税源新征管模式思考

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税源作为税收管理工作的起点和基础，贯穿于税收征管工作的全过程，是税收征管能力的核心内容。新征管模式下的税源监控是税务机关充分运用“集中征收、划片管理、一级稽查”之间内在的关系，采用各种管理举措、手段和方法，最大限度地了解掌握税基的规模与分布情况，对症下药、有的放矢地落实征管措施，增强组织收入的预见性和主动性，确保完成收入任务的稳定性。当前，如何进一步完善税源监控方式，减少和避免税收流失，提升新征管模式下税源监控水平，是一个重要而紧迫的课题。

一、新征管模式运行条件下税源监控的现状

随着新一轮征管模式的推行，税源监控状况发生了很大的变化，加大了税收监控力度，进一步夯实了税收征管基础，提高了征管质量，取得了明显的成效。一是在新征管模式下，税源监控实现了由事后监控向实时监控的转变，大大提高了征管质量指标的透明度，有助于各级领导和职能部门能及时发现并解决问题，推动了各项征管指标的提高。二是由于申报方式、征收方式的改进，如大力推行电子申报，促进了企业申报率、入库率的提高。同时在个体双定户中全面推行委托代征，加强了个体税收征管。三是随着新征管模式下的责任区、纳税评估工作的开展以及对新《征管法》宣传贯彻，纳税人依法纳税的意识得到了加强，有效地推动了征管“七率”指标的提高。综上所述，新征管模式作为一个新事物的产生和发展，以强大的生命力，解决了老模式所根本无法的问题。但也应当看到，任何新事物不可能完善到极点，新征管模式也不可能百分之百地控制了税源，尤其是漏征漏管户、征管资料不完整、非正常户底数不清等问题在一定程度上依然存在。正如国家税务总局谢旭人局长在全国税务工作会议上所指出：税收征管还有不少薄弱环节，对税源的控管不到位，“疏于管理，淡化责任”的问题尚未得到根本解决。因此，从深层次上分析，我们的税源监控仍有潜力可挖。

二、新模式下造成税源失控的成因分析

在新模式下税源失控问题的产生，存在着一定的原因，就从新征管模式、机制上来看，主要有三个方面。一是重管事，轻管户，忽视了对纳税人深层次的监管，导致税源不清。新征管模式实施后，实现了从“管户制”向“管事制”的转变，着力于从程序上“管事”，通过分解成多个工作环节和事项来实现对纳税人的综合监控，克服了旧模式下专管员管户、执法不严、为税不廉、责任不清等弊端，但又出现了税务机关只知道每月开了多少票，收了多少税，申报率、入库率多少，企业的会计报表月月报送，不知道辖区内每个纳税户的动态情况和存在问题。究其原因，主要是由管户制向管事制转换的问题上，我们尚存在着认识和操作上的一定误区，将两者偏面地对立起来，最终未能从税源形成的结果来分析我们管理的有效性，也就是说，忽视了从实体上“管户”，即以纳税户为整体，用一根链子把所有工作环节和事项串起来，形成税收户籍管理档案，透过一个个单体来掌握纳税的全貌，一旦这根分段管理的链条出现断层，那么管理漏洞就堵不胜堵。尤其是征管责任区工作，尽管明确了工作内容和标准，但很多工作特别是巡查型和一些日常型工作，弹性系数大，工作开展、数据录入与否一个样，可以这么讲，目前的征管责任区模块如同“垃圾箱”，其数据可信度、真实性很低，多数报表只能放在档案袋里睡大觉。二是在一定程度上存在管理相互分割、脱节的问题，造成纳税评估作用尚未充分发挥。目前，我们对税源的监控管理，主要是通过受理审批、纳税评估和调查执行三条线，从不同侧面进行分段管理来实现的。由于三条线之间缺乏系统、整体、互动的监控机制，在一定程度上造成了相互分割，管理脱节，资源分散的管理格局，削弱了税源监控能力。特别是责任区管理与纳税评估之间在一定程度上的相互割裂，使纳税评估在选案过程中，难以及时获取责任区在调查执行中的真情实况，单纯依靠软件指标分析的办法，已逐步显露出选案手段单一、纳税人“抗药”能力增强等问题，因此，在我们的日常评估工作中，也往往会出现偏差值大却问不出问题的情况。三是征管与稽查之间的综合效应尚未得到充分发挥。一方面稽点突不出。因管理分局的检查职能不够明确，案件不分案值大小、路途远近、管理违章等，均由稽查局负责稽查，特别是一些案值小、路途远、数量多的案件牵制了稽查人员大量的精力，致使稽查局整年忙忙碌碌，疲于奔波，却抓不住重点，收效不大。另一方面征管与稽查之间资源整合、优势互补得不到充分体现。特别是管理分局征管责任区人员在调查执行过程中，对实地了解掌握的涉嫌偷骗税动态信息，在稽查选案中尚未充分应用，目前稽查局选案的依据主要来源于企业提供的各类静态资料，选案线索单一，往往捡了芝麻，丢了西瓜，难免使一些大案成为漏网之鱼。

