乡村债务加快农村发展思考

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乡村债务已经成为当前农村工作中最突出的问题。研究如何化解乡村债务，对积极防范和治理乡村债务风险、维护农村稳定、加快农村发展、构建和谐社会、推进新农村建设都具有重要的理论价值和现实意义。

一、乡村债务的现状和特点

大体说来，我国的乡村债务形成于20世纪后20年到农村税费改革前。1999年，中央提出把乡村两级不良债务的清理作为当年农业和农村工作的一项重要内容。但是，乡村债务化解并没有取得实质性进展，在部分地区，乡村债务还有蔓延和增加之势。至于全国乡村债务总额是多少，目前还没有权威的统计数据，2003年有关研究机构在抽样调查的基础上估计全国乡村债务总额不低于6000亿，其中村级债务有4000亿，全国平均每个乡镇负债450万，每个村负债57万元。许多个案研究结果都支持这个估计。

从构成上分析，乡村债务呈现以下特点：一是乡村负债面广。有资料显示：全国65%以上的乡村负债，中西部不发达地区负债面更大；二是债务规模大。据测算，2004年全国乡村债务总额已经超过长期建设国债总额，债务严重的地方，不仅旧债无力偿还，而且新债还在不断增加；三是不良债务多。债权中有超过60%的不良债务，尤其是村级债权中80%左右为农户欠款和村办企业欠款，回收难度大，有相当部分已成为呆账、坏账；四是借债利息高。除了部分按国家规定金融利率借款外，还有大量的集资借款，年息一般在15%左右，有的甚至高达20%－－30%；五是债务结构复杂。债权人涉及个人、上下级单位、企业、金融部门等，涵盖许多方位。债务类别有借款上项目的，有兴办公益事业的，有应付达标竞赛的，有垫付税费的，有拖欠乡村干部和教师的工资等等；六是逾期债务多。乡村债务有2000年以后形成的，但绝大多数是2000年以前形成的，且所占比例较大。新帐旧债，日积月累，数额越积越大；七是依存程度高。据专家测算，2004年全国乡村债务占当年GDP的比重已经接近10%，占财政收入的比重超过了30%；八是化解难度大。税费改革，特别是取消农业税后，乡村两级收入减少，尤其是村级缺少了重要的收入来源，许多村靠上级转移支付维持运转尚有困难，根本无力化债。

二、乡村债务的影响和危害

乡村债务问题，表面看它是乡村经济问题，其实也是一个政治问题，对整个农村政治经济社会的影响和危害不可低估。

1、制约了农村经济发展。大量的债权不能回收，大量的债务不能偿还，导致日益增长的乡村公共产品和服务需求与不断萎缩的乡村财政供给能力的矛盾，削弱了乡村发展的潜力。由于大量贷款不能按期偿还，金融部门在一定程度上对农村放贷形成信用危机，许多利民生产项目因资金制约得不到启动和建设。

2、影响了农村社会稳定。由于乡村债务涉及面广，已经成为农村各种社会矛盾和问题的诱因，很多潜藏、累积的矛盾在这个诱因下不时显露出来，导致干群关系紧张，上访、冲突、诉讼事件数量增多。

3、削弱了乡村组织的战斗力。严重的债务，使一些农民对乡村组织能力的怀疑和不满加重，政府的信誉下降，一些乡村组织的威望大打折扣，村两委班子的凝聚力和号召力降低，村党支部的堡垒作用不能得到很好地发挥，在农村经济社会生活中的角色和地位有边缘化的倾向。

4、挫伤了干部工作激情。许多干部深感“穷”家难当，劳心劳力劳神，工资报酬低，办公经费捉襟见肘，开展工作处处受制。债主的频繁追讨，牵扯了乡村干部的大量精力。

5、降低了农民的建设热情。许多农民欠缴税费问题没能得到很好地解决，积极纳税的农民认为政策有失公平，老实人吃亏，消极欠税户占了便宜，建设村庄的积极性下降，致使“一事一议”、筹资筹劳等工作难以开展。

三、乡村债务的成因分析

乡村债务的形成原因较为复杂，既有主观的，也有客观的；既有外因，也有内因；既有政策层面的，也有管理层面的，包括了体制、政策、管理以及经济等多种因素，但归根结底可以总结为直接原因和体制原因两个方面。

（一）乡村债务形成的直接原因

1、盲目投资负债。一些乡村组织超出经济承受能力，盲目举债上项目，建设公益事业，兴办企业，造成了沉重的债务负担。

2、垫付税费举债。由于农户拖欠税费逐年增加，乡村集体为了完成上级下达的刚性任务，高息集资或向银行借款垫付上交税费。

3、竞赛达标欠债。农村“普九”、义教、后进村转化、小康村验收、计划生育、党建、乡村卫生等名目繁多的达标升级活动，硬件指标较高，乡村无资可投，只能向农民集资或高息借贷。

