浅析重大建设项目前期工作和建设进程研究

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重点建设项目是在基本建设项目中确定的对国民经济和社会事业发展有着重大影响的骨干项目，在宏观调控政策趋紧形势带来诸多问题的情况下，如何加强重大建设项目的前期工作和重点工程实施进程，是摆在我们政府及职能部门面前的重要课题之一。

一、当前我县重点工程建设的总体情况

*年我县安排重点工程实施项目9个，预备项目1个，年度计划投资4.52亿元，占全县固定资产投资11.5亿元的39.7%。*年累计投资4.18亿元，完成计划92.6%。其中列入市重点工程实施项目4个，分别是58省道分泰线改造工程、城关引供水工程、新城大道、育才学校扩建工程，预备项目一个，城关污水处理工程，市下达年度考核指标完成投资3.0968亿元，*年累计投资3.16亿元，完成计划的101.9%。具体项目完成情况如下：

58省道分泰改造工程完成计划的100.1%（21020万元）

新城大道完成计划的101.3%（3040万元）

城关引供水工程完成计划的100.8%（1512万元）

育才学校扩建工程完成计划的109.4%（5980万元）

彭月产业转移基地完成计划的125%（10000万元）

污水处理工程完成计划的26.0%（260万元）

电力调度大楼、氡泉旅游文化休闲中心、县竹木制品标准厂房至今尚未开工。从各项目的完成情况看，列入市重点项目完成情况较好，而县级重点工程除彭月产业转移基地和城关引供水工程已超额完成任务外，其它工程开工建设还困难重重。

二、重大项目前期工作和建设进程存在的问题及原因分析

（一）项目前期工作不能满足重大项目顺利建设的要求

1、项目建设单位对项目前期工作重要性的认识不到位。项目前期工作是指项目开工前的一系列工作，内容包含项目构思、调研、方案、分析、论证、报批、实施等过程，涉及面广，工作环节多，关系到资金、规划、土地、环境、配套条件及投资效益等方方面面，因此，前期工作准备得充分与否，不但直接关系到对项目的顺利实施，而且事关经济社会发展的全局。

历史经验表明，抓项目机遇首先必须做深做强项目前期工作，哪些项目前期工作准备得充分，研究得深入，论证得全面，哪些项目就容易抓住机遇，达到理想建设效果。而我县有些业主总认为项目前期工作只是一种形式，审批程序更是一种关卡，以“通过制”为准则，做项目可行性研究，初步设计时缺乏科学严谨的态度。认识不够到位，忽略重大项目前期工作的全面性、战略性，往往不能运筹帷幄，统筹布局，使项目缺乏竞争力。

2、重大项目前期工作深度不够，质量不高。我县少数重大项目因前期工作准备不够充分，工作深度不够，质量不高，使工程实施过程中暴露出一系列问题。特别是政府投资项目在项目可行性、必要性论证不充分、设计不到位、外部建设条件不具备情况下就仓促上马，影响工程顺利建设，甚至暂缓实施。决策中少数存在决策拍脑袋、上马拍胸脯、实施不了拍屁股的“三拍工程”。建设中存在边勘测、边设计、边施工的“三边工程”，因而造成相当一些项目违反基本建设程序进行建设，有的项目已经开工了，而初步设计甚至可行性研究报告还没有审批，由于前期工作深度不够，实地勘测不细、设计质量差、变更多，工期一延再延。造成概算超估算，预算超概算，决算超预算的“三超工程”，从而影响投资效益，增加政府负债。

3、前期经费不足，制约前期工作开展。由于缺少前期经费，项目单位采取“赊帐式”工作方法，不利于前期工作开展，在规划、设计等系列工作中一筹莫展，或在投资业主的“制”（如征地等）不符合规范，经常陷入被动局面；或无力寻找高资质设计单位，前期结果质量不高，申报审批受挫，也影响了整个项目质量。如今年开展的20个前期项目中，因前期经费不足无力开展项目前期工作的就有9家，前期经费问题已成为前期工作滞后的主要制约因素。

4、项目审批手续繁琐，延误项目建设周期。项目审批程序繁琐，周转环节多，涉及部门广，拖延时期长，延误了项目建设周期。建设项目涉及主管部门、业主单位、施工单位、设计、咨询、论证机构以及国土、规划、环保、水保、工商税务、金融等部门，每个部门都有一套办事流程、而且环环相扣、要求规范、讲究依据，致使前期工作周期长，影响项目的开工和建设进度。

5、宏观调控和项目核准严格，前期项目不能转入开工项目。如抽水蓄能电站需国家核准，前期不深，尚无法列省级和国家规划盘子；交溪流域规划，国家太湖局迟迟未能审查通过，致使项目无法深化，设计无法开展；飞云湖旅游开发涉及下游洪水水位及流域防洪、水保论证，限制因素多，项目无法进入实施；乌岩岭、氡泉、九峰等旅游资源丰富的开发区，因关系到规划及功能区调整需经省级、国家级审查，而无法启动前期；受到土地政策严格限制，土地利用规划调整每每拖延，争取不到土地指标，受阻项目更多。

