干部民主情况问题思考

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发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。邓小平同志曾经指出，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。扩大民主是继续推进政治体制改革的必然要求，也是干部人事制度改革的基本方向。近年来，**市在干部工作中扩大民主方面作了一些有益的探索，也积累了一定的经验。但如何正确认识和把握干部工作中民主方面的现状，如何针对工作中出现的新情况、新问题，进一步扩大干部工作中的民主，推进民主政治建设，仍然是摆在我市各级党委面前的一个重要课题，为此，就干部工作中扩大民主方面存在的主要问题及对策建议作了初浅的探讨。

一、干部工作中扩大民主方面存在的主要问题

（一）部分领导干部在对扩大民主把握上存在一定的不准确性。

一是有的领导干部缺乏民主意识，担心扩大民主会影响自己的领导权威，削弱自己手中的用人权，因而态度上不热心，行动上不积极；有的领导干部把党管干部原则与领导者个人推荐选用干部对立起来。二是有的领导干部不相信群众，对扩大干部工作中的民主顾虑重重，怕泄秘密、怕出漏子，以致应当让群众了解的情况不敢公开，应当让群众参与的事情不敢放开。比如在召开民主生活会时，有些单位没有深入广泛地征求干部群众的呼声和意见，使民主生活会形不成一个突出的主题，把民主生活会开成一般的工作会、研究会、总结会。三是有的领导干部缺乏群众观念，认为群众意见无足轻重，往往在形式上听取了群众意见，实际上还是个人说了算。四是个别地方和少数同志，用极端民主化的观点看待在干部工作中进一步扩大民主。有的认为，扩大干部工作中的民主就是“还权于民”；有的提出“要讲民主，就应当一切由群众说了算”；有的地方把扩大干部工作中的民主搞成“竞选”，当场投票打分，当场汇总，当场按得票宣布当选人。

（二）部分干部群众在行使民主权力上存在一定的不适应性。

一是有的干部群众对干部工作中扩大民主的目的、意见、要求缺乏了解和认识，认为选用、考核干部“与己无关”，是领导的事、上边的事、组织部门的事。比如我市近二年在干部实绩考核中，组织个别谈话时，一些干部群众民主意识不强，没有很好配合组织部门共同做好干部考核工作，对考核组成员的提问随便应付几句，有的只简单回答几声“可以”。二是有的干部群众民主心理不健全，不是通过正常渠道反映问题，而是喜欢搞自由主义，反映的问题真假参半，个别人甚至借助写匿名信搞人身攻击。比如从我市实行新提拔领导干部任前公示后群众举报情况来看，干部群众在反映举报问题时多是匿名举报，而且反映问题准确率不高。三是有的干部群众在参与民主的过程中，习惯于揣摩上级和个别领导人的意图，不珍惜自身意志的表达；有的从个人或小团体的利害得失出发，对干部的评价存在着浓重的功利主义倾向。四是扩大干部工作中的民主在一些地方受不正之风的干扰。近几年出现的“跑官”、“要官”等不良现象，也有一定表现。极少数干部在民主推荐、民主测评或民主选举时，为了制造虚假的“群众公认”，不惜利用各种手段和关系四处拉票。有的请客送礼，拉关系，托人情，请推荐人对自己“多多关照”；有的打电话，套近乎，嘱托推荐人勿忘老同学、老同事、老乡亲、老部下。

（三）部分领导干部在工作方法上存在一定的不科学性。

从调查了解的情况看，目前干部工作中确实存在着一种工作要求简单化的倾向，这种倾向在干部选拔任用上表现尤为突出。有的履行程序例行公事，不求深入细致，只求速战速决。在民主推荐和民意测验中，大都采取投票或打分的方式进行，达到一个什么样的量化标准，才算群众公认，也没有明确统一的规定。在民主评议中召开座谈会效果较差，有些参评人员面对面不愿讲真话，怕得罪人，反映不出问题和不足。在任前公示中，明确规定举报要求使用真实的姓名、身份、单位和联系地址，致使一些有思想顾虑的人放弃了举报。在公开选拔上，简单以分数高低进行录取，难免出现到岗不到位的现象。在调查中，有些干部群众反映当前公开选拔一定要重视挑选评委的公正性和技巧性，本地评委太多、评委通知太早、担任报考本单位的评委等等现象的存在都不同程度影响了公开选拔的公平与公正性。

