关于农村金融改革与金融支持新农村建设研究

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一、引言

改革开放以来，*金融借温州金融改革试验区的东风走在了全国金融改革的前头，作为利率改革的试点开始已经历时20多年，有效激活了我县金融机构的经营机制。但是，20世纪80年代以来通过对农村金融体系的一系列改革，农村地区逐步形成的以农村信用社为主体，以农业银行、农业发展银行、邮政储蓄等相互补充的农村金融体系，却仍难以满足农村金融需求。与此同时，作为欠发达的农村地区，民间借贷依然活跃甚至成为农村金融服务的主要提供者。为什么农村金融改革历经多年，但似乎农村金融需求仍然难以满足。基于这种情形，我们有必要对以往的农村金融改革模式做一简要回顾，分析改革存在的内在问题，确定今后改革的基点，这是农村金融演进和建设社会主义新农村必须解决的首要问题。

农村金融改革可以分为广义和狭义两个范畴，按照人民总行行长周小川的划分（*年），广义的农村金融改革，包括农村政策性金融、商业性金融、国家对资金流动的引导、农村融资媒介的创新和发展、农村金融机构的退出机制等问题。狭义的农村金融改革具体指农村信用社改革。本文研究的是针对的广义的农村金融改革，旨在解读农村金融制度改革的历程，农村金融现状及存在问题，农村金融改革的悖论，并试图指出农村金融改革的基本方向，就农村金融改革为新农村建设提供政策建议。

二、农村金融改革进程简要回顾

为适应农村经济的变化，我县正规农村金融体系一直进行着政府主导的强制性制度变迁与改革。按照农村信用社的管理体制即控制权的更替，我们将*农村金融改革在全国的大背景下大致划分为以下四个阶段。

（一）农村信用社控制权的国有化

*年初，我县在南溪成立了首家农村信用社，开始了我农村信用社发展里程。*年化后，农村信用社和国家银行在农村的营业所被下放给，建立了公社信用部。*年9月，又下放成为公社管理区信用分部，并规定公社（管理区）有权使用信用分部资金，信用分部成为计划经济体制下农村筹资与分配资金的重要渠道。当时的实际上是农业和工业相结合的，所以两次“下放”不能抛开国家工业化战略背景，是国家为了实现以重工业为核心的经济增长必须控制和垄断经济资源使然。*年，国务院在《关于整顿和加强银行的几项规定》中指出，信用社是集体金融组织，又是银行在农村的基层机构；并规定在既有银行营业所又有信用社的地方实行所社合署办公的政策。因而改革开放前，农信社只是国家银行体系的延伸，是国家资源配置的工具，难以真正体现合作金融的性质。

（二）农村信用社控制权向中国农业银行的转移

*年3月国务院恢复农业银行以后，农村信用社成为了农业银行的基层机构。农村信用社成为农业银行基层机构后，模糊了农村信用社固有的合作金融属性，农村信用社逐渐放弃了民间借贷职能，走上“官办”道路。*年10月，农村信用社和农业银行在经营、核算、业务方面开始分离，农业银行只负责对农村信用社的方针政策领导。但实际上，至*年之前，农村信用社管理依然受控于农业银行，信贷业务并没有与农户的生产活动密切结合，合作金融的性质没有完全确立。

*年，中国农业发展银行*信贷组组建后接管了我县农业银行的农业政策性贷款，主要承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购等业务。至此，农村金融机构初步构建了政策性、商业性和合作制金融机构相结合的框架。

（三）农村信用社控制权向中国人民银行的转移

*年，农信社和中国农业银行在管理体制上脱钩，暂由人民银行管理，我县于*年开始实行此项政策，此后就开始了制定农信社改革方案的艰苦探索。*年8月，在*县政府的领导下，县各职能部门对全县农村基金会开始清理整顿，4家自行关闭，3家业务由当地农村信用社接纳。*年，金融服务社也被纳入农信社管理。*年，农村信用社浮动利率改革试点工作全面展开。