三、进一步提升税源监控水平的对策与建议

面对上述问题，我们积极以一种系统的、整体的、互动的思维方式，代替机械的、静止的思维方式，使视野由点到面、由局部到整体、由机械到互动地开拓，从而抓住事物交叉的结合点，把握综合协调和平衡。从现有认识水平来看，应该在以下几个方面下功夫。

1、建立以纳税评估为“龙头”，集信息采集、综合加工、估算评定、分户管理、落实整改为一体的税源监控新体系。所谓“以纳税评估为龙头”，就是把纳税评估系列作用管理分局的“重中之重”，一方面实现人力、物力的倾斜，把实行数据集中和“网上绿色通道”后节省的人力，全部集中到纳税评估系列，另一方面建立内部监控职能，由纳税评估系列以提交各种资料的及时性、真实性、完整性为要素，全面实施对受理审批、调查执行系列的监控。所谓“信息采集”，就是将受理审批采集的静态数据、调查执行搜集的动态信息，以电子和纸质的形式，全部移交到纳税评估部门。所谓“综合加工”，就是纳税评估部门根据上述提供的数据信息，逐户进行梳理、分类、汇总、统计和分析，形成企业分户档案资料。所谓“估算评定”，就是抓住企业生存发展的主动脉和反映企业纳税情况构成要素之间的关键点，全面实施对增值税管理中的“常见病、多发病”的有效监控，把纳税评估工作切入到纳税人财务管理和增值税形成的全过程。具体来讲，以发票、货物、资金为主线，建立互相制约、纵横交叉、全面延伸的纳税评估指标体系，采集反映企业财务状况与增值税形成过程的关键指标，充分利用高科技手段和先进的网络资源，开发与之相配套的应用软件，对大量涉税信息进行加工、剖析，估算出各类指标之间的偏差值、偏差度。同时，结合在受理审批、调查执行中掌握的动态信息，进行综合评估，产生对企业综合评定报告和处理结果，彻底改变以往在纳税评估中，就表论表、就静态资料估算，缺乏动态数据分析，对偏差值大而问不出问题就不了了之的被动局面。所谓“分户管理”，就是企业分户档案资料同综合评定报告和处理结果整合起来，提出限期整改意见，建立企业分户管理台帐，改变以往对企业缺乏全貌管理，出现谁都管却谁也管不了的局面。所谓“落实整改”，就是将评估过程中发现的问题、提出限期整改意见等相应的一系列纠正措施，反馈到调查执行和受理审批环节，落实整改措施，促使纳税人在全面受控的条件下，自我完善，自我提高，逐步扭转和克服以往管理中出现的“常见病、多发症”。从而形成对企业由局部到整体、从分段到全程、由断层到系统的全方位、多视角的税源监控新体系，真正把税源管住管到位。

2、建立以稽查局为主体，集管理分局和审理委员会为一体的税务稽查运行新机制。本着整合资源、互补优势、形成合力的指导思想，创设税务稽查四分离新模式，具体来说，在稽查局内部设立选案、检查、审理和执行四个职能环节，将选案、审理和执行三个环节渗透到各管理分局和案件审理委员会。对于每月的选案，通过各管理分局系统评估分析、责任区实地搜集和群众举报等途径，对重大案情进行分析，提供重要线索，按月向稽查局提交重点稽查对象，力求稽查局所查案子的案值均在一定标准以上。对一些数量多、案值在标准以下的案件，要以专案特办的形式，由稽查局向所属地管理分局临时抽调人员，实施检查。对于日常案件的审理，由新成立的案件审理委员会负责，真正让稽查人员腾出身子，集中优势兵力，突出重点，抓住关键，有的放矢查大案。对于案件的执行，要按照谁检查谁负责的要求，保证各类案件及时执行到位，推进四个“轮子”协调运作，从而以形成强大的稽查威力，以儆效尤，震慑犯罪分子。

3、进一步强化以税收征管责任区为基础的税源监控总体格局。针对目前责任区管理出现了人员分布散、工作忙闲不均、配合协作性差、执法措施落实难到位等问题，逐步打破按经济区划设置征管责任区的做法，采用分散与集中相结合的办法，由管理部门统一调配，解决责任区协调性差的问题。对需要2人以上联合执法的事项，如漏征漏管户的清理、个体税款的清欠、注销企业的清算、取消一般纳税人的税款清算等，实行分组组合的管理办法，改变以往一人单独执法不规范的行为，从根本上克服责任区管理执法难到位的问题，避免不廉行为及执法不公情况的发生。同时，从税源产生的不同阶段、不同环节，建立覆盖式的监控体系，提高税源监控的广度，做到以事设岗，管事到户，责任到人，发挥好税务干部的工作积极性和主动性，最大限度地延伸税务管理“触角”，为广大纳税人提供“贴近式”的规范服务。