（二）项目建设施工中阻碍工程进展的因素很多

1、组织机构缺乏战斗力。由于项目具有临时性和特殊性，建设单位对此往往认识不足或经验不够，组织管理盲目，人员闲杂，关系不顺，有些项目法人几经易人或变换，工程建设存在无畏内耗，牺牲了宝贵时间和精力，给工程留下不良的后果，如新城大道和城关引供水工程等。

2、施工计划不科学。由于重点工程地位作用特殊，往往是领导工程和形象工程，倍受全县人民的关注，因此大干快上的急切心情完全可以理解，可是反映到施工安排上，往往会出现一种愿望高于任务、任务高于计划、计划高于实际的现象，工程建设不按客观规律办事，最终愿望变为失望。

3、管理体制不完善。一是建设市场的不成熟，近年来，设计、施工、监理单位的招投标不规范，许多工程建设项目采取挂靠形式投标，非法转包，非法分包现象普遍存在，由于挂靠单位资质和施工水平有限，影响工程质量和进度。有的项目合同制执行不严格，约束力差，施工队伍良莠不齐、实力不足，工程往往出现纠纷，难以按合同执行；二是各种社会中介服务和审计监督不成熟、不完善、不配套，不到位，既难以对工程建设提供方便，又难以对建设活动形成有效的社会性约束；三是融资渠道不通畅，融资手续繁琐，建设资金落实难，都影响了工程建设的顺利开展。

4、政策处理标准不一。因为县政府未出台政策处理统一标准，在一些政策处理过程中，拔掉钉子户的主要办法是给更多钱、更优惠条件，这样的恶性循环，使重点工程建设在政策处理过程中时常碰到漫天要价和互相攀比行为，而使项目建设单位政策处理难度越来越大。同时，一些不法分子的时常阻挠和破坏工程建设，也影响工程建设的顺利进行。

5、各部门合力的水平达不到要求。项目工作协调和指导不够，责任主体不明确，许多重大项目业主由政府机构替代，没有成立项目实体单位，在前期工作中责任不清，部门间缺乏联系和沟通，使项目前期工作及工程建设中存在的问题得不到及时解决，影响了工程建设进度。

三、抓好重大项目前期工作和建设进程的对策建议

针对我县项目前期和建设工作中存在的问题并结合新形势的要求，为进一步推进项目建设，服务经济社会发展，需做好以下几个方面工作。

（一）加强相关规划编制，完善项目库建设

规划是面，项目是点。编制好的规划，可以从宏观上、全局上把握项目，指导行业和项目的建设和发展，是项目科学决策的重要依据。产业发展规划是开展项目的前提，只有高起点做好规划，才能促进产业的健康发展和项目的顺利建设，实现规划带项目，争资金促发展的目标。同时，要强化规划实施的严肃性，注重规划对具体项目的约束力。重大项目必须以规划为依据，未纳入规划或不符合规划要求的项目不予列入项目前期工作计划。

在此基础上，建立健全重大项目储备库，为重大项目建设的有序接替储备一批前景较好、具备开工条件的后备项目。由县项目前期办负责对报送的建设项目进行分类整理，组织有关专家评审论证，对项目进行综合平衡，按照国家产业政策、我县发展需要和项目建设条件，确定我县前期工作项目年度计划。同时，县前期办和各部门要密切注意国家和上级部门的宏观调控情况，对项目实行动态管理，加强对储备项目的深化研究，根据项目前期、建设进展、资金筹措等情况，及时修正和充实项目储备库。

（二）引入市场竞争机制，做好相关制度建设和协调工作

要落实项目法人责任制，确立法人主体地位，调动其积极性、主动性，由项目法人开展各项前期工作。同时，对项目前期工作各个环节制订规范的法规条例、办法或实施细则，建立并完善重大项目申报、审批、立项和决策程序，构建重大投资项目的责权利协调机制，包括业主责任制、设计咨询论证责任制、决策责任制、会计审计责任制等，严格把住重大项目的立项关、决策关、咨询论证关、招投标关等主要环节。按照责任与利益对应原则，设立相应的奖罚制度。全面开放设计市场，项目设计要面向社会公开指标，通过公平竞争，保证工作的深度和质量。并做好银行贷款的衔接工作，使金融部门提前介入项目考察，缩短承贷评估的时间。

（三）全方位、多渠道筹集重大项目前期经费和建设资金

开展项目前期工作，离不开必要的经费保证，加大前期工作的投入，是做好建设项目前期工作的重要措施。由于项目前期工作准备时间长，前期投入经费较多，许多项目前期工作因经费缺乏而难以深入开展，如我县具有比较优势的旅游、水电等项目，因投入不足，对项目的研究深度不够，仅有一些初始的资料。因此，必须加大前期工作的支持力度，对符合国家产业政策和发展方向，事关全县经济发展的重大项目要加大资金投入，推动项目前期工作的开展。一要建立项目前期工作专项资金。建议县财政在年初预算中安排100-200万元项目前期经费，建立项目前期工作专项资金。项目前期工作专项资金归县重大项目前期办统一管理，实行周转使用，滚动安排用于项目前期工作，并制定相应的前期工作专项资金管理办法，加强对经费使用的监管，做到专款专用。二要拓宽筹资渠道。各项目法人要在用好县里安排的前期工作经费外，积极向上、向外多渠道争取项目前期工作经费。同时要按“政府引导、市场运作”的原则，把市场化运作引进项目的前期工作，采取招标的方式确定项目业主（业主可以是多个），进一步调动社会各方的积极性，吸纳民间资金进入重大项目建设。

