关于县城镇化的研究及思考

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城镇化是中国特色的城市化发展战略，城市化是伴随着工业化的进步而向前推进的。*是“九山半水半分田”的经济欠发达山区，工业落后，在推进城镇化方面与经济发达地区和沿海平原地区显然更加艰难。如何有效地推进*的城镇化，已多有高论，本文对*的区域城镇化作些粗浅的研究。

一、*县城镇化的特征

城镇化是与经济发展密切联系的，在封建社会和计划经济时代，*的城镇化未得到应有的重视，改革开放以后，才逐步走上城镇化道路，并取得较大成效，城镇化水平有较大提高，*年底，全县城镇人口达到68870人。纵观*城镇化的发展，有以下三大特征。

（一）城镇化起步较晚。中国城镇的发展是比较早的，为了适应经济发展和社会演进带来的变化，早在*年，清朝政府就颁布了《城镇乡地方自治章程》，规定“人口满5万者设镇，不满5万的为乡。”*年，民国政府也颁布了《县组织法》，规定“满100户以上的集市为镇。”*是“九山半水半分田”的山区，经济和社会的发展存在着先天不足，农村自给自足的经济模式延续了相当长的时间，人口分散,自然村达2360多个。到上世纪的30年代中期才设立了罗阳、百丈两个镇。但在“公社化”时期，又撤了罗阳、百丈两个镇建制，以至县政府所在地罗阳，长期处于自然村落状态，村庄割据，有城无市。

随着改革开放的深入和市场经济制度的逐步建立，*的城镇才逐步发展起来。*年5月才恢复罗阳镇建制，*年建立三魁、雅阳、百丈、泗溪四个镇，1987年建立仕阳镇，1992年建立司前、筱村、彭溪3个镇，*年增设了龟湖、西旸两个镇，全县建制镇总数达到11个。此后，我县农村人口才慢慢地向城镇转移，到*年，全县城镇户籍人口达到了72015人，占总人口的20.13%。由于经济落后，虽然城镇的数量发展较快，城镇的质量却没有跟上城镇化的需要，城镇工商业的发育和供水、供电、排污、医疗、教育、文化、体育等基础设施建设还相当滞后。

（二）城镇规模小。在镇区面积上，受山区地理条件的影响，除县城以外，其他10个镇的建成区面积平均不足2平方公里，不如发达地区的一个专业园区的面积。在人口规模方面，全县34.7万人口，设立了36个乡镇，平均不足1万人。到*年底，11个镇，平均人口规模只有1.7万人。县城所在地罗阳镇只有39664人，小的镇只有9200人，少于下洪、东溪、雪溪、凤洋等乡的总人口。从经济规模看，*的城镇都是由乡改建而来，经济基础差。11个镇*年工业企业总产值只有64926万元，只占全县总产值的37%。产值在亿元以上的只有罗阳镇，5000万元以下的就有泗溪、百丈、筱村、西旸、龟湖、司前、三魁7个镇，其中，三魁镇仅有25万元，大部分镇没有工业。

（三）城镇非农及工商业人口少。山区经济发展落后，且在计划经济时代，“农转非”控制得很严，县域人口绝大多数是农民。乡改镇时，本来都达不到“政府驻地非农业人口超过*人”的标准。乡改镇后，又是改名不改“性”，保留着镇中村，农民没有随着“农转非”。由于人口规模小，城镇服务业发展空间也小，工商业人口增长缓慢。到*年底，全县非农业人口只有29622人。这些非农业人口大多在罗阳镇，有9个镇的非农业人口至今不到*人。*年9月底，工商部门登记的全县个体工商户从业人员为10309人，私营企业从业人员为3544人，加上非农业人口29622人，三项合计全县非农和工商业人口为43475人，只占总人口的12%。98%是农业人口。这里研究的是县域城镇化，不计算外出务工人员的非农化和异地城市化。

