城市基层改革思考

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中共**市委三届十三次全委（扩大）会议提出，加快城市化进程，用8年的时间再造一座**城，使**成为一百平方公里、一百万人口的大城市。这是一个令全体**人民振奋和自豪的决议。然而，城市规模的扩展，城市人口的增加，城市居民生活水平的日益提高，必将对我们的城市管理机制、体制提出新的要求。本文试就如何适应城市化进程的加快，推进城市基层组织改革这一课题，作一些初步的探讨。一、城市基层组织改革的必要性建国以来，我市的城市管理实行的是等级差别的纵向管理体制，街道办事处、居委会分别作为政府的派出机构和居民自治组织，是这种管理体制的一种延伸。但是，这种以工作单位为主体，以户籍管理为主要特征，带有浓厚计划经济色彩的城市基层组织的设置模式，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，已经成为城市改革和发展的掣肘。1、城市基层组织框架迫切需要调整和变革。目前，**的城市基层组织设置与建国初期相比，变化不大，50年代城区就划分为四个街道管理，当时街道管辖范围为3万人左右。近半个世纪来，城区的规模不断扩大，人口激增，但基层组织设置长期未变，目前，仍然是四个街道，每个街道管辖范围达到12万人左右，街道的工作负担大大加重，影响了工作效果。另外，按照《中华人民共和国居民委员会组织法》，居委会的性质应该是居民自治组织，但其经费来源依赖政府，工作从属于街道办事处，实际上成了政府的基层办事机构，民主自治的性质没有得到很好的体现；居委会的职能范围只负责为属地居民提供服务，而不包括属地内的其他社会团体和单位，对社区单位的协调功能不强，不能很好地利用社会资源。2、新旧体制转轨和政府职能转变需要新型城市基层组织来承接。在城市社会结构发生巨大变化的新形势下，随着城市化进程的加快，大量“农村人”变为“城里人”；随着众多职工下岗再就业，许多“单位人”变为“社会人”；随着非公有制经济的快速发展，出现了大批“无上级”企业。在经济体制改革深化的过程中，随着现代企业制度的建立，企业实施主辅分离，把办学校、医院、幼儿园等各类非生产性职能移交给社会；职工养老金领取将实行社会化发放，推进住房、医疗、保险等配套改革也要走社会化的路子，依靠社会来承担。按照“小政府、大服务”的原则，政府要精简机构、转变职能，把一些不该管也管不好的事务转移到社会，还权于社会。在建设社会主义民主政治的进程中，人民群众的民主和法制意识在不断增强，对政府生活特别是身边事务的关切程度越来越高，这也要求我们在社会基层事务中进一步健全民主制度，畅通民主渠道，扩大基层民主，实现依法治理。在加强党的基层组织建设中，不仅每个党员工作时间内的表现要在组织管理之中，对党员八小时以外的情况组织上也应有所了解。所有这些社会发展与结构变化的现实，客观上都要求有“社区”这样一种新的载体，通过社区建设来加强城市基层社会管理。3、解决城市改革、发展、稳定中的社会矛盾需要改革城市基层组织。**市作为历史文化名城和区域中心城市，近年来经济发展迅速，社会人员的流量也不断加大，给城市管理带来了很大的压力。随着经济发展和社会进步，市民生活水平不断提高，对物质文化的需求呈现出多样化的特点，满足这些需求，既要靠雄厚的经济基础不断提供资源，同时也必须有一个更高水准的基层组织来保证其实现。在信息化、网络化突飞猛进的今天，居家办公、虚拟化生产正在变成现实，社区作为聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，越来越成为人们重要的工作和生活载体。我们应该适应形势需要，努力建立“社区”这一符合**实际的城市基层社会管理组织。二、城市基层组织改革的可行性1、从上级精神看城市基层组织改革的可行性。**年11月3日，经党中央、国务院同意，中办、国办转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，《意见》明确指出：“要以改革创新精神，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、认同感等社区构成要素，对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整，以调整后的居民委员会辖区作为社区地域，并冠名社区。”在此基础上，建立社区居民自治组织。2、从市、区领导重视看城市基层组织改革的可行性。**市委、市政府领导对新形势下的城市工作特别是社区建设工作非常重视，**年初，市委书记吴冬华、市委常委戎文凤、市政协主席施国兴、副市长朱泽民分别把广陵区广陵街道、城南街道、汶河街道、东关街道作为自己的联系点，去年吴书记就先后两次来到广陵街道，对社区工作进行调研，这反映出社区工作已进入了市委主要领导的视线。广陵区委、区政府领导对社区工作十分重视，他们提出：“社区建设是城区党委、政府永恒的主题”。区委、区政府主要负责同志，多次带领各街道和有关部门的负责同志，到沈阳、大连、石家庄、上海、南京等地，实地考察学习社区建设和城市基层管理体制改革的以验，并结合实际提出了加强**城区社区建设与管理的设想和建议。市、区领导的重视，为城市基层组织的改革奠定了良好的领导基础。