（四）部分群众在工作参与上存在一定的不积极性。

一是群众参与结果缺乏及时反馈。目前，多数地方对群众参与结果只向本人或班子成员反馈，不向其他干部、群众反馈，群众对此意见较大。二是群众参与结果的运用存在实用主义的倾向，从外地情况看，有的地方在运用群众参与结果时，符合领导意图的就采用，不符合领导意图的就弃置不用。有的则实用主义地对待坚持党管干部原则和走群众路线，在群众意见与个别领导意见不一致时，就强调党管干部；还有的在党委意见不够统一、人事方案难定夺时，简单地把群众推荐测评意见作为调解方案、平衡关系的工具。三是对群众参与结果的运用缺乏有效约束。从全国范围来看，由于对领导干部特别是党政“一把手”的用人权缺乏制约机制和有效监督，在推荐提名和研究决策中划圈子、定调子、变相个人说了算的现象仍然存在，导致群众参与成为搞形式、装门面的“摆设”。由于群众参与结果得不到充分而有效的运用，很大程度上挫伤了群众对干部工作的积极性，群众参与热情减退。

（五）群众在参与范围上存在一定的不广泛性。

在具体实践中，选拔任用一个干部，究竟应由哪些群众参与？多少群众参与才算合适？群众公认的标准和公认度该怎样把握？特别是由于不同部门行业的不同工作性质内容所形成的干部岗位职责、岗位要求的差异性，使群众参与的形式、评价的内容、量化的标准也都各有不同。但由于目前尚缺乏一整套细化系统、可供操作的群众参与的形式规范、群众评价的指标体系，使群众从不同角度的不同评价很难被科学合理、“对号入座”地纳入可供鉴别、比较、分析、综合的定性定量评价体系之中。对于民主推荐、民意测验或民主评议、个别谈话的范围和对象，《条例》虽有规定，但对“其他需要参加的人员”、“其他有关人员”等没有明确规定，实际操作中一些地方常常把这类人员视为可有可无。由于没有明确规定群众参与的人数，掌握起来随意性较大。在具体对象的确定上，大多局限于本部门内部、本单位直接上下左右，缺少上级有关部门、横向有业务往来关系单位代表的参与，且指定对象多，随机抽样少，群众参与缺乏广泛性和代表性。同时，参与推荐或测评人员大多是被推荐或测评人员的同级或下级，存在较紧密的利益关联或利害关系，投“感情”票、“关系”票、“利益”票的情况较多，影响了群众参与结果的客观真实性。

二、干部工作中扩大民主的对策建议

（一）建立广泛的群众荐才机制，促使群众公认的人才脱颖而出。

一是大力营造“人人负责”的选人环境。除了组织系统自上而下的动员部署外，还要更多地借助于新闻媒体的力量，增加透明度，凡宜公布的事项都应及时向社会公布，将选拔干部的对象、范围、条件、方式、程序等公诸于众，发动和引导群众广泛参与干部工作。二是积极疏通选人渠道。凡宜体现民意的荐才方式，都要大胆采用。为此我们出台了《关于实施组织推荐和个人推荐乡局级领导干部人选的有关规定》，明确提出了以民主推荐、组织推荐、个人推荐和干部自荐为主的推荐形式，自下而上精挑细选，推荐人才，发现人才。三是努力扩大选人范围。凡能延伸到的领域尽力触及，选人范围可以上至党政机关，下至企事业单位和农村乡镇，尽可能覆盖所有行业和各个层次。特别要注意把那些蕴藏于群众之中，受群众拥戴但长期默默无闻工作的干部及时纳入组织的视野。四是坚持民主推荐程序。《条例》所规定的民主推荐程序，是总结多年来在干部选拔任用工作中走群众路线实践经验的结果。无论是组织推荐的干部，还是群众推荐的干部，特别是领导推荐的干部，都要经过民主推荐程序。民主推荐可采取无记名投票推荐、署名投票推荐、召开座谈会推荐、个别谈论推荐等多种形式。在实践中，目前比较易于操作和经常使用的是无记名投票推荐。在推荐的人员范围内，参加推荐的人数要不少于应参加人数的80％，其中一般干部和基层群众的代表不得少于推荐人数的30％－40％。凡在第一次推荐中得票不太集中、比较平均的，应在普推的基础上，取得票率居前列的干部人选进行第二轮推荐。民主推荐的结果，应适时适度地公开，以保护群众参与的积极性。可选择适当时机，在一定范围内公开得票比例较高，或者得票相对集中的若干人选，但不宜公开具体得票数和名次。

