电力体制改革过渡期电价思考

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目前是中国电力体制改革的过渡期。过渡期的主要任务就是建立起一个全新的电力市场价格体系。在新的价格管理制度尚未确立而旧的管理制度正逐步退出之际，各地的电力企业都自行调整了一些收费项目，各级政府部门也不断推出一些临时政策以调整各方面的关系。同时，中央也在会同各方面进行调查研究，希望尽早制订出理想的电价政策。

电力改革过渡期出现的新形势新局面，过渡期的电价政策，过渡期如何制订新电价政策，都密切地影响着电力企业现在和将来的经营、发展乃至于生存，值得电力企业、政府部门和全社会认真研究。

电力体制改革过渡时期的电价走势

一、引起电价走低的因素

电价走低是改革的动力、目标，也是改革的必然结果。以下因素可导致这种结果：

1、发电企业在顺应“竞价上网”的形势，在科技上、规模上、管理上加大投入，降低了发电成本，引起电价降低。

2、在过去电力紧张时，推行“集资办电”政策期间，国家及地方政府对所建电厂实行所谓“回报先保，拍着胸脯签约；成本全包，敞着日子花钱；价格找齐，追着政府定价”的方针，导致电价不断增高的因素会消失，导致电价降低。

3、电力市场竞争激烈，加之电监部门严格监管，电力企业利润空间压缩，电价降低。

4、电网企业在不断的改革中，加强管理、降低线损、降低成本、电价降低。

5、由于西电东送，打破市场壁垒，开发了电力市场和电网，使电力资源配置得到优化，供、受电双方都得到好处，电价降低。

6、农村电力体制改革，农村电网改造“两改”完成后，农电管理加强，线损降低，引起电价降低。

7、地方政府为增加地方的招商引资能力，出台电价优惠政策，使电价降低。

8、由于电网企业之间的为开拓市场发展负荷，采取各种各样的优惠办法，使电价降低。

9、实行扶助农村、扶助城市低保户政策，电价会降低。

10、实施大用户向发电厂直购电，可使电网企业在竞争中将销售电价降低。

二、引起电价走高的因素

电价走高是市场规律的反映，也可能是由于不当的决策所致。以下原因可以导致电价走高：

1、竞价上网过程中再度出现类似**年夏天一样的供不应求的局面，电力市场的实时电价会上升，引起整个电价上升。

2、一次性能源涨价，燃料运费涨价，引起电价上升。

3、对发电厂的污染限制越来越严格，发电厂不得不加大环保方面的投入，引起发电成本和电价上升。

4、城乡电网改造，投入的大量资金，进入了向银行还贷付息期，电网企业成本增加，引起电价上升。

5、农村电网改造、配置调度自动化系统、推行营业窗口标准化、营业管理自动化、实行抄表到户，而农民的实际消费电量又毫无显著增加，因而导致县级电力企业投入与产出比差加大，引起农村电价反弹、上升。

6、由于电网经营企业改制为输电、配电、售电三级公司，环节增多，成本费用增加，电价因此上升。

7、由于农电两改后，接收的地方固定资产和新投入的固定资产大幅度增加，每年提取的折旧费、维护费也增加，县级电力企业成本增加，农村电价因而上升。

8、由于“供电贴费”被取消，电网建设费用改为银行贷款，增加了利息支出，增加了成本，各级电价因此上升。

电网经营面对的风险

从前面的分析表明，电力体制改革过渡期中，电价可能发生千变万化的局面。上网电价走低，销售电价走高，利润空间就会加大，对电网企业就十分有利。反之，上网电价走高、销售电价走低，对电网企业就意味着利润空间被压缩，就意味着亏损。总之，在过渡期，电网经营企业将遭遇到许多风险，分析起来，大约有以下几个方面。

一、历史原因造成电网薄弱局面，使电网企业先天不足。众所周知，长期以来国家对电力企业的管理是“重发轻供不管用”。特别是前10年，为了缓解全国缺电局面，国家加强了电源建设，缓解了供求矛盾，甚至出现电力的暂时过剩。但是，在城乡电网方面的投入却少得可怜。厂网分开后的今天再来补课，必然导致电网企业大举借贷，一独立上阵就背上了沉重的包袱。

二、我国传统的管理方式致使输配电业务的利润空间狭小，在过渡期制订输配电电价时将会产生惯性影响。多年来的传统做法中，输配电部门在统一核算的发供电企业中是微利甚至是“倒贴”的部门，实为发电厂的附属机构，没有独立的财务决算，以收支两条线的方式靠上级“拨款”过日子。输配电业务环节没有独立的价值形式。今后要取得自身的独立价值，势必要削弱发电环节的价值形态，遭遇惯性力量的反作用，不利于得到公正的输配电价格。