（四）农村信用社控制权向地方政府的转移（*年至今）

*年，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，正式启动全国八省(市)农村信用社改革试点工作，我县农村信用社改革试点工作*年全面启动。结合我县的实际，此次改革的主要内容有组建县联社一级法人机构、在全县范围内进行增资扩股、清理老股金等，由于我县农信社资产质量较好，没有以央行发行的票据来兑付信用社历史包袱，改革顺利完成。此次改革，将农村信用社的控制权由人民银行转移到了地方政府即省联社手中，这固然有利于降低地方政府干预的道德风险，但是省联社的组建有可能使农信社与农户的关系越来越趋于淡化。

可以看出，50多年来，农村信用社的管理体制虽然几经变迁，但是由于每次改革都是由国家行政主导进行的强制性的信贷制度改革，而不是完全基于服务对象即农户的实际需求与制约因素而去选择改革的方式和路径。因此，农户的信贷需求始终不能圆满解决。目前，我市农村地区的金融供给就存在诸如以下的种种问题。

三、农村金融现状及存在的问题

（一）农村正规金融提供的金融服务

目前，我县农村正规金融制度框架主要由三类金融机构组成，即政策性金融机构（中国农业发展银行）、商业性金融机构（中国农业银行）和合作性金融机构（农信社），它们向农村经济提供的金融服务非常有限。

首先，中国农业发展银行是以政策为导向的国有金融机构，服务范围严格限制，只负责粮棉油收储贷款业务，不与农民发生信贷关系；其次，中国农业银行近年来经营重心明确向商业化方向发展，导致业务逐渐撤离了农村地区向城市集中；作为支持农村经济发展主力军的农信社在经过新一轮改革后，信贷支农力度有所加大，目前农业贷款余额占各项贷款的比重由改革前的75.9%上升到*年9月末的85%。但是农信社改革后面临着新的市场定位问题，所谓的政策性和商业性并重的市场定位只是权宜之计，当难以协调追求市场化经营效益与政策支农的矛盾时，农信社更可能牺牲后者利益。

（二）农村非正规金融发展现状

农村非正规金融是相对于正规的银行信贷而言，主要指非金融机构的社会个人、企业及其它经济主体之间进行的以货币资金为标的价值让渡及本息还付。农村非正规金融形式因不同历史时期、不同参与主体而非常多样,主要包括直接借贷、集资、“会”、地下钱庄、基金会等。90年代后半期以来，基金会、地下钱庄、会、典当等非法融资形式被政府依法取缔，但民间直接借贷活动由于其灵活性仍在广大农村地区活跃着。据人民银行*县支行估计，*年末，全县民间借贷规模估计超过了10亿元，月平均利率在17.024－18.521‰的狭窄区间内波动。另据*年的调查显示民间借贷资金的主要用途是生产经营和投资，估计占借贷资金总额的85%，消费性借贷占10%，种植养殖业的占4%。

目前，农村金融改革与发展中存在不少问题，突出表现为农村资金外流和农村金融市场垄断，具体而言，当前农村金融改革与发展中存在以下一些问题：

1、农村资金大量倒流城市导致农村金融供给不足。受经营机制、利润最大化目标等因素影响，农村地区大量资金倒流到城市。一是受经营体制影响，县级邮政储蓄机构吸收的存款只能全额上存，由此导致吸储资金从农村大量外流。近年来，邮政储蓄凭借其全国通存通兑并可进行个人款项汇兑结算的优势，其业务在县域农村地区呈现逐年稳步增长态势，这意味着农村地区由此外流资金的速度也呈逐步增长态势。十五期间县域邮政储蓄存款余额年均增长30.5%，*年9月末，邮政储蓄存款余额达2.5亿元。二是县域国有商业银行通过系统内资金上存方式将储蓄资金从农村抽走。近年来，国有商业银行在经营策略上逐步向大城市、中心区转移，上级行对欠发达县实施逐步退出信贷市场的经营战略。一方面，国有商业银行通过对农村基层分支机构上收审批权限、提高信贷准入条件等方式限制了基层行的信贷投放力度；另一方面，国有商业银行通过系统内资金上存方式从农村抽取信贷资金倒流城市。*年9月末，县域存量和增量存贷比分别为50%和48%，分别比全市平均水平低24和21个百分点。三是对外投资流出。一方面，随着城市化逐步推进，农村一些富裕阶层纷纷迁出农村进入城市，由此引起的购房支出导致农村资金大量外流。另一方面，部分农村外出投资者回乡以招股、民间借贷等形式吸引农村居民资金对外投资。我县由于农民外出经商、购房、投资、打工引起的年均农村资金外流在7亿元左右，近三年全县农村资金缺口以年均30％的速度递增，目前资金缺口约在4.5亿元左右。

