**年9月完成撤并工作后，经过两年运行，发现村干部报酬仍低、干部作风漂浮、选贤问题没有彻底解决等。县委在认真试点的基础上，于**年初启动了新一轮村级管理体制改革，全面实施了“两减两增三在村”即：减少村民组个数，减少农村脱产干部职数；增加机关干部到村工作职数，增加村组干部报酬；建立干部工作在村、生活在村、考核在村的工作新机制。在撤并后120个村的基础上，又进一步合并了2个村，并将原来3201个村民组合并为1009个，组数减少68％，年节省组干部开支约22万元，而组干部报酬比原来增加了近两倍；精简脱产干部208名，精简人数达40％，年节省开支60多万元，而脱产干部工资在撤并后的基础上又增加了1.5倍。凤冈县在2002年实施撤并工作时，在党组织设置上，为保证工作的连续性，将撤并前的村党支部改设为片区支部，新建立的村设立党总支。在实际工作中，由于片区支部既无财权，又无人权，只是在发展党员中履行一下手续，党支部的核心作用发挥不力。鉴于此，凤冈县将原来的348个片区支部全部撤销，并把全县2459个村民组合并为749个，把支部建在了村民组上。

归纳我市的“撤区并村”工作，可以得出四点基本经验：

一是深化改革是先导，抓住难点不放松。通过“撤区并村”，把基层组织的组织资源、乡村人才资源有机整合。在并村中，要坚持有利于资源开发，有利于农村产业结构调整，有利于区域经济发展的原则。在“领头雁”的选配上，要把个人专业特长与产业发展重点结合，确保人尽其材，才尽其用。还要大力气抓好村级集体经济的发展，这既是基层组织建设的重点，也是难点，只有集体经济发展起来，村级党组织才有服务群众、增强战斗力的物质基础，村里的各类矛盾才能逐步得到解决，村干部的待遇才能真正落实。

二是党管干部是原则，充分尊重群众意愿。将党管干部原则和群众意愿有机结合，充分尊重群众、发动群众是“撤区并村”工作取得成功的重要法宝。在实施过程中，借助绝大多数村党组织重新组建的契机，采取突破身份界限和行业界限，以“两推一选”的方法，把那些政治坚定，作风正派，享有威望，乐于奉献，群众拥护的能人选进村级领导班子。对暂时无合适人选的地方，采取下派国家干部到村任职，进行平稳过渡，并通过竞争上岗产生村民组长，从各个环节激发基层干部的竞争意识，提高村干部素质，优化班子结构，增强村党组织的凝聚力和战斗力。由于坚持了党管干部的原则，贯穿了群众公认这条主线，使群众的监督权、知情权、选择权得到真正落实，群众对此反响很好，改革工作进展平稳。

三是创新工作平台，强化干部下沉力度。选派国家干部驻村工作、任职，是当前经济欠发达地区村级组织建设选能人、强班子的一个有效过渡办法。一方面，年轻干部需要磨练。近年来，乡镇机关充实了一批大中专毕业生，让年轻干部到条件艰苦、情况复杂的环境中去经受磨练，去熟悉农村、了解农业、增进与农民的感情，尽快成长起来，到村工作或任职是一条好途径。另一方面，当地村干部的工作方法需要国家干部互补，选派年轻知识型国家干部与经验型的村干部共同兴村，打破村内选村官的传统模式，拓宽了农村基层干部的来源渠道，避免了村干部的近亲繁殖，促进了知识型和经验型的有机结合。

四是健全制度是关键，转变作风是手段。由于我市在撤并中选派了大批国家干部驻村工作，所以建立科学的考核机制就显得尤为重要。各地坚持从用人制度、选派制度、考核制度等方面予以探索和完善，通过宣传、教育和培训等形式，切实引导驻村干部转变作风，提高对驻村工作重要性的认识。同时从经济上、政治上提高驻村干部待遇，把懂农业实用技术的事业型干部放到广阔的农村去施展才能，真正服务农村、服务农民。如湄潭县在实施“两减两增三在村”改革中，县委决定，凡选派到村任职的机关干部，其政治待遇按股级干部对待；今后凡拟提拔为乡镇副科级以上领导干部的，原则上要有3年以上驻村任职经历。