4、班子无力借债。一些乡村班子软弱无力，班子成员素质较低，工作开展不起来，对上级布置的任务消极应付，不惜借债，甚至有极少数乡村干部为一己私利，借机举债，中饱私囊。

5、收不抵支生债。乡村集体收入越来越少，支出却有增无减，财政转移支付又杯水车薪，加之乡村财务缺乏严格的监督约束机制，以至入不敷出。

6、高额利息增债。乡村债务中有50%以上为高息借贷，因不能及时还款，导致息转本，“利”越滚越多，债越积越大。

（二）乡村债务形成的体制原因

首先，我国经济社会的二元结构，导致形成了城镇由政府供给为主导的公共产品供给制度，农村以农民自给为主导的公共产品供给制度。从一些地区的乡村债务构成可以看出，兴建公共设施和提供公共产品形成的债务约占债务总量60%以上，表明乡村运转收支缺口很大。随着分税制实施，上级政府在财权“强干弱枝”的政策导向下，纷纷将财权上收，基本事权下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力极不对称。据首都经贸大学有关学者测算，2006年我国县乡两级以38％的财政份额，来提供94％的国土面积和71％人口比重的公共服务。据国务院发展研究中心调查，农村税费改革前，中国的义务教育经费78%由乡村负担，9%由县级财政负担，省财政负担11%，中央财政只负担约2%。乡村组织担负着更多超过其经济承受能力范围之外的职责。为了完成上级政府下达的任务指标，只能走向农民摊派和负债的路子。

其次，农村税费改革前，在发展经济过程中，政府对经济发展的干预程度不断加大。上级政府的摊派不仅体现在教育、卫生等基础设施建设的投入方面，而且还体现在经济发展中对基层政府下达兴办企业和财税收入等经济硬指标上。有些地方是要求乡乡办厂、村村冒烟，消灭“空壳村”，乡村只好举债兴办企业。除此之外，为了改善经济环境，上级政府对农村公共基础建设往往也下指标、泼任务，搞行政命令，虽然是“国家投一点，地方出一点，群众集一点”，但因财力有限，前一点杯水车薪，后两点也只好举债。

第三，乡镇机构改革前，臃肿的乡村机构，庞大的乡村干部队伍，沉重的农民负担，也是导致乡村债务剧增的一个重要因素。税费改革前，农民除了上缴农业税、农业特产税和“三提五统”外，还有各种集资摊派，特别是县乡机构的膨胀，财政供养人员包括村组干部的过度增长，远远超过财政收入的增长，于是分摊到农民头上的负担逐年增加，大多数农村居民的税赋都远远超过了其经济承受能力，自然，农民拖欠、尾欠税费现象就变得越来越严重。由于当时体制原因，乡村组织为了完成任务，只有向信用社和民间大举借贷垫付税费款。

第四，建立社会主义市场经济体制，本应让市场在配置资源中起基础性作用，但从农村实践看，政府始终起着主导性作用。为了加快经济发展，政府可以调动一切可用资源，不断增加的社会公共服务的需求，也使财政本身有自我扩张的需要。同样，政府自身利益也有膨胀和扩张的需要。从我国政治体制方面的制度安排来看，农村还缺乏本辖区公民对公共产品和服务需求的偏好表达机制和监督评价机制。乡村组织往往就以服从上级政府而不是辖区内农民的意志为主，上级政府摊派的大量事务，无论是否适合本辖区的实际情况，下级都必须想办法完成。为了完成任务，在资金短缺条件下的负债运行就成为常态。

四、乡村债务的化解对策与途径

为了实现化解工作的突破，明确债务偿还主体、理清偿债责任、规范债务清偿行为成为必需。而从债务发生原因出发，探析债务承担主体及化解方法则不失为明智的选择。

（一）用经济的快速发展推动乡村债务化解

用发展的手段化解乡村债务是最积极的办法。只要农业增效、农民增收，乡镇财政收入增加了，村集体经济壮大了，乡村债务的问题就会迎刃而解。发展乡村经济乃至县域经济应坚持立足实际，发挥优势，突出效益，打造特色，提升竞争能力的原则。突出发展工业，用工业化总揽经济工作全局，全力推进招商引资和项目建设，挖掘工业经济的发展空间，释放工业经济的发展潜力，大幅度提高工业占地区生产总值的比重，提高规模以上工业占全部工业的比重，提高工业税收占财政收入的比重，壮大经济实力。要用工业的理念来谋划农业，要用工业的发展来带动农业，大力推进农牧业产业化，积极调整产业结构，发展优质高效农业，实施科教兴农战略，加快培育优势主导产业，形成一村一品、一乡一业、产加销一条龙的地方特色，持续增加农民收入。要引导乡村干部积极发挥“双带”作用，实行富民工程。在工农业发展的同时，积极稳妥地推进城镇化进程，大力发展第三产业，促进更多农民有序向城镇转移。通过经济的快速发展，富裕群众，促进财政增收，推动乡村债务的进一步化解。