2、农村金融市场垄断格局导致金融服务水平低下。目前，农村地区虽然在机构设置上形成了政策性、商业性和合作性三足鼎立的格局，但实际上，商业银行为适应集约化经营需要对农村地区实施收缩经营战略；农发行由于专项支持粮棉油收储企业,业务范围严格受限未能真正发挥政策性金融作用；邮政储蓄机构只存不贷，对农村资金形成“抽水机”效应，所以农信社成了新农村建设金融支持的主力军，农村金融市场已经出现了农村合作金融机构占垄断地位的趋势。这种垄断格局不仅使农村金融供给总量不足，而且由于缺乏竞争使得农村合作金融机构信贷品种单一，贷款利率偏高、服务水平相对低下,远远不能满足农村经济格局调整带来的多元化的金融需求。目前，农信社的农业贷款利率趋于上限，远远超过了同档期国有商业银行的个私贷款利率。正是这种利率上浮倾向，导致农户信贷成本明显偏高和信贷资金非农化趋势，使得信贷资金趋于流向非农产业。

3、农业贷款金额小、期限短、覆盖面有限与农村金融实际需求矛盾突出。从贷款规模来看，农村信用社发放的小额信用贷款余额一般控制在1万元以内，这只能解决部分小规模传统种养殖业的资金需求，而对一些需扩大生产经营规模、实施产业化经营的农户来说，小额农贷远远不能满足他们的发展需要，而大额农户贷款又遇到担保抵押难落实的问题。从贷款期限来看，目前小额信用贷款期限一般不超过1年，这与农业产业结构调整后生产周期拉长、资金周转延缓的新特点难以适应。从贷款覆盖面来看，农信社由于人手少、工作量大，金融服务的覆盖面非常有限。

4、农业生产高风险性和金融机构追求信贷资金安全性的矛盾。农业是弱势产业，生产周期长，受气候和市场影响大，存在较大的自然风险和市场风险。虽然农村保险市场在不断探索改革，但当前农业保险和担保制度仍尚未健全，而且，个别农村社会信用意识淡薄，逃废银行债务现象时有发生，这在一定程度上制约了金融机构的放贷积极性。另外，在当前的银行信贷文化氛围下，农村抵押资源不足的问题比较突出，政策上已逐步明确集体财产不予抵押登记，但农村生产资源主要都是集体财产，这就使农村贷款抵押遇到法律瓶颈问题。在此情况下，如果政府没有明确对金融机构支农贷款的配套扶持政策，由于资金的趋利性金融机构的支农贷款不会出现大幅增长。

四、农村金融改革悖论

我们注意到，农村金融改革历经50多年取得了一定的成效，但农村金融改革与发展中还存在不少问题，突出表现在农村资金大量外流和农村金融市场垄断格局带来的服务水平低下，甚至出现小范围的金融服务空白，只能借以民间借贷予以弥补。为什么无论农村金融怎样改革，但农村金融需求仍得不到很好的满足呢？问题不在于农村正式金融制度的金融服务机制有什么缺陷，而是因为它们所提供的金融服务和农村经济的金融需求之间存在严重的不对称。金融改革必须首先明确服务对象的实际需求和制约因素，进而才能确定改革的方式和路径选择。但是目前以政府主导的农村金融体系构建存在相互矛盾的制约因素。