二、*城镇化进程中存在的问题

从*城镇化的特征来看，虽然建制镇有了一定的数量，推进城镇化建设取得了一定成就，但仍存在一些阻碍城镇化的问题。

（一）城镇布局不合理。*虽然区域面积比较广阔，但人口密度不大，平均每平方公里不到200人，除了县城，其他镇的辐射人口只有3万左右。西旸、龟湖两镇还不到1万人。城镇化是以农村人口集聚为主要标志的，没有较大的人口规模，就没有了集聚的条件，没有了集聚的条件，也就没有城镇化的发展空间。由此可见，*的小城镇已设置过多。二是镇点布局不合理。城镇的发展需要有能满足其需要的空间，否则，其发展就缺乏资源支撑。近年来各地城市区划大调整就是证明。*建制镇的大小疏密缺乏科学的规划，有的镇与镇之间的空间太小，分布太密集。如三魁镇与西旸镇两镇中心区之间的距离只有2分钟的车程，两镇之间几乎无乡村之隔。百丈镇与司前镇之间也只有10分钟的车程，也已无乡村之隔。仕阳镇离三魁镇很近，没有明显的区间特点，而在仕阳片区内又设了个龟湖镇。推进城镇化，是为了培育县以下的政治经济文化中心，成为统筹城乡发展的节点，成为县域经济的发展极。这个中心的形成，需要有足够的空间，没有空间就没有梯级，没有梯级也就没有中心。挂果太多，果子就不大。镇的中心地位不突出，城镇建设的资源利用率就不高，重复建设增加。

（二）行政区划单位设置太多。全县34.7万人口，按11个镇分，平均也只有31000余人，却设立了36个行政区划单位，平均不到1万人，25个乡中，人口5000以下的就有8个，4个乡的人口还在3000人以下。微量的人口规模，本身就让城镇化缺少了人口源流，而乡政府所在地无疑被定为一定区域的政治、经济、文化中心，这些“中心”牵制了乡村人口向城镇转移，阻碍城镇化进程。同时，为了自己的发展，又都在千方百计地争夺有限的资源，造成重复投资，资源浪费。

在现行计划生育政策不变的情况下，区域性的人口自然增长是缓慢的，而且欠发达地区的县域人口还会随着户籍制度的改革、农民收入的提高不断外迁而减少。近年来，我县的人口态势就是这样，从总量看我县“五普”时的户籍人口是357723人，到*年末全县户籍人口减少到348103人，*年末又减少到347379人。县域户籍人口的连年减少，表明我县人口在外迁，人口迁移顺差大。从迁移数量看，*年，全县迁出人口为5141人，迁入人口为3465人；*年，全县迁出人口为4975人，迁入人口为3761人；*年，全县迁出人口为3424人，迁入人口为2574人，都是出大于进。从11个镇的人口变化看，除罗阳镇的人口迁移为逆差外，其他镇均为顺差。这就说明我县的人口总量在短期内不会有大的增加，而经济的落后又不可能使现有的农民全都移向城镇，少量的人口，又设置了过多的行政区划单位，就显得僧多粥少，人气不旺，导致“村村像城镇，镇镇像农村”。

（三）政府对城镇化的推动力不足。一是在有限的资源配置上36个乡镇平均分配，政策上没有突出镇为重点，没有建立起镇级财政。二是没有建立城镇化建设“一盘棋”格局。部门、乡、镇各自为阵，在统筹城乡发展方面缺乏建设“一盘棋”的有效机制。自“87扶贫攻坚”以来，全县下山脱贫投入达到10.3亿多元，建立了233个下山脱贫点，下山移民达44696人，而这些点大部份分布在各乡和行政村，安排在镇建成区的只有17个点。许多下山脱贫点只是新建设的自然村，农民虽然下山了，却没有进村、进镇、进城。安排在镇建成区的下山脱贫点，又没有全部用于农民下山，相当部份的下山脱贫建房用地成为城镇居民的建房用地。下山移民成绩大，没有推动村民城镇化。这样的下山脱贫，就农民而言，有一定的意义，但就城镇化建设而言，没有发挥作用。同样，挂钩扶贫也没有与推进城镇化结合起来。多年来，在一些人口极少的乡村投入了大量的扶贫资金，建设基础设施，到头来还得进行下山脱贫、整乡搬迁。当年砸锅卖铁建设起来的希望小学，有的已经闲置。下洪至西旸之间只有10公里，建设了三所中学。三是农民变城镇居民的转化成本高。目前，一户农民到县城以下的建制镇落户，在享受下山脱贫政策的条件下，光是建房子就得花5—10万元，这还只是个安家经费，而我县农民人均纯收入才是2700多元。一个3口之家，迁入城镇，光是建房就得透支8—13年的收入。一般农民只得望城兴叹。四是制约城镇化进程的制度性因素还很多。土地二轮承包后，政府对失地农民的保障制度还不完善，城镇建设用地的征用难度加大。在地价上城乡差别太大，农民的土地价值被剥夺。在财政体制上，镇级政府没有建立自己的财政。在享受政府公共产品的制度上还存在城乡差别。户籍登记上对农民进城还有许多限制。