三、“撤区并村”的效果与启示

实践证明,撤区并村这一改革举措不仅意味着“管理区”的消失和行政村规模的扩大,而且还产生了多重明显效应：

（一）班子并优。一是扩大了选人范围，解决了人难选的问题，能人治村、强人治村得以实现。改革党组织设置前，往往村小人少，人才难选，有的村只能“矮子里选将军”降格以求，难免不出现部分村组干部年龄偏大、文化偏低、素质不高的现象，通过上面选派、跨村选调往往因不是本村人工作难以开展。改革党组织设置后，增加了村组人员，拓宽了选配干部的面，一批年龄轻、文化高、能力强、素质好的同志走上了村组干部岗位，打开了农村各项工作的新局面。在新班子配备上，本着德才兼备、交叉兼职和精干效能的原则，通过“三荐”（个人自荐、群众举荐、组织推荐）、“两票”（党员投选举票、群众投信任票）、“一承诺”（竞争当选的村组干部向群众承诺）的办法，实行公开竞争选拔，使优秀人才脱颖而出，切实提高了村组干部队伍整体素质。“撤区并村”后，村党组织书记的平均年龄从原来的49.5岁下降到现在的36.9岁；村干部的平均年龄从原来的43.7岁下降到现在的38.1岁，其中35岁以下占42.5%，36-45岁的占33%，干部队伍实现了年轻化目标。同时，村干部的文化素质普遍提高，村干部综合素质明显增强，高中以上文化程度的达到了62％，比原来提高了近40个百分点，其中大专以上文化程度的占17.5%，中专文化程度的占22%，高中文化程度的占22.5%。这些新配备干部大局意识强，不仅善于团结同志，有做好农村工作的协调、管理能力，而且有带领群众致富的本领，党员、群众都比较满意。二是减少了村组干部职数，提高了报酬标准，调动了村组干部工作积极性。通过退养一批、转岗一批、分流一批、储备一批的办法精简村干部近1万名，减幅达43%。按撤并前年村干部报酬标准和村组管理开支水平，每年可减轻农民负担977万元。而村干部工资从原来的平均每月100元左右提高到现在的每月300元左右；组干部工资从原来的每年100元左右提高到现在的每年1000元左右，村干部得到了实惠，敬业精神增强了，进村入户的时间多了。

（二）实力并强。通过以大带小，以好带差，以强带弱，进一步提高了党组织统揽经济工作的能力，形成了人才、技术、信息、土地等优势互补的叠加效应，增创了新的经济增长优势。一是促进了土地规模经营，提高了农业产业化水平。过去，由于规模小，政府为农民提供的产前、产中、产后服务难以到位，一些新兴产品和项目，由于受耕地面积制约，很难大面积推广。现在土地面积增大，为推进土地适度规模经营提供了条件，促进了农业产业化链条的有效延伸。如余庆县小腮镇将3个管理区16个村撤并成6个村后，各村结合撤并后的资源优势走自己的产业化道路，仅春景村就扩大苦丁茶种植面积**余亩。湄潭县高台镇窑上村，并村后发展规模养殖，当年就增加养猪大户67户。二是扩大了党员发挥“双带”作用的空间。调整合并后，党员专业大户和科技示范大户带领群众致富的区域更大了，辐射、带动作用得到充分发挥。三是提高了调控能力，增加了集体收入。调整合并后村办项目增多，集体收入渠道增加，全市年增集体积累超10万元的村从原来的156个增加到现在的372个。

（三）规模并大。合并前，全市人口在1000人以下或耕地不足1000亩的村有623个，占村总数的12.5%。其中最小的村只有280多人。调整合并后，村平均规模从1202人，扩大到3180人。最大的村达到近9000人。首先，有效地解决了人少事难办的现象，实现了资源共享，减少了重复投资。过去，一些小村虽然相距不远，甚至就居住在同一个自然村庄，但由于受行政区划的限制，相互之间联系甚少，在发展经济、基础设施建设和社会事业中，划地为牢，自成体系，难以摆脱“小而全、小而散、小而低”的局面。如水、电、路等往往独自兴建，存在两村都建，重复浪费；一村用不了，另一村因人均负担大，资金筹措困难用不上；或一村想修，另一村不愿修的现象。现在整合后，统一协调运作，基本解决了这类问题。如赤水市大同镇大同村撤并后修通了多年未通的村级断头公路。据不完全统一，“撤区并村”后全市新修了村级公路5376公里，受惠群众达100多万人。其次，促进了中心村建设和小城镇建设，加快了现代化建设进程。规模并大，使基础性设施化零为整，布局趋于合理。有利于中心村和小城镇建设在更大范围内统一规划，有利于配套设施的形成，避免了一村一点，各唱各的戏，既形不成规模，又形不成优势的现象。