三、改革过渡期中，首先放开发电厂的上网电价，竞价上网，上网电价出现随行就市，自由波动，而用户侧的销售电价却没有建立相应的联动机制，收购电价的波动不能通过调整销售电价来平抑，电网企业因此会遇到巨大的自身无法消化的市场风险。例如燃煤、油料及运费的不断涨价、电力供需矛盾的加剧、类似**年夏天高峰负荷时期的电力供不应求等，都会导致上网电价上扬，而销售电价却不能随行就市。这就影响了电网企业的利润、生存，投资商也会对电网建设失去兴趣，电网也更难从社会上得到融资求得发展。

四、农网改造工程赢得了民心，却让电力企业背上了包袱。众所周知，农网改造工程是国务院前些年制定的政策，目的在于改善农村供电设施，让农民都用上电、造福农民、发展农村经济、缩小城乡差距、扩大内需、刺激消费、推动城乡经济共同发展。但从贵州农村的实际分析，由于山区经济的贫穷落后，农民的电力消费没有明显的增长。相反，却使各县电力企业的营业运行管理费用大幅度上升，严重威胁山区县级电力企业的生存。

五、城乡居民生活用电实行同网同价政策带来的风险。农网改造的目的，本质是保证农民有电用、有充足可靠的电力供应，并且用得起电。是国家扶持农村经济发展的一项措施。为改造农村电网，在一、二期农改工程中，全国电网公司已举债3000亿元人民币。现进入“同价阶段”。怎么“同”、按什么标准“同”，是“同价政策”的关键。有的地方经济较发达，当地政府把同价点定在较高水准上。如山东，实际上是将城市居民的低电价提升到了农村的高电价价位上，以此补偿电网企业的还本付息成本。又如贵州，当地政府是把农村居民的电价降至城市的水平，这就造成了一个危机。

以贵州省务川县电力局为例：

**年4月，省物价局下文“同网同价”，该县农村居民用电价格由每千瓦时0．65元降至0．403元，降幅为38％，县城居民的电价则从每千瓦时0．48元下调至0．403元，降幅为8％，这两部分电量共占该企业总电量65％。为此，预计到年底止，全年将因电费减收及成本增加而亏损400余万元。

再如贵州习水县，同价后，电价由每千瓦时0．52元降至0．403元，至年底将减少收入300万元。与此同时，按省物价局的同一文件规定执行，其从电网上下网的电价每千瓦时却上涨了每千瓦时1．92分人民币，致使多支出100万元。两相合计，**年的亏损额为400余万元。

贵州这样的县份不在少数。如经济发达、人口最多的遵义县，经测算**年亏损600万。而遵义网区内的12个独立县级供电企业的总亏损额将是4000万元。由于农改后运营成本增加，营业收入不增反降，职工工资不能保障。被迫实行减人增效，结果又影响了乡镇供电站的安全生产和优质服务。于是自行采取措施，暂停户表改造，以减少政策性亏损的面积。但又引起了“农改”尚未到位的村民的埋怨和不满，削弱了“德政工程”的美好形象。

六、地方政府根据地方利益制定电价优惠政策带来的风险。地方政府为了营造招商引资环境，吸引民间资本，境外资本前来投资、开发，本能地使用物价管理杠杆。投资环境改善了，但却牺牲了电力企业的利益。由于地方政府“压低”的是电力销售电价，对发电企业的上网电价并未触动。因此，收益损失就全由厂网分家后的电网企业来承受了。以遵义供电局为例，近年来因优惠电价而减少的收入每年由7000万元到11000万元不等。**年，由于省经贸委出台了在某工业园区扩大优惠电价范围的文件，导致供用电双方在让利问题上发生矛盾冲突，严重时酿成了市供电局和省电力公司被冲击的事件。

七、无序的价格战导致电网企业两败俱伤。前些年，缺电局面扭转后，电力出现富裕。为了能使新建的发电厂开足马力，各地电力公司都千方百计开拓和培育电力需求侧市场。提高电力质量，改进服务作风，主动降价优惠等等，都是家喻户晓的手段。某省电力公司还推出了“小利润、大市场；舍利润，求市场”的方针。这方针的确促进了当地电力事业的大步发展。数年中，该公司逐渐把蛋糕做大，从一个年发电量100多亿的省级企业，迅速跃升为装机700万千瓦、年发电量达400亿的、在西电东送中处于强势的电力企业，省内外的用户都得到了实惠，该省的地方经济也得到了显著的拉动。电力企业在发展过程中，通过降价的方式向用户让利，扩大市场份额，造成供需双方共同发展的双赢局面，应该是正常现象。国家对电力体制改革，本意也和对电信企业的改革一样，促进市场竞争，让全社会都共同获益。

但时至今日，这种做法已造成了无循竞争。

电网企业之间以优惠电价吸引用户的“价格战”已在省际之间、地市之间、县级电力企业之间蔓延。过度的优惠让利，以低于物价部门定价的标准让利，最终损害的是整个电网企业的利益，最后损害的是国家的利益。而且进而又引起了更大范围内的高能耗企业之间的不平等竞争，扰乱国家的产业结构政策及产业调整方针，引起更大的社会风险。