（四）建制镇对农民的吸引力不强。*的镇大多由乡改建而来，前身是乡村，而不是经济集镇，好像未足月出生的婴儿，功能发育不全。

一是产业发育滞后，工业企业少，无法带动农村人口向城镇集聚，而城镇人口少又使三产难发展，农民到城镇没事可做，缺乏农民转市民、一产转二三产的媒介和平台。一些农民到城里混了一年，做什么都没挣钱，增支不增收，还是熟地好安身，又回到村里去。一些农民即使在城镇买了房子，也因为没事可干而外出务工。各镇新房子建了不少，却不见那万家灯火的繁荣景象。

二是创业空间小。即使那些富起来的人，想回乡创业，又没有良好的平台，只能异地城市化。人才外走、资金外流、企业外逃已是*多年来的发展困惑。穷者留、富者离，对*城镇化来说，是资源的流失，是对山区城镇化的打击。

三是镇、乡差别不大。除了县城，其他建制镇与乡没有多大的差别。村村像城镇，镇镇像农村。农民到城镇除了支出增加，得不到实惠，到城镇生活的积极性不高。使大部分农民有了钱也只在自己的村里建房，不到城镇买房。

由于城镇对农民缺乏吸引力，几年来我县城镇人口一直在减少。*年，全县城镇户籍人口为72015人，*年底，城镇人口降到68870人。11镇建成区人口除6个略增外，其他都在减少。

从人口变化看，我县农村人口一直在不断地转移。*年以来，全县36个乡镇有28个乡镇的户籍人口在减少，到*年底，共减少了16745人，这是人口转移的结果。我县*年的户籍人口为357723人，*年到*年末，全县人口自然增长的绝对数为7500人，县外迁入人口为9800人，如果没有迁出，我县*年末的总人口应为375023人，而全县*年末的实际户籍人口为347379人，减少了27644人，扣除*年后珊溪水库移民485人，实际转移了27159人。但这些人口很少转移到我县城镇。11个镇有5个镇的建成区人口都在下降，全县镇建成区总人口也在减少，可见我县农村人口大多转移到县外。

（五）镇、村混合现象严重。11个镇的建成区内，居民委员会只有11个，其中雅阳、仕阳、彭溪3个镇还没有建立居委会；司前、百丈、泗溪、龟湖、三魁、西旸6个镇各1个居委会。各镇的建成区内仍保留着行政村的组织形态。县城罗阳镇虽然建立了5个居委会，但建成区内也还保留着“四内四外”八个行政村。镇建成区内行政村的保留，虽然不影响城镇人口比重的增长，但因村、居管理体制的不同，特别是建成区内集体土地的存在，对城镇化进程的推进是很大的阻碍。

三、推进*城镇化的策略与思考

*县推进城镇化，必须充分认识自己地理上是山区，经济上欠发达，人口规模小的特点，着力增强“三力”，即政府的推动力，城镇的吸引力，农民的向心力。

（一）实事求是，正确认识我县城镇化水平。农村城镇化是指一个区域由农村逐步变为城镇、农民逐步变为市民的动态过程。其在就业结构上表现为，由第一产业为主的农业人口先向第二产业，接着又向第三产业为主的城市人口转化；在空间上表现为，由分散的乡村居住地向城镇集中；在人居环境上表现为，包括教育、科技、住宅等社会性基础设施和供水、供电、交通、电信等工程性基础设施的不断完善。目前对我县的城镇化水平多有论断，认为已达到30%以上，本文认为过于乐观。