3、从广陵区社区工作的基础看城市基层组织改革的可行性。从**年以来，广陵区委以社区党建工作为突破口，以大力发展社区服务业为龙头，以创建星级文明小区为载体，社区建设工作取得了一定成绩。一是社区党建工作明显加强。四个街道分别成立了由驻地单位共同参加的社区党建工作联席会，传统的以纵向的隶属关系为特征的街居党建工作逐步向以横向的协调关系为特征的社区党建工作转变，社区单位党组织和社区在职党员在社区的作用得到了发挥，社区党员教育管理工作有了加强。二是社区工作者队伍素质明显提高。目前，全区街道党政班子的平均年龄由97年初的49岁下降为41岁，大专以上学历的占80%以上；居委会干部的平均年龄由57岁下降为49岁，高中以上文化的达到65%。三是社区凝聚力明显增强。街居党组织大力加强社区建设，促进了社区服务业的发展和社区环境的美化，为社区单位解决了后顾之忧，也赢得了社区群众的好评。这三个方面的进展，为城市基层组织的改革，打下了良好的工作基础。4、从外地的经验看改革城市基层组织设置的可行性。目前，从全国范围看，沈阳、南京等城市已经进行了城市基层管理体制的改革，对原有的居委会规模进行了调整，对居委会进行了改组，成立了新型的社区组织机构。从各地的实践看，沈阳模式更为彻底，也较成功，得到了国家民政部的肯定，为我们提供了可借鉴的经验。三、城市基层组织改革的方向性适应城市化进程加快的要求，借鉴外地城市建设管理的经验，结合自身实际，我们认为，**城区基层组织建设的目标应该是：以居住地为特征，以居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为手段，有党的领导和政府指导、社会各方面参与、群众自治管理的区域性小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理体制和运行机制。按照这一目标，我们应该从五个方面推进社区组织的建设和发展。1、科学定位。对社区区域的界定，目前全国有三种情况：一是以居委会所辖区域；二是以街道办事处所辖区域；三是界于居委会以上，街道办事处以下，以居民居住点为区域。我们觉得第三种情况比较切合实际。如果将社区定位为居委会辖区，其弊端是规模过小，资源分割，各类生活要素只能在有限的狭小空间内配置，会造成资源的浪费和无谓损耗，也不利于城市的整体规划；如果定位为街道办事处辖区，社区组织可能成为政府的附属物，社区管理变成行政行为，从而弱化了社区自治。而定位于街道办事处以下居委会以上，可以更好地体现社区自治，又便于政府的支持、指导和帮助。社区的管理规模原则上放在一千户至一千五百户为宜。社区的类型分为四种：一是以市区主要街路为界限的“板块型社区”；二是以独立的居民小区为单元的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是以“××一条街”、商业区等不同功能为特点的“功能型社区”。凡是在社区内的单位、居民，都属于社区管辖范畴，使驻区单位丰富的人才、物质资源与社区实行共享。2、健全组织。组建一套完整的社区内外组织体系和运行机制，在社区成立四个主体组织：一是社区工作的“决策层”——社区成员代表大会，由居民代表、社区单位代表组成，每半年定期召开一次会议，决定社区的重要事项；二是“执行层”——社区委员会，由社区成员代表大会选举产生，承担治安调解、保障服务、环保卫生、计划生育、文体活动、监督协调等职能，对社区成员代表大会负责，并报告工作；三是“议事层”——社区议事协商委员会，由社区内知名人士、居民代表、社区单位代表组成，在社区成员代表大会闭会期间，对社区事务进行协商议事，对社区委员会的工作提出建议和进行监督。四是“领导层”——社区党组织（根据社区大小成立党委、总支或支部），加强党对社区工作的领导。通过这四个组织的建立，真正做到责权明确、议行分离、共同参与、相互制约。在建立健全组织的同时，采取“公开招贤、定岗竞争、择优入围、依法选举”的办法，面向社会，公开招考社区工作者，提高社区工作者的政治素质、文化结构、工作能力。3、坚持自治。政府要从放权、转权、赋权三个方面加快职能转变。一是将社区的自治权毫无保留地交给社区，明确政府对社区建设的职能是指导、协调、服务；二是按照“费随事转”的原则，将流动人口和计划生育管理、社会保障协保等社会管理工作职能转移给社区；三是赋予社区对政府的工作进行评议和群众意见反馈监督的权利，将政府的工作置身于群众的监督之下，由“为民作主”向“由民作主”转变。建立社区成员代表大会制度、社区议事协商委员会工作制度、社区委员会工作制度，完善公开办事、服务承诺、考核评议等各项规章制度，建立社区自治章程，保证社区依法自治。4、完善功能。建立以管理、服务、教育、监督为内容的社区组织职能框架，坚持“以民为主”，做到民思我想，民困我帮，民求我实，民需我做，努力满足社区居民多样化的需求。5、注重党建。社区虽是城市基层群众的自治组织，但社区建设必须在党的领导下进行。当然，加强党的领导不是包办或代替社区自治组织的一切事务，而是通过全体党员的先锋模范作用影响和带动广大群众，确保党的路线、方针、政策在基层的贯彻落实。应本着党建与社区同步规划，同步实施的原则，成立社区党组织，并赋予社区党组织实行党员属地管理的原则，把党员“八小时之外”的表现纳入社区党组织的考核、监督之下。