完善养老保险政策如何加强养老保险扩面征缴工作

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近年来，在省委、省政府的领导下，全省各级劳动保障部门和社保机构积极开拓，努力工作，我省养老保险扩面征缴工作取得了重大进展。与*年比，我省养老保险参保人数增长了50%，基金征缴翻了一番，基金结余翻了两番。应该来说，这几年，我省养老保险扩面征缴工作取得了“了不起”的成就。但我们也要看到，与广大人民群众的要求相比，我们的工作还有较大的差距。全省还有三分之一的劳动者由于种种原因没有参加老保险。我们研究认为：当前，制约我省扩面征缴工作的开展主要有三个方面的因素：

（一）经济因素。

从劳动者个人经济收入来看：据中国社会调查所的专家作的一份民意调查，对大多数劳动者来说，最关切的问题有三个：就业和收入、子女上学就业、养老和医疗保障，这些问题从性质上分大概有两个方面：当前的生存需求；未来的生活保障。既要保障当前生存需求，又要为未来的养老和医疗保障投入资金，这对大多数劳动者特别是低收入劳动者来说存在较大难度。根据恩格尔定律：当前生存需求主要是食品支出，06年我省城镇居民年人均食品支出为4581元，以收入为在岗职工平均工资60%的劳动者为例，仅当前的生存需求支出就占其工资收入的55%，再缴纳养老保险费，两项支出占去其工资收入的80%；如果是灵活就业人员，上述两项支出占其工资收入的比例高达93%。如果劳动者的收入只有最低工资标准的水平，扣除当前生存需求支出后，剩余收入还不够按最低的标准参加养老保险。由此我们可以推断：劳动者收入是否达到在岗职工平均工资的60%（也就是养老保险缴费基数的下限），是衡量劳动者是否具有参加养老保险能力的基准。工资收入高于60%的在岗职工平均工资，我们判断，他们具有参加养老保险的能力；反之参保能力不足。收入只有最低工资标准的劳动者基本丧失参加养老保险的能力。

从企业经济效益状况来看：据省中小企业局统计，我省目前有中小企业1万多户，占全省企业总户数的95%，这些企业大多数属劳动密集型企业，吸纳了全省近70%的劳动者。这些企业技术含量较低，工资支出占生产成本大都在30%以上。根据现行养老保险政策规定，企业每年至少要为每个职工缴纳养老保险费1870元，这将直接拉动中小企业增加约6个百分点的生产成本。企业人工成本将达到36%。如果再加上医疗保险、住房公积金等其他社会保障缴费，企业人工成本将高达50%以上，企业难以承受。

从地方财政状况来看：由于种种原因，目前我省还有一部分困难企业没有参加养老保险。主要是大、小集体企业和早期改制企业。现在这部分人员的参保愿望迫切，强烈要求政府解决其养老保险问题。但由于地方财政困难，难以筹措足够的资金，帮助他们缴费，导致这些职工想参保、参不了保。

（二）政策因素。

1、政策限制。

（1）参保年龄限制。现行政策规定：离法定退休年龄不足15年年龄偏大的劳动者即使参保缴费，也不能按月享受养老金，挫伤了他们参保的积极性。

（2）参保地区限制。从政策上看，我省养老保险实行了省级统筹，省内跨地区转移已不是主要问题。但仍然存在两个方面的困难：

一个是农民工和被征地农民转移到城镇企业工作，由于缺乏制度安排，致使这些不同身份的从业人员之间养老保险关系无法转移和接续；

一个是成建制的企业跨地区转移，由于地方利益的保护和部分地方基金困难，养老保险关系转移难以落实。

（3）中断缴费人员续保限制。现行政策规定，除因失业、享受低保等特殊情况外，劳动者接续关系时，中断缴费期间的养老保险费，包括本金、利息和滞纳金都必须全额补缴。由于补缴金额高，特别是滞纳金，职工中断缴费每三年就要翻一番。虽然，这几年，我省出台了一些降低滞纳金收取标准的办法，但仍然难以从根本上解决中断缴费人员续不起保的问题。

（4）制度缺失。以是否参加养老保险为标准，可以将我省现有劳动者划分为五类：分别是现行城镇企业养老保险制度覆盖的城镇企业职工、灵活就业人员；没有参加养老保险的机关事业单位职工；进城务工的农民工、被征地农民；广大的农村劳动者；城镇没有参加养老保险的困难企业人员。五个群体当中，还有四个群体大部分没有参加养老保险。主要原因是，目前一元化的养老保险制度安排难以满足多元化的就业群体和就业形式的要求。我省现行的养老保险政策，主要是针对正规就业者设计的，这一政策的基本特点是高基数、高费率、高待遇。而农民工、被征地农民等属于非正规就业的劳动者，要他们按正规就业劳动者的标准参保，农民工、被征地农民难以承受。