敖汉旗是国家扶贫工作重点县，全旗现有15个乡镇（乡镇机构改革前30个），225个行政村（改革前318个），60万人口。本世纪初期，经济比较困难，截止2002年，乡村两级负债较为严重，其中乡级负债近1.3亿元，村级负债近1.5亿元，财政更是捉襟见肘，2001年全旗财政收入只有5373万元，仅旗乡两级欠发干部和教师工资近1.2亿元。几年来，通过全旗上下准确认识和把握旗情，扬长避短，因地制宜实施了以群众增收和财政增收为根本目标，突出招商引资，突出项目建设，突出工业经济，突出科技推广，突出社会和谐，突出打造强乡强镇，强力促进工业化、农牧业产业化、城镇化三化互动，实现旗域经济由农业主导型向工业主导型、农业经济由种植业主导型向养殖业主导型、生态建设由生态效益主导型向经济效益主导型的转变，全旗经济社会发展取得了显著成绩。2006年GDP完成了38.6亿元，财政收入实现2.48亿元。一批强乡强镇开始涌现，有5个乡镇的财政收入超过1000万元，2个乡镇的财政收入超过4000万元。在经济发展的同时，高度重视乡村债务化解工作，2002年以来，三次制定化解债务方案，加大投入支持力度，取得了明显的效果。截至目前，全旗乡级债务已化解近48%，村级债务已化解近46%。在上级的支持下，除全部补发了旗级欠发工资外，旗乡两级财政投入5300多万元彻底解决了乡镇因欠发工资形成的债务。目前全旗已有近30%的乡镇和近35%的村实现了无债务。乡村两级工作不仅实现了正常运转，而且有能力贯彻落实旗委政府各项工作部署，推动乡村经济社会快速发展，全旗上下干事创业谋发展的积极性被充分调动起来，经济发展的后劲越来越强，社会事业前进的步伐越来越快，党和政府在群众中的威望越来越高。实践证明，必须把化解乡村债务作为一个地区的重点工作予以高度重视，只有最大限度地化解乡村债务，乡村才能摆脱包袱，轻装上阵，加快发展。

（二）用政府的惠农政策扶持推动乡村债务化解

在分清债务责任的前提下，上级政府要切实加大政策扶持力度，推动乡村债务的化解。

1、切实增加财政转移支付。目前财政转移支付只能维持乡村干部的基本工资及日常办公支出，这种状况不改变，乡村债务化解工作将很难走出困境。要使村一级的收入不仅可以吸引农村能人出来担任村干部，而且有维持乡村组织正常运转的基本经费。对乡村为改善农业生产条件，开展农田水利、道路建设以及兴办公益事业所形成的债务，应逐年给予一定资金扶持，专项用于化解债务。相应地，应由地市以上政府统筹农村义务教育的投入，包括教师工资。有条件的地方，应由县级统筹发放五保户供养、村主要干部报酬和养老保险、计划生育、民兵训练和征兵费用等。

2、出台化债金融政策。对乡村原借贷银行和信用社资金、财政周转金、农发基金等形成的债务，进行分类核定登记，用于教育、卫生等社会事业和基础建设投入形成的负债，要在同金融等相关部门妥善协商的基础上，逐步给予扶持性豁免；其余部分停息挂账，签定协议，待乡村经济发展后逐步偿还。

3、明确乡村产权上划与债务随转政策。教育上，因“普九”建校、义教达标、配套仪器等形成的乡村债务，应随教育事权和学校产权的上划全部划转。电力上，由乡村两级集资和借贷置办的电力资产，也应随着产权的划转而划归电力部门，由其负责偿还。

4、强化中央和省级政府在“三农”方面的投入政策。中央、省级政府应建立财政支农资金稳定增长机制，重点加大农村经济发展、基础设施建设、义务教育、文化卫生等方面的投入力度，使公共财政在城乡之间具有“普惠性”。在“三农”支持上，应改变过去“达标升级”、“资金配套，上级补贴”的传统做法，分区域、分步骤、求实效地扶持农村社会事业发展。在安排项目时，上级部门须足额安排资金，不能留有缺口，不再要求乡村组织安排项目配套资金，不再给乡村增加经济负担。