防范措施

任何改革，都是有风险的，都是有成本的。电力体制改革亦然。电力体制改革是全国性的，其风险防范亦应是全国性的，从中央到地方都有责任防范这次改革带来的风险，以保证分开后的厂、网都能盈利，都能发展，从而确保电力体制改革的成功。我们认为，主要应采取以下措施：

一、首先，各级电网企业都要顾全大局，认真执行国家电力价格法律、法规和政策，确保新旧电价体制平稳过渡，促进电力工业持续快速健康发展。各级政府部门、各级电力企业，都不得超越价格管理权限制定销售电价，不得擅自扩大优惠电价范围和提高优惠电价幅度。各级电力企业必须把价格的竞争转变为电能质量、服务质量的竞争。

二、作好电价上涨的心理准备。因为从电价结构看，现行的输配电价格不足以履盖其成本，输配电企业是处于亏损状态的。另一方面，现行的上网电价中，国电内部电厂的上网价比外部电厂还低，电价向上推动的内在因素早已客观存在。按实际成本提高电力销售价格，应算作对电力企业长期欠账的清偿，也是启动改革必要付出的成本。特别是**年夏天的缺电局面加剧了电力供矛盾，会比供过于求时期进行电力改革付出更多的代价。

三、建立销售电价补偿机制。按照“放开发电侧上网电价、销售端实行政府定价”的既定原则，电网企业必将面对巨大的市场风险。平抑这种风险有三种方式：

1、实行销售电价与上网电价联动的机制，即上网价涨则销售价亦随着涨，反之亦随着降。上网价随时变动，销售价则可作滞后跟进变动，且变动周期也可适当延长一些，以此适当造成缓冲。同时还要向社会公开价格变动的原因，使用户享有价格知情权。

2、将政府传统的“统一定价”改为“最高限价”或“最高限价＋最低限价”，这等于是“放开政策”与“限价政策”两者的结合。如此，既可保护电力用户的正当权益，又可防止电网企业随意降价，扰乱市场，既可保护电网企业不发生重大亏损又可保证国家资本的保值增值。

3、建立电价浮动风险基金。在发电侧电价放开，销售侧实行限价时，电网企业的盈利可以是正，也可是负；也可获得超额利润，也可能发生大面积亏损。“风险基金”的本质是，当其获利超过某个合理界限时，将其超出部分划入“风险基金”，而当其亏损到某个限度时，则从“风险基金”中划款加以填平。如此，电网企业就既不会被饿死，也不会被胀死，而销售电价也可保持相对平稳。风险基金应单独开户，受电监会监管。

四、定电网企业的利润标准、成本标准时，充分考虑其加强电网建设和提高电能质量、服务质量的积极性，将下列项目纳入成本正常开支：

1、为提高电能质量及可靠性而投入资金的电网建设改造项目。

2、为提供优质服务而投入的调度综合自动化、营业自动化等硬件及软件项目。

五、制定上网电价时，除了考虑发电厂方面的因素外，还要加入电源点距负荷中心的距离即负荷潮流和传输损耗。也就是说，上网地点不同，同质的电量也不能同价。

六、在制定销售价时，也比照上网电价分为二部：容量电价、电量电价。将电力销售中的容量占用即无功损耗与发电厂的备用容量对应协调起来，以利于管理。

七、农网改造工程所用资金，由电网企业“统贷统还”改为财政拔款。因为农网改造是针对农村的扶贫工程、“德政工程”、非盈利工程。电网企业在电量、盈利都不能明显增长的情况下，为这笔大额贷款还本付息，必然影响电网企业的盈利，也等于影响了电力企业这个强大的国有支柱产业的利、税上交。

八、对农网改造的方针作适当的调整。对于那些高度分散在大山深处的恶劣生存环境中的农村居民来说，农改既费时、费钱、费力，改好后也难于管理。且用电安全性、可靠性也不高，一时又还难以见到脱贫致富的成效。因此，应该配合国家“退耕还林”、“退耕还草”、“退耕还牧”的政策实行移民搬迁。电网企业哪怕对多数新移民点供电设施建设作无偿投资，其花费也要少于原计划的农网分散改造。

九、加强对电价的监管。电力体制改革后，电监会应把主要精力放在对电价的监管上。电价管好了，发电侧、用户侧的秩序就能正常化。价格杠杆就能真正起到电力市场调节的作用。管好电价，不能简单地把审批权从一个政府部门转到另一个部门。在建立起新的电价机制后，重要的就是监督，即时查处随意涨价和随意“优惠”降价的违规行为，从而保证新建立的电力市场在发电侧、需求侧公平合法地竞争，健康地发展。