一是城镇人口少。1999年国家统计局城乡划分规定：“建制镇人口是指镇辖全部居委会人口和镇政府驻地城区建设延伸到的村委会区域人口。”*年底全县城镇建成区人口才是68870人，只占总人口的20%。

二是非农和工商业人口少。*年，民政部规定的建镇标准是：2万人以上的乡，政府驻地的非农业人口达到10%以上，2万人以下的乡，政府驻地的非农业人口超过*人的，可以建镇。*年9月底，全县非农和工商业人口为43475人，只占总人口的12%。其中大部分集中在罗阳镇，其他镇政府驻地的非农业人口都不足*人。

三是产业发育差。二三产业落后，一些乡镇几乎没有工业。*年11镇工业企业总产值和*年9月底，工商部门登记的六个片区的个体工商业、企业发展情况都说明我县城镇产业发展还处于相当落后的局面。

*年11镇工业企业总产值（万元）

罗阳镇18327；司前镇4065；百丈镇527；筱村镇850；泗溪镇60；彭溪镇8163；雅阳镇5162；仕阳镇7365；龟湖镇4600；三魁镇25；西旸镇3954

数据来源：《*年*统计年鉴》

*年9月底，工商部门登记的六个片区的个体工商业、企业发展情况。

罗阳片二镇七乡企业数435个体工商户数3099；雅阳片二镇四乡企业数120个体工商数675；仕阳片二镇二乡企业管数103个体工商数558；司前片二镇四乡企业数68个体工商数411；三魁片二镇五乡企业数70个体工商数936；泗溪片一镇三乡企业数73个体工商数845。

四是城镇功能弱。教育、科技、住宅等社会性基础设施和供水、供电、排污、交通、电信等工程性基础设施还不完善，4个镇没有供水站，像泗溪镇等一些镇的供水设施还是以村为单位各自为政，7个镇没有垃圾处理站，一些镇仍以集市形式进行经济交流。

（二）整合资源，科学调整我县城镇布局。建镇标准有两项人口参照值，一项是总人口，以*0人为参照值；二是非农业人口，以*人为参照值。这就要求城镇要有一定的人口规模和非农的比重。*年底，浙江全省建制镇的数量比1998年减少了251个。这说明，全省各地在不断地调整城镇区划和规模，以此增强城镇的功能和实力。*却自1992年以来，除西旸、龟湖乡改镇外，行政区划一直未按城镇化的需要进行调整。《浙江省农业和农村现代化建设纲要》要求，县级城镇化水平（城镇人口比重）要达到45%以上。温州要在2015年提前基本实现农村现代化。按城镇化水平45%标准，*要有15万以上的人口居住在城镇。而现在11个镇的平均人口只有1.7万人，总人口只有18.7万人，乡的人口总数接近一半，按目前的城镇化速度，要达到城镇化的阶段目标难以实现。人口分散、经济落后的*，推进农村城镇化，更需要整合资源，对*现行的乡镇布局进行科学合理的调整。

1、使城镇布点合理化。要制定和完善*城镇体系规划，加大乡镇行政区划的调整力度，使城镇的布局更加合理。*长期以来所形成的区域格局是比较明显的，即罗阳、司前、筱村、泗溪、雅阳、彭溪、仕阳、三魁八个自然片区。这八个片区在自然环境、经济特色、文化氛围等也都形成了其特有的个性。因此，我县的11个镇可以按照这样的自然片区进行调整，减至8个镇。百丈镇虽然有户籍人口10379人，镇建成区人口1114人，但常年在家的却廖廖无几，成为一座空镇，被讽喻为“干部比群众多”的镇。可并入司前镇；西旸镇离三魁镇太近，且人口规模太小，其周边乡村的居民愿意融入三魁而不愿融入西旸，两镇尤如一对并蒂的瓜，互相挤压，长不圆满，可以并入三魁镇；龟湖镇虽然矿产资源丰富，但属于*的地缘边界，人口规模不到1万人，缺乏人口资源，同时吸聚人口功能不强，镇区人口大幅减少，可以并入仕阳镇。推进城镇化要注重城镇功能的强化，质量的提高，以此推动人口的集聚。不能以城镇数量的增加来推进城镇化，在*建设城镇群，只能是增加重复建设，浪费资源。