（三）用灵活的思维和方法推动乡村债务化解

要加快乡村债务化解速度，就要因地制宜、积极创造、充分挖掘各具特色的化债办法。

1、清算核销化债。认真开展财务清理，逐笔核实债务，对无本生息、少本多息、利滚利、侵占集体资产、收入不入帐和重报、虚报支出等违规违纪行为，要坚决清退，挤掉债务水分。债权单位已经撤销，不存在或者债权人主动放弃追索的债务，应按规定程序予以核销。

2、清收债权化债。对单位和干部职工拖欠乡村集体款项、乡村企业承包款等加大清收力度。同时，积极稳妥做好税费尾欠的清收工作。要对农户税费尾欠进行核实、归类、登记，不符合有关政策规定的，坚决予以核销；家庭生活特别困难、确无完税能力的贫困农户，履行法定程序予以减免；对一次性缴清有困难的，制定分期缴纳计划；对确有偿还能力，但仍无理拒缴的，进行说服教育，并辅之必要的法律手段，依法清收。

3、盘活资产化债。对乡村企业、基地、闲置房产、小型水利设施和机动地、林地、“四荒”等资产资源，经过村民代表大会讨论等法定程序，进行资产评估和产权界定，采取拍卖、租赁、承包等多种方式，综合开发利用，盘活存量资产，变“死”为“活”，变“废”为“宝”。

4、降息免息化债。乡村集体所欠的高息借款，按规定调低利率，本息剥离，不计复利，重新换据，分期偿还。以往已付息的高息部分，应抵冲本金。对既不重新办理借据、也不退息的个人，应制定相应政策强行减本下账；对乡村借款实行先还本后付息；对债权人自愿放弃借款利息的，优先安排偿还本金。

5、划转债务化债。对以乡村集体名义为企业借款形成的债务，将相关债务直接落实到企业。企业已合并、转制的，债务应随之划转，或从租赁收入中划转偿还；对挂靠乡村集体的民营企业，应与脱钩，其债权债务由民营企业承担处理；企业已倒闭而形成呆死帐，按政策申请核销，或先行挂账。

6、结对抵冲化债。对乡村集体、乡村干部、农户、企业、金融部门等债权人、债务人之间的三角债、多角债，要通过沟通协调，在共同认可的基础上，自愿协商，结对重组，将乡村集体从债务链中解脱出来。

（四）用长效机制的建立推动乡村债务的化解和防范

1、调整政府事权财权。政府转变职能，退出一般竞争性领域，不再参与或干预兴办企业，不再给乡村组织下达招商办企业等硬性经济任务指标。重新划分政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共产品上的供给责任。把义务教育、医疗卫生、计划生育等全国性公共产品供给责任从乡村两级收归上级政府，尤其是要强化中央政府和省级政府的供给责任。兴办公益事业要量力而行，有多少钱办多少事，不得举债搞建设。

2、加强农村基层组织建设。切实抓好乡村领导班子建设，在强调重德才、重政绩、重民意前提下，大胆选拔懂经营、会管理、能带头致富，特别是带领群众共同致富的人进入乡村班子。大力推行政务公开、村务公开、民主管理，建立集中民智的决策机制，严格规范决策程序，特别是乡村重大决策、投资建设项目等，坚持实行“一事一议”，促进决策的科学化、规范化。

3、切实减轻乡村负担。明令禁止向乡村集体摊派和强行征订各种报刊书籍，取消各类由乡村集体出钱、出物、出工的达标升级活动。要求乡村组干部参加的培训班和各种会议，其学习、培训、会议费用应由举办单位承担，禁止一切向乡村乱收费和转嫁负担的行为。

4、深入推行减员节支。转变乡镇政府职能，精简超编人员，严格控制村组干部的职数。巩固撤乡并镇成果，积极开展撤村并组工作，推行村两委干部交叉任职和村干部兼任村民组长。规范村组干部报酬，减少乡村管理费用。

5、强化乡村财务管理。全面推行“乡财县管”和“村账乡管村用”管理模式，完善理财机制，严把资产处置关、支出审批关、财务公开关，民主理财，规范财务收支行为。实行乡镇财务预决算制度，大力压缩非生产性支出。

6、强化干部化解债务的监督、考核、激励机制。把化解乡村债务工作纳入到各级政府领导班子实绩目标考核，树立“减负就是增收、化债也是政绩”的观念，真正把化解乡村债务提到工作日程上来。完善乡村干部政绩考核和离任审计制度，将控债、化债直接与个人利益实行捆绑考核，奖优罚劣，以此强化干部化债意识。