为进一步保证推荐工作取得实效，我们完善了两项制度，一是《关于调整乡局级领导干部初始推荐提名责任追究制度》。这个制度，除了规定推荐提名的原则、方式，推荐者应承担的责任外，还明确了领导班子集体推荐干部时，单位的主要领导干部为第一责任人；个人向党组织推荐干部时，必须署名填写《推荐干部登记表》，并对自己推荐的干部人选承担主要责任，并明确规定：在提名推荐领导干部过程中,出现下列情况之一者，要视其性质、情节和后果，给予推荐者回复组织函询、组织谈话、通报批评、诫勉、调整工作岗位等组织处理，对情节特别严重的给予相应的党纪、政纪处分。①不如实向组织介绍情况，夸大推荐对象的德才表现或弄虚作假、有意欺骗组织的；②在推荐过程中收受推荐对象的财物或借推荐提名之机进行利益交换、谋取个人私利的；③故意隐瞒彼此间的回避关系、重大利益关系，推荐干部后在社会上造成不良影响的；④明知推荐对象有严重问题，仍坚持推荐而造成用人失察失误的；⑤推荐对象在被提拔任用或重用后，被发现使用前有足以影响任职问题的；⑥其它需要追究责任的。二是《关于选拔乡局级正职领导干部市委委员民主推荐提名制度》。这个制度，主要是在市委需要选配比较重要岗位的干部时，由市委组织部根据岗位要求，从近期干部考察中比较优秀的干部和符合条件的后备干部中，按多于拟任职务提出备选人员名单，交给每位市委委员，市委委员根据组织部门提供的拟任职务、任职条件和拟任职务备选人员名单进行署名推荐，也可以另外推荐他人。组织部根据市委委员推荐提名结果，经部长办公会集体研究确定初步推荐提名人选。对市委委员推荐提名的票数达不到委员总数的三分之一的，不列入初步推荐提名人选名单。

（二）建立深入群众识才机制，努力提高干部考察工作质量。

具体抓好三方面工作：一是考察对象确定要体现民意。根据实践，我们认为：(1)一般情况下，民主推荐中得票率必须在50％以上，才能被确定为考察对象；(2)在年度考核的民主测评中，优秀票和称职票必须超过60％的，才能被确定为考察对象；(3)在人数比较多、推荐票不易集中的单位和部门，在第一轮推荐中没有超过50％，但因名列前茅在第二轮提名推荐中得票超过50％的，方可被确定为考察对象；(4)如果两个或三个推荐票数比较接近，可以同时确定两个和三个考察对象，然后根据考察结果再确定最后人选。二是考察程序制定要尊重民意。首先，纵向深入到基层单位，在接触干部本人的同时，与其上级、同级、下级和周围群众直接见面，组织民主测评、座谈评议和个别谈话，动员群众对其评头论足；其次，横向扩展到有关界别，多方听取党代表、人大代表、政协委员、老干部、以及派和无党派成员等社会各界人士的意见和建议；第三，上下联系到业务部门，以各种方式，获取相关部门群众的意见和信息。三是干部考察制度建立要反映民意。在规范干部考察程序的基础上，要继续推行和完善反映民意的干部考察新制度。实行干部差额考察制，同一职位准备两个以上的人选听取群众意见，写出有比较意见的考察材料。实行干部考察预告制，提前一天将考察的对象、要求、考察组成员及联系方式向被考察对象所在单位的干部群众进行预告，同时在考察中分发书面征求意见表，广泛地征求干部群众的意见，充分体现走群众路线的原则。同时，完善干部任前公示制，规范公示做法，扩大公示内容，认真调查举报情况，进一步提高群众参与的积极性。同时，我们还借鉴外地经验，研究制定了《关于党政领导干部离任公示和正职领导干部审计制度》，有效地防止了带病上岗现象的发生。