2、使城镇地位中心化。提升城镇在一定区域的中心地位，是推进城镇化的关键。要对城镇周边的乡和人口规模小的乡进行撤并，减少行政区划层次，扩大镇辖区，增强城镇人口集聚和扩大城镇人口规模的潜力。使每个镇的辐射人口达到4万人以上，镇区人口达到2万人以上，增强城镇活力。要削弱乡级对城镇化的牵制力，撤并县城周围和人口在6000人以下的乡，突出中心。要拉开镇、乡差距。水有落差才能流动，人有差距才有追求，镇乡有差距才能拉动农民向城镇转移。推进城镇化的过程，也是让部分乡村逐步衰败和消失的过程。政府在资源配置上就不能面面具到，平均用力，把有限的资源向城镇集中，突显城镇的中心地位，形成“县城---建制镇---村”的梯次格局。集中精力加强城镇建设，重点推进城镇的发展。在基础设施建设和社会事业发展上，要坚持重扶镇轻扶乡，扶中心村不扶自然村的原则，拉开镇、乡、村级差，从而使农民向往城镇，移向城镇。

（三）激活机制，增强城镇化动力源泉。推进城镇化，机制是动力。在推进我县城镇化进程中，要努力激活城镇化建设的六大机制，使城镇化建设有不绝的动力。首先要激活户籍管理机制。彻底拆除户籍篱笆，进一步放宽户籍登记制度，对没有固定住所和稳定职业的常住人口，也应允许他们到城镇登记，放开投靠限制。其次要激活减轻农民的转化成本机制。允许农民通过置换的形式获取城镇建房用地；在进城审批建房方面允许享受下山脱贫等优惠政策。鼓励迁入城镇的农村居民退宅还田，给予还田者以经费补助。对于初进城镇的农民，在经商、就业方面给予支持。三是要激活社会保障机制。迁入城镇的人口，享受城镇居民同等待遇。使进城镇农民贫有所济，老有所养，幼有所学，无后顾之忧。四要激活城镇建设社会化机制。据银行的统计，*年1至9月底，全县储蓄存款余额达152121万元，同比增加了7679万元；而目前，我县民间借贷活跃，规模在4亿元以上。可见，我县也有比较可观的民间资金，但缺乏投资渠道，资金外流严重。要积极鼓励民间资本参与城镇建设，把一切可以经营的城镇建设项目全面推向社会，推向市场，让有一定积累的富起来的农民和个体工商户在城镇有业可创，有利可图。五要激活农村土地流转机制。鼓励农民放弃土地，允许土地使用权的有偿转让。通过合理转让，推进农业规模经营和社会分工，推进农业产业化。使农村的富余劳动力成为农村多余劳动力，真正从农业分离出来，演变成工商业者，向城镇集聚。六要激活城镇建设“一盘棋”机制。按照经济社会发展规划做好城镇化发展规划，建立科学合理的城镇体系。在基础设施建设、下山脱贫、下山移民、地质灾害点移民安置等方面，与推进城镇化相结合，做到规划一张图，建设一盘棋，各条战线合力推进城镇化。

（四）改名换“性”，推进城镇建成区村改居。要对城镇建成区的农民实施“变性”。对城镇中的村实行村改居，使建成区的农民非农化。实行村改居，是推进城镇化的重要措施，近年来各地都在大力推进。在城镇化建设上，我县已经错过了*年以来的新一轮高速城镇化的时机，不能再错过村改居的时机。要对城镇规划区内，人均耕地不到0.2亩的村和三分之二以上的村民不从事农业劳动的村，进行村改居。把这些村的集体土地经过征用转为国有土地，把村民整体转为城镇居民，实行建新退旧制度，收回私房产权，进行旧村改造，提高城镇化水平。