总结我市的“撤区并村”工作，可以得出三点启示：

一是“撤区并村”是在新形势下如何加强村级管理体制改革的重大举措，对于促进农村经济发展、减轻农民负担，维护农村社会稳定具有十分明显的效果。因此，实施“撤区并村”工作既要积极稳妥，精心组织，全面规划，分步实施；又要立足发展，实事求是，因地制宜，依法办事。在方法上不搞“一刀切”，在时间上不搞“齐步走”。

二是“撤区并村”是认真践行“三个代表”重要思想，加强农村基层组织建设的有力措施。以即将开展的保持共产党员先进性教育活动为契机，以并村合组为突破口，优化配置，科学设立党组织，着力改革不适宜农村经济社会发展的组织结构和政权结构，切实加强农村基层组织建设，为全面建设小康社会提供坚强的组织保证。

三是“撤区并村”是发展农村经济，搞好农业结构调整和产业化经营，全面推进农村脱贫致富的重要途径。通过“撤区并村”，优化资源配置，强化市场功能，发挥经济效益，优势互补，以强带弱。全面推行农业科技，指导规模化生产，实现产业化经营。在稳定土地承包责任制基础上，引导土地使用权合理流转，提高农业资源使用效率，壮大集体经济实力，千方百计增加农民收入，从制度入手减轻农民负担。

四、对“撤区并村”后加强村级干部队伍建设的思考

在农村，加快全面建设小康社会进程，必须有一支符合“三个代表”要求的高素质农村干部队伍做支撑，已成为大家的共识。“撤区并村”后，虽然农村干部队伍整体素质得到提高，但一些地方村支部书记年龄偏大、文化偏低、致富能力不强等问题仍然存在，“领头雁”不好选的问题没有得到根本解决。其主要原因，一是价值取向发生变化，高素质人才纷纷外出。由于受市场经济大潮冲击，农村大批能人纷纷走出家门打工挣钱，而留下的大多是老弱病残和缺乏一技之长的妇女，导致农村干部特别是“领头雁”人选越来越少。二是激励措施乏力，在岗干部争先意识不强。由于农村干部报酬偏低，养老问题长期得不到很好解决，加之国家干部的任用机制不够灵活，优秀农村干部提拔无望，致使许多在岗支部书记工作只图过得去，求学习、求进步意识不强。三是职数限制过死，后备人才锻炼机会少。税费改革后，按村规模设置干部职数，多设一个干部，就意味着增加农民负担，就会被视作“闯红灯”。这样一来，后备人才往往就只好长期“锁”在表格上，无机会得到锻炼提高。同时，“撤区并村”后，由于村的地域变大，人口增多，工作量加大，加之待遇的原因，真正有能力的人不愿意干。四是选拔视野不宽，难以形成多中选优的竞争态势。选拔支部书记，往往眼光只注重本村现有党员，甚至只注重现有班子成员，公选力度不大，挑选范围不广，形不成多中选优、优胜劣汰的竞争态势。

如何解决上述矛盾和问题？通过调查分析，笔者有如下几点思考和建议：

──在大户中挑选“领头雁”。农村中的各类大户一般都是智慧型和开拓型人才，应重视对他们加强教育培养，适时从中选拔村干部。

──实施人才全向挖掘策略。可以通过党内民主推荐和党外公开推举途径挖掘社会人才，可以打破村与村界限和城乡界限公开选聘农村干部人才，可以将从事各种职业的社会青年、退伍军人、企业下岗工人和因小村合并被“平衡”掉的离岗干部列为培养使用对象。

──加大政治和业务培训力度。地方党委应加强对村组干部各类知识的培训，分期分批选送村组干部参加各类函授学习活动，以提高其学历层次、理论水平和实际工作能力。同时，对民选干部，要适当提高经济待遇，解决好他们的后顾之忧。

──选派机关和事业单位人员到村工作。可以将平时工作比较负责、有一定农村工作经验、现工作岗位负担相对较轻的机关、事业单位人员下派到村任职。同时还可通过制定各种激励政策，鼓励这部分人与单位脱钩，到村任职创业。

──适当放宽干部任职政策。对农村优秀干部，特别是实绩突出、群众公认的村党支部书记，要认真落实中央的有关文件精神，允许参加国家公务员招考，同时在参加国家公务员招考上，适当降低学历要求。事业单位增加人员，可优先选用优秀农村干部。