（三）建立严格的民主决策用人机制，确保优秀人才走上领导岗位。

一是要充分听取民意。要认真听取考察人员的考察意见，客观全面的评价干部。认真听取组织部门的使用意见，真正发挥干部主管部门的职能作用。认真听取纪检监察部门的监督意见，保证监督到位。二是要严格决策条件。我市常委会在讨论研究问题时，历来是坚持做到“四个不研究”，即未按规定程序办理的人事方案不予研究，未经充分酝酿搞临时动议的不予研究，没有三分之二以上常委会成员到会不予研究，有群众反映未经纪检组织查明结果前不予研究。在“四个不研究”的基础上，要坚持“三个不允许”。不允许民意材料不齐的人选上会讨论，不允许多数群众不赞成、不符合民意条件人选上会讨论，不允许临时人选未经群众民主推荐上会讨论。三是要民主作出决策。在讨论商量干部时，要坚持领导班子集体决策，决不能搞“一言堂”和“家长制”。党管干部是领导班子集体管干部，是党组织管干部，不是“一把手”管干部。要坚持“第一优先”的原则，对群众民主推荐、组织全面考察第一名的人选要优先使用。要坚持实行“任一选二”或“任一选三”，全面比较，反复权衡，在尊重班子多数成员意见的基础上民主决策，使组织意图与群众意愿形成共同取向。我们借鉴成熟经验，引入了“票决制”，出台了《关于选拔任用乡局级领导干部市委常委（全委会）票决制度》，在党委讨论决定干部任免事项时在发扬民主、充分讨论的基础上，以投票方式进行表决，进一步扩大党内民主。建立了用人失职追究制度，对领导干部个人说了算或不坚持原则，不按程序办事，故意隐瞒事实真相而造成用人失误的，要追究责任。

（四）建立新型的群众参管机制，切实增强监督力度。

要广泛地宣传党的干部政策和干部工作程序，让群众更多地了解选人用人的方法原则和运作过程，发动群众进行监督。要在各级组织部门普遍建立举报制度，设立举报电话或举报信箱，受理群众对干部工作中违纪问题的申诉和检举。要不断探索发挥群众监督作用的新途径，我市干部管理工作特邀监督员制度，在延伸干部管理监督手臂，让群众帮助组织部门加强了解掌握干部平时情况，尤其是8小时之外情况起到了较大的作用。在此基础上，要丰富交流形式，拓宽交流渠道，加大反映情况调查力度，进一步发挥干部监督员对干部工作的民主监督作用。

（五）建立内部监督机制，强化对选人用人工作的内部监督。

为建立强化预防、及时发现、严肃纠正的工作机制，强化对选拔任用乡局级领导干部工作的内部监督，切实解决事后查处难的问题，我们着重研究了组织部门干部监督机构的职能，充分发挥组织部干部监督室的职能作用，出台了《关于提拔乡局级领导干部讨论任用前审核暂行办法》。规定：一是市委选拔乡局级领导干部时，组织部干部监督室要从选拔任用干部动议方案的提出，到最后拟任人选的讨论决定及任用全程跟踪审核，要在各个环节上为组织把关。在具体工作中，我们明确要求，组织部干部管理科室在考察预告时，要将考察对象的名单、职数配备、任职资格情况，以书面形式送交干部监督室，干部监督室根据干部本人档案以及平时掌握的情况，对考察对象是否存在影响任职的问题，是否存在需要向上级组织部门报告的事项，是否严格履行选人用人工作程序等问题提出审核意见。二是基层党委（党组）提拔任用干部时，要在召开党委（党组）会议5日前将拟提拔任用干部的姓名、拟任职务及职数配备情况，以书面的形式报市委组织部备案。基层党委（党组）未经过组织部门任前审核作出的干部任免决定一律无效，由市委组织部予以纠正，情节严重的给予基层党委（党组）主要责任人相应的组织处理。