（五）改善交通，营造*区位优势。交通落后是山区发展的最大制约因素，没有便捷的交通就难以发展工业企业。“要致富，先修路”这句话曾在农村流行。改革开放以来，改善交通条件，始终是各地发展的战略重点。*要发展，交通是关键。要紧抓温州市实施2小时交通圈战略的机遇，克服困难，早日建成新58省道；要紧抓全省县县通高速的战略机遇，争取龙丽温高速*段早日建设，使*尽快融入温州经济圈，杭州经济圈，长三角经济圈，与发达地区亲密接触。同时改善*西部交通状况，变死胡同为四通八达的交通枢纽。营造*区位优势。

（六）立足特色，培育有强竞争力的优势产业。一要立足自己的优势资源发展特色产业。一般而言，山区发展大工业是比较难的，但并不是无可作为。山区有山清水秀的生态优势、劳动力富余的人力优势、地广人稀的土地优势。优质的茶叶、独特的辉绿岩、稀有的氡泉、丰富的叶腊石，是*的特色。是人无我有，人有我优的特色。要立足这些特色开发和培育自己的特色产业。二是要持之以恒地培育特色产业。政府在发展县域经济问题上，要搞接力赛，不要搞击剑术。竹木制品、茶叶、辉绿岩、叶腊石、乌岩岭、氡泉，是*的品牌。要看准市场，长远规划，长期打造，一门心思地去做响这些品牌，做大这些产业。浮云聚集，必成气候。改变样样有点，自给有余，规模不足，粗放经营的局面。三要以企业模式经营县域经济。一个企业，要立足于激烈竞争的市场，必定要树立品牌，不断创新，积极营销。*是一个山区小县，年经济总量不如一个大企业，但有自己的经济要素资源，为什么就不能像经营企业一样去经营一个县，把县域经济做强呢？

城镇化本身是个经济问题，是随着工业的发展而推进的，兴业是城镇化的保证，没有产业，城镇就没有经济支撑。只有产业的发展，才能促进社会分工，带来农村劳动力的转移，才能促进人口的集聚，推进城镇化。

（七）开辟腹地，把*建成为山海经济交流中心。一个经济发达的地方必然是四通八达的地方，与周边地区广泛交流的地方。*目前只有东、南、北三向通道，西面还是死胡同，在温州经济圈内成了终点站，严重制约着*的经济发展和城镇化进程。要改善*与庆元等西部邻县的交通条件，扩大*与西部各邻县之间的往来，开辟经济发展腹地。

浙西南的龙泉、庆元，闽北的政和、松溪、浦城都是山区特色产品的生产基地。浦城是闽浙赣边的商品城，龙泉的工艺品举世闻名。这些县市有着100余万的人口和100余亿的工业产值。长期以来，温州人特别是*人与上述县市素有往来。而*与庆元只有一山之隔，虽然庆元也只是个山区小县，但如能改善*与庆元的交通状况，这些内陆山区就会加强与温州经济中心的联系，其物流、人流、资金流就会改变现在的路线和流向，流经*，给*经济发展提供一个广阔的腹地和经济空间。使*成为内陆与沿海交流的枢钮，促进*工业企业和服务业的发展，从而吸纳周边县区人口，加快我县的城镇化。

要提升*在温州经济圈的区域定位。长期以来，由于交通落后，*一直只把自己作为温州经济的附属区来思考。随着交通条件的不断改善，*应提升一下自己的空间定位。不能只做温州的附属区，而要建设成为温州经济圈的一个发展极。城市的产业转移已经开始，绿色经济的地位不断提升，福建省提出建设海峡西岸经济区，*处在温州经济区的边缘，只要改善与西部邻县的交通条件，*就是一个四通八达，面向温州发达地区，左右有丽水、宁德，后有闽浙赣边为依托的山海协作中心区，成为温州经济区的一个发展极，就能够实现。就能带来人口的机械增长和县域人口的集聚，加快*城镇化。