对于如何加强重点工程投资控制的思考

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所谓重点工程，是相对于一定区域内实施的、对地方经济社会发展产生重大影响的项目，或是项目规模规模较大、或是影响较大，对经济社会发展具有支撑性或推动性的作用，因此对重点工程建设管理也提出更高的要求。由于项目前期、市场变动、形势发展各种因素，项目在建设过程变化较大，包括项目设计方案、工程实施方案、概预算方案等，结合近年来我县重点工程实施情况，针对工程决算与工程预算偏差较大这一现象，围绕重点工程投资控制问题，我县组织有关部门开展专题调研，并进行初步探讨形成本报告。

一、重点工程投资形成过程及管理

由于工程投资贯穿于项目建设全过程,根据工程建设的不同阶段，工程投资从框算到估算，到概算，到预算，到结算经历一个由浅入深，由粗入细，从理论到实际一个不断完善和实现的过程。目前重点工程投资管理大都是工程指挥部或建设单位自行管理，工程投资依据有关规定进行编制、论证、审批，通过招投标方式付之实施，并受有关部门监督。

二、工程投资出现偏差的主要原因

（一）工程所处环境对工程投资影响。一方面重点工程分布在不同区域内，自然条件千差万别，地质、水文、气候以及社会环境存在一定差异，给投资编制准确性带来一定困难。另一方面，县级中介机构因资质较低，大多难以承担编制设计任务，而有设计能力的中介机构大多集中在省、市级大中城市中，对地方工程情况的了解和掌握难以详尽，给投资编制带来误差。如58、52省道改建工程、110千伏雅阳输变电工程、城关引供水工程等一批线性工程，区域跨度大，地形复杂，点多线长，影响工程投资的因素就很多。

（二）工程外部条件对工程投资的影响。尽管工程投资编制有定额标准，材料单价采用当地市场信息价，而且还留有不可预见费，但是工程的外部条件如：征地、政策处理、供水、供电、运输、环保对工程投资都存在不确定性，还有重点工程建设一般时间较长，国家政策调整，市场变化不可预测，这些都会给工程建设投资带来直接影响。如仙居水电站、城关引供水工程等一批施工条件难苦的工程，由于供水、供电、运输条件等难以保证，基础材料单价也就难以确定。

（三）工程管理水平对工程投资的影响。领导能力、专业素质、制度执行、监督机制等都将对工程投资产生重大影响，因此要求工程建设单位应有很高的管理水平，但目前建设单位普遍以工程指挥部或单位自建的方式对工程建设进行管理，建设单位存在临时性，项目责任主体虚位，缺乏管理经验，技术力量薄弱，容易导致投资决策失误，管理失灵，最终造成投资额度失控。如泰一中迁建工程、氡泉香溢度假村等一些项目，由于管理人员调整频繁，专业管理人员缺乏，工程投资一再突破。

（四）工程施工管理对工程投资的影响。施工队伍专业水平、施工方案合理程度、科技水平应用能力等对工程投资起到关键作用。目前建设市场还不十分规范，工程招投标有待进一步完善，存在合同执行较差，施工方案按部就班，没有创新，新技术、新工艺、新材料应用不足等，有些还存在工程转包、分包、弄虚作假等现象，影响工程工期和质量，造成工程投资不必要损失。如58省道（分泰线）改建工程、泰一中迁建工程等，因个别施工队伍存在转包分包现象影响了工期和投资，而城关污水处理工程、城关垃圾填埋场工程等，由于新工艺、新技术、新材料的利用，大大地节省了工程投资。

三、重点工程投资控制的主要环节和内容

由于重点工程投资贯穿于项目建设的全过程，在不同分阶段，工程投资控制有不同的内容，因此要动态、有效地控制好工程投资，就必须在工程投资决策、设计和实施三个阶段进行全面控制，环环紧扣，缺一不可。

（一）决策阶段工程投资的控制。工程投资决策阶段主要是提出项目建议书，进行可行性研究，确定投资估算，最终编制设计任务书。在决策阶段最重要的是做好项目可行性研究，这项工作做的好，投资决策就有重要依据，否则就会造成投资失控和浪费。因此这一阶段投资控制重点：一是实事求是地进行市场分析，避免决策的盲目性，减少和降低投资风险，充分考虑建设项目在未来市场中的竞争力，使设计任务书更具科学性和可靠性；二是加强工程地质、水文、气候以及征地、供水、供电、运输等工程项目外部条件的工作深度，使投资估算充分依据，同时应广泛调查研究，比较同类项目，认真进行功能分析，多方案比较和选择，经过充分的技术论证和经济评价后，最终确定技术造型、功能可靠、经济合理的项目建议方案，从而计算出较为准确、切合实际的投资估算额，使工程造价从一开始定位在一个较为合理的水平上。