（三）经办能力因素。

一是经办规程欠规范。全省各个市、县，在养老保险参保缴费的规程上差异较大，不仅体现在经办服务标准不一样，办理参保缴费的流程不一样，而且在缴费、补缴的标准、滞纳金的计算也存在一定的差别。

二是经办条件较落后。经办场所较为紧张。06年全省社会保险经办大厅面积只有2万平方米，平均每个市县是178.7平方米，只有部颁标准的3.6%。信息化建设滞后。不少地方仍然实行手工操作，养老保险数据也没有集中管理，数据资源无法共享，无法满足流动性日益加快的劳动者异地参保缴费的需要。

三是经办机构人员、经费不足。06年我省养老保险基金的征收成本只有征缴收入的1.18%，而同期税务部门的征收成本占税收收入的4.7%，也就是说，我省养老保险基金的征收成本只有税务部门的1/4。07年底，我省社会保险机构工作人员人均经办养老保险的人数为2670人。按照劳动保障部的标准，目前我省1名社会保险经办人员承担了1.34名工作人员的工作量（低于劳动保障部规定的人均经办2000人的标准）。

针对上述制约因素，我们研究认为，进一步推进我省养老保险扩面征缴工作要从“降低门槛、突破限制、扩大援助、提高能力”十六个字上下功夫：

（一）降低“门槛”。在城镇职工养老保险制度的基础上，根据农民工、被征地农民的特点，设计与其就业状况和收入相适应的低缴费低待遇的养老保险制度，通过多元化的养老保险制度安排，满足农民工、被征地农民参加养老保险的需要。适应最低工资标准制度的实施，在农民工等低收入劳动者中，打破60%的在岗职工平均工资缴费基数下限，将养老保险缴费基数下限调整为最低工资标准。让低收入劳动者参得起保、缴得起费。

（二）突破限制。

一是要打破参保年龄限制，在完善“前补后延”办法的基础上，建立“延缴延退”制度，对到达法定退休年龄缴费不能满15年的参保人员，允许其向后延长缴费，直至满15年，按月享受养老保险待遇，解决年龄偏大劳动者的参保问题。

二是要突破参保地区限制，在省内，重点是提高统筹层次，加快实行养老保险基金统收统支，建立真正意义上的养老保险省级统筹机制，从根本上破解省内跨地区流动劳动者养老保险关系接续难题。对省外，加强省际协调，在国家未出台统一的养老保险关系转移办法之前，建立省际养老保险关系转移协调机制，与有关省市签订养老保险关系转移协议，解决跨省市养老保险关系的转移问题。

三是放宽续保条件限制。将免缴中断缴费期间养老保险费的人员范围从失业人员、享受低保的人员扩大到收入低于最低工资标准的人员；对收入低于在岗职工平均工资60%的中断缴费人员，在接续养老保险关系时免收滞纳金

（三）扩大援助。

建立和扩大养老保险援助制度，解决困难群体（包括低收入劳动者）的参保问题。因为这部分人员靠自己的收入是参不起保、缴不起费的，因此，政府有义务、有责任通过建立和扩大养老保险援助制度来帮助他们解决养老保险问题。

一是扩大社保补贴范围。将现行社保补贴范围由下岗失业人员扩大到收入低于最低工资标准的人员和企业人工成本超过生产成本50%以上企业。进一步发挥社保补贴促进就业的作用，实行社会保险工作与就业工作的良性互动。

二是由政府筹资，建立养老保险援助基金，帮助未参保的困难企业职工参加养老保险。

三是建立政府贴息贷款的缴费制度。对接近法定退休年龄无力缴费的劳动者，由政府与银行协商，采取个人贷款、政府贴息的方式帮助他们缴纳养老保险费，当他们到达法定退休年龄领取养老金时，由贷款者本人用自己养老金按月还贷。

（四）提高能力。就是要加强社保机构能力建设，提高养老保险经办能力。建立统一、规范、高效的业务规程。做到“参保人员无论在哪里，办理养老保险手续都一样”。为此，应对全省社保机构进行整合，统一全省社保机构的职责、内设机构、岗位设置和工作流程。按照劳动保障部要求，加快建设全省标准统一、功能齐全、管理规范、服务便捷社会保障服务中心；加快建设全省集中的养老保险数据中心，实现养老保险信息系统全省联网，满足各种劳动者，特别是跨地区流动劳动者异地办理参保和缴费的需要。此外，还要争取政府的支持，解决好社保机构的人员和经费费问题，保障扩面征缴工作的正常开展。