一是投资的理性化决定了农村金融机构不可能和农村经济建立真正的合作关系。

虽然农信社产生于农村经济的土壤，农村经济的发展决定了农村金融，尤其是农村信用社的经营效益和水平，二者存在相互依存的关系。但这并不表明农信社没有脱离农村经济的愿望和倾向。因为农信社“属于半商业半政策性的金融机构”（周小川），尤其是新一轮改革要求农信社完善法人治理结构，落实股东大会决策权，这有可能使农信社的市场定位更加趋于商业性。市场经济条件下资本资源的配置取决于投资收益率，而农村经济的弱势性、农村基础设施建设的滞后性、农户的分散性、资源禀赋和发展水平的差异等导致了农村资金需求的多层次和多元化，决定了农村金融机构信息获取成本和交易成本高而投资收益率低。*年9月末，农信社资产利润率只有0.58％，比全市平均水平低0.3个百分点。况且农业生产的自然风险和市场风险大，担保抵押物品缺乏，更加重了农村金融机构的信贷风险。在追求收益最大化的理性决策下，农村金融机构对农村经济缺乏增加资金投入的内在动力。

从现行农村金融体系的服务功能来看，可以印证农村金融机构和农村经济可持续发展的共生共存的合作关系远没有建立。农发行只是粮棉油收购的政策性银行；国有商业银行逐步撤离农村地区，邮政储蓄只存不贷导致大量农村资金外流，作为支农主力军的农村信用社“一农”难支“三农”，追求投资收益率的偏好也使其农业贷款利率远远高于同档期商业银行的贷款利率。

二是政府主导安排的农村金融供给和农村金融需求存在严重的不对称。

因为产权决定了利益主体的行为，农村信用社产权的集体性质也决定了制度变迁的主体只能是政府，目的在于实现政府对农村金融资源的重新分配与宏观管理，实践也表明，国家在构建制度环境，将制度供给和实施相结合，尤其对农信社的有效运转方面发挥了积极作用，但这样做的后果往往是忽视了农村金融的多层次、多元化需求。所以，当政府在没有正确理解农村金融需求之前，而把自认为好的和符合现代金融发展方向的信贷制度移植到农村经济的时候，注定这种努力是事倍功半的。例如，虽然目前农村地区已经形成以农信社为主体，以农业银行、农业发展银行、邮政储蓄相互补充的政策性、商业性和合作性功能合理搭配的农村金融框架，但是，近年来，农业银行经营方向更加明确地向商业化发展，改制后的农村信用社也有向商业化经营发展的动机和趋势。商业化经营的金融机构不仅注重市场的赢利性，而且更注重信贷资金的安全性。而农村信贷的小规模、长周期、自然和市场风险大、抵押品不足等特点势必造成较高的交易成本和信贷风险，决定了农户等弱小经济体的金融需求事实上很难从正式金融机构得到满足。以国家安排的小额农贷的推行来看，小额农贷本来是为了解决农户在发展生产过程中的资金不足而设计的，但在具体实施过程中，小额农贷严格限制农户的农业生产性资金用途、贷款额度和期限，这与农村现有的借贷需求存在明显的脱节。因此，只有从农村金融需求角度出发而设计的金融供给制度，才能真正满足农村的金融需求，从而支持农村经济发展。

五、农村金融需求及改革基本取向

由于农村金融需求决定着农村金融供给的有效性，所以在讨论农村金融改革之前，我们必须先分析农村地区到底存在什么样的金融需求才能对症下药。为了使分析更加真切，我们的分析将主要依据我支行*年对20个信用社2042个贷款农户的问卷调查案例。

1、农户借贷资金的金额特征

农户贷款已基本摆脱了传统的小额状况，由小额农贷向大额资金需求转变。农村经济的发展和农业产业结构的调整，农民的温饱问题已得到解决，农村信贷的需求也逐步提高，原来1万元以下的小额农贷已远远不能满足他们的需求，特别是大批外出经商、投资的非农业性等农户“外延性”扩大再生产，都需要大量的资金，促使农村信贷需求规模发生变化，1万元以下的农户贷款占比逐年萎缩，增长速度远远小于1－5万元的贷款，大额需求大幅增加。

2、农户借贷资金的资金用途

当前，农户贷款用途已经由传统意义上的农业贷款为主向非农业性的生产投资转移。随着农民收入的增加，农民的自有资金在一定程度上满足了传统种植业等简单再生产的需要，而农户扩大农业规模的生产性投资及农民外出经商打工的资金需求增加。农户纯农业贷款所占比例从*年的51.6%下降到*年31.2%，而经商及投资性贷款则从26.3%上升到44.1%，农村经济整体格局发生变化较大。