（二）设计阶段工程投资的控制。在项目做出投资决策后，工程投资控制关键在于设计。设计是在技术和经济上对拟建工程的实施进行全面的安排，在满足项目使用功能的前提下，合理的设计将使工程投资大幅降低，因此这一阶段工程投资控制重点主要是提供限额设计，就是按照标准的设计任务书和投资估算，在保证功能要求的前提下，控制初步设计和概算，再按照标准的初步设计和概算控制施工图设计，既保证设计在技术上先进合理、新颖美观，又不突破投资限额目标，从而杜绝在工程设计中任意提高设计标准，或只考虑技术方案的可行性，而重视经济的合理性的现象，保证工程投资得到有效控制。

（三）实施阶段工程投资的控制。在施工阶段是以施工图预算或工程承包合同价为目标，控制建设工程造价。因此在这一阶段工程投资控制重点：一是制定科学合理的施工方案，从技术和经济上进行对比评价，通过定性和定量分析，对质量、工期、造价三项目技术经济指标比较，就能有效地利用人力、物力、财力资源，达到缩短工期，保证工程质量，节省工程投资的目的，二是认真做好竣工结算工作，施工单位按照合同规定的内容全部完成所承包的工程，经验收质量合格，并符合合同要求之后，向建设单位进行的最终价款结算，经审核的工程竣工结算是核定建设工程投资的最终依据，因此竣工结算时要审核工程量的准确性，定额套用和各项取费标准的正确性，确保工程投资的真实性。

四、重点工程投资控制的主要措施

（一）切实加强项目前期工作。由于体制、认识和资金等种种原因制约，目前重点工程前期工作普遍做的不深、不细，给后期投资带来压力。建设单位从主观愿望或政绩考虑出发，对工程建设缺乏科学讼证，资金方案不落实，就匆忙上马，给工程建设埋下诸多隐患，造成工期延长，设计变更多，投资“三超”现象严重，因此重点项目前期工作要严格按照国家规定的基本建设程序进行，项目前期工作文件必须达到国家规定要求，全面推进项目评估和工程咨询制度，确保项目前期工作质量。

（二）认真贯彻工程建设“四项制度”。项目法人制、监理制、招投标制、合同制是我国为加强项目建设管理，完善社会主义建设市场体系，增强法律认识，在投资领域出台的四项重要制度，对重点工程投资意义重大。项目法人对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值实行全过程管理，在工程投资中负有不可推卸的责任；工程监理企业接受建设单位委托，承担其项目管理工作，并代表建设单位对承建单位的投资、工期和质量等主要内容进行监督和管理；工程项目招投标是国际通用的且比较成熟的科学合理的工程承包方式，工程项目通过招投标不仅可以引进竞争机制，还能一定程度上降低工程成本，推进工程项目建设招投标是控制工程投资的有效手段；合同管理制要求建设工程的勘察、设计、施工、材料设备采购和建设工程监理都要依法订立合同，各类合同都有明确的工程质量要求，合同价款规定，履约担保和违约处罚条款，违约方要承担相应的法律责任，为工程质量、资金安全提供法律保证。

（三）积极推行重点工程建设“代建制”。“代建制”是我国投资体制改革以后出现的一种新型的项目管理模式，其目的是将建设单位与使用单位分离，决策权与制造权分离，其实质是通过建设工程的专业化管理，提高投资项目的建设管理水平和投资效益。代建人具有工程建设管理经验，并且具备与相适应的咨询、监理、施工等工程建设方面资质，专业化管理水平高，技术力量雄厚，而且代表投资人利益，并承担相应责任。重点工程实行代建制，可以有效降低造价和管理费用，提高工程质量，缩短工期，提高项目实施情况的透明度和资金的有效利用。

（四）努力提高重点工程建设中的反腐拒变能力。重点工程投入大，环节多，涉及面广，在目前工程建设市场机制不完善，法规不健全的背景下，受巨大利益诱惑，工程建设中，暗箱操作、行贿受贿，非法转包，偷工减料等腐败现象仍然存在，如果不能有效地进行抵制，将严重危及工程质量，给国家和人民生命财产带来很大威胁，甚至造成不可挽回的巨大损失。因此在重点工程建设中要全面推进廉政建设，一是通过建章立制，实现管理规范化，制度化和长期化，为工程建设营造清正廉明的环境夯实基础；二是充分发挥监督职能，遏止腐败行为发生；三是加大党风廉政建设的宣传和教育工作，提高每个人的反腐拒变能力。