（四）完善项目科学决策制度，提高项目工作质量

项目前期工作要严格按国家规定的基本建设程序办事。基本建设程序是基本建设长期实践的科学总结，是确保项目质量、提高投资效益的重要保证，同时也是贯彻执行国家有关政策法规的要求。基本建设项目的前期工作文件，必须按照国家规定的内容达到规定的工作深度，全面推行项目评估和工程咨询制度。对于重大建设项目，要遵照“先咨询，后立项；先评估，后决策”的原则。重视发挥专家和企业投资主体的作用，建立县项目决策专家咨询委员会，形成政府、专家、企业三者协同参与的机制，共同搞好项目的提出、策划，组织好项目的评估论证。对项目建议书、可行性研究报告和初步设计的论证及审查工作，要邀请有关专家参与，以保证项目前期工作的质量。

（五）加强以土地为主的要素破解

当前，我县受土地、规划、经费等因素限制的前期项目较多，许多项目单位被动观望，而使项目长期限于被动局面。破解土地等要素制约，要根据县政府关于综合项目与专业项目实行县重大项目前期工作领导小组及其办公室牵头，各有关部门及乡镇政府分工负责的原则，落实项目前期任务、责任单位和分期进度。各部门必须积极“上跑”争取政策支持，一是成立专门机构，积极与上级部门接触、汇报、衔接，消除畏难心理；二是要全面领会国家政策，及时做好准备工作，在灵活运用上找突破，在“擦边球”上找良机。

（六）对重大建设项目实行计划管理，层层落实目标责任制

围绕加快基础设施建设和优势资源、优势产业的开发，按照项目建议书、可行性研究、初步设计、开工建设几个环节，每年从规划项目中筛选出10个左右的重大项目，编制下达前期工作滚动计划和投资额1000万元以上的重点工程形象进度计划，明确工作目标和具体承办单位、负责人，把有限的前期工作经费集中投入到几个重点项目中去。建议县政府主要领导按照工作计划目标要求与各地各部门负责人、项目法人签定目标责任书、层层落实目标责任制。

（七）按照政企分开的原则，试行项目代建制

结合我县实际情况，我县政府投资项目管理方式改革的基本思路应该是：与建设社会主义市场经济体制的总体要求相适应，改变现行的将政府投资项目与社会投资项目按照同一模式进行管理的做法，适度集中政府投资项目的业主职能，对政府投资的非营利性建设项目实行统一管理；对政府投资的营利性项目的建设和运营，按照成本效益原则，实行项目法人责任制和商业化运作。

政府投资按用途可分为公益事业投资和产业开发投资两大类。我县政府产业开发投资项目的建设实施，可按照政企分开的原则，逐步由直接投资改为股权投资，政府不直接参与项目的具体建设和经营活动，而是通过股权流动实现国有资产的保值增值和动态调整。对公益事业投资项目建设的管理，也可按照政企分开的原则积极推行项目代建制，也称“交钥匙”工程，即由政府投资主管部门将政府投资项目委托或招标选择专业的项目管理单位，通过公开招标方式择优选定工程建设承包单位，工程建设承包单位按照工程承包合同完成建设任务，并经验收合格后进行国有资产登记，用“交钥匙”方式移交使用和管理。这有利于发挥专业项目管理单位的作用，保证建设质量，提高政府投资效益，克服项目使用单位自组建设班子导致投资约束机制缺乏甚至滋生腐败的现象。

（八）进一步加强重大建设项目管理

全面落实“五制”，即项目法人制、资本金制、招投标制、工程监理制、工程质量责任制。切实发挥重点工程建设领导小组的作用，重点工程建设领导小组主要协调解决重点工程建设过程中碰到的政策性的重大问题，定期召开项目建设协调会，理顺业主单位、相关部门、建设单位间的相互关系，为重点工程建设创造良好的软环境。各级职能部门要加强项目建设的组织和管理工作，落实建设过程中的各项配套条件，及时解决项目建设过程中存在的问题和困难，发改、财政、审计等部门做好对项目资金的齐抓共管、各负其责，以确保投资效益的发挥。

（九）积极创造良好的项目建设环境

为确保重点工程顺利实施，及时反映重大项目工作进度和存在问题，应定期或不定期的由县政府领导主持召开县级各综合部门、项目主管部门和项目单位参加的工程建设工作协调会、碰头会、座谈会等，及时了解和掌握项目建设中的困难和问题，研究解决方案与对策，并通过“工作动态”简报等形式及时通报有关情况。将*年组织人大代表，离退休老干部视察重点工程等一些好经验、好作法予以深化，继续加大对影响工程建设的不法分子的打击力度，缓解项目实施单位的政策处理压力。创造一个人人支持重点工程，安下心来建设重点工程的良好环境。