3、农户借贷需求的期限特征。原来春耕和秋种前后是农村信贷资金需求的高峰期，随着农村整体经济格局的改变，农业专业户的增加和外出经商人员的增多，农户资金需求由季节性的需求向全年长期性的需求转变，农户资金借款期限也向长期性转变。调查显示，6个月以内的农户短贷只占16%，6-12个月的农户贷款占84%，其中近两成的农户要求提供1年期以上的贷款。

4、农户信贷资金需求量和贷款满足度的关系。近年来，随着外出经商投资农户的增多，非农业性的“外延性”生产成为影响农户信贷需求的重要因素，由此导致农户资金需求向大额方向发展。表1、2显示，农户贷款额度和贷款满足度呈负相关关系，小额及纯农业贷款资金基本能满足需求，资金需求最为旺盛的农户“外延性”生产满足程度低，且逐年下降。

针对以上农村金融需求的特点，要想实现金融与农业的共生共存，三农经济必须达到平均利润，这就要求改变日益恶化的农工部门间交易条件，需要政府行为的介入和对“三农”优惠政策的落实。在此基础上，农村金融改革的基本取向应该是发展产权多元化的农村金融机构，鼓励这些不同形式的市场主体在充分竞争的农村金融市场中共同发展。

六、政策建议

1、现行农村正规金融制度的改革和完善。一是要深化农信社试点改革。要根据国务院深化农村信用社改革试点方案，按照不同的产权模式的法人治理结构，切实履行股东（社员）大会、董（理）事会、监事会和经营班子各自的职责，建立和完善决策机制和内部约束机制，防止经营班子取代董（理）事会决策的情况。二是要进一步强化政策性金融支农力度。应调整农业发展银行的业务范围，扩大对三农贷款的覆盖面；财政部门应建立金融支农风险基金作为对政策性金融的财政补偿机制。三是要用政策和法律手段诱导商业金融加大对农业的投入。针对农民贷款抵押难的问题，可以研究适当放宽贷款条件，加快发展信贷担保机构和农村诚信体系建设。四是改革邮政储蓄的资金利用模式。要逐步推动邮政储蓄自主运用储蓄资金，改变储蓄资金从农村净流出的局面，创新农村金融市场竞争环境。

2、大力发展多元化的农村金融机构，积极培育竞争性的农村金融市场。农村金融改革和发展的着力点不仅是对现有农村正式金融机构的重组和强化监管，而是要根据农户金融需求的多样性建设各种形式的农村金融机构。首先，要打破对民间资本进入金融业的限制，大力培养新型的各类农村合作金融组织以及民营、私营金融组织，以及尽快建立农村金融机构准入、监管和市场退出机制等制度，使民间金融合法化。其次，适应农村组织化和合作化需要，培养新型农村合作金融组织，实现农村弱势群体微小资金的自助性联合。可以将民间自有借贷培育为合作金融组织，以更好地服务“三农”，同时将它们纳入监控范围，减少金融风险。

3、财政应该强化农村金融配套政策的安排。由于农村经济基础薄弱，农村经济和农村金融之间的“共生共存”关系远远没有建立，所以要发挥农村金融作用，必须要财政对农村经济出台相应的配套政策以构建农村金融支持农村经济的平台。一是要合理安排农村税费制度，提高农民收入。单纯地通过政策干预农村金融市场，使金融资源流向农村地区是不可能真正解决农村金融需求问题的，提高农民收入是解决农村金融问题的关键。国家规定*年将在全国全部免征农业税，这对减轻农民负担有着深远的意义；但同时对于农业仍然是主要产业的乡镇来说，农业税的取消将使当地乡镇财政面临巨大的财政困难。因此需要尽量实现地方政府财权、事权和责任之间的对等与匹配，避免“上级请客、下级埋单”给乡镇政府增加额外负担。二是要加强农村社会保障制度建设。农村经济的弱势性决定了商业保险在农村地区的发展将非常有限，只能靠政府承接农户的风险。政府应通过农业产业政策和财政转移支付等补贴手段支持农业保险发展。