关于行后对机构编制管理工作将产生哪些影响的思考

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《行政许可法》今年7月1日颁布施行，这是我国社会主义民主和法制建设的一件大事，也是机构编制工作的一件大事。《行政许可法》的内容涉及机构编制工作的诸多方面，它的颁布施行，将会对机构编制工作产生重大影响。

一、《行政许可法》的颁布施行，将对机构编制工作产生积极的促进作用。

第一，《行政许可法》的颁布施行，将会推进机构编制管理工作进一步规范。在过去的行政管理过程中，非法定机关及组织行使行政许可权，乱设卡、乱收费的现象时有发生，个别地方的行政许可机关权限交叉，多个部门就同一事项从各自的角度实施许可引发的矛盾较多。这些问题的出现，在不少方面，与机构编制有着较多的关联。为了解决这些问题，《行政许可法》专立一章，就行政许可的实施主体及实施行政许可有关的一般规则作了比较详尽具体的规定。这些规定，要求配置行政许可机关职能时要更加科学严密，在机构设置包括内部机构设置上要更加合理，甚至在行政许可职能配置和机构设置的程序上都要按法律严格规范，《行政许可法》给今后的机构编制管理工作提出了更高的要求。因此，《行政许可法》的颁布施行，将会促进机构编制管理进一步规范，推动机构编制工作再上一个新水平。

第二，《行政许可法》的颁布施行，有利于推动政府职能转变和事业单位改革的进一步深化。行政许可是行政机关管理社会经济、政治、文化的一种重要的事前控制手段，多年来，为促进国家的政治、经济和社会事业发展起到了积极的作用。但是，行政许可过多过滥、设定随意；环节过多、手续过繁；重许可、轻监管、监督机制不健全等问题也比较客观存在，这些问题在一定程度上已经成为转变政府职能的障碍。为了推动政府职能转变，顺利施行《行政许可法》，目前，各地都在集中对行政许可事项进行清理规范，撤销不适应市场经济要求的、不合理的行政许可事项，从清理规范入手，解决以往行政许可运作过程中出现的问题。在清理规范的基础上，真正确立起《行政许可法》规定的行政许可设定、主体、统一办理、窗口式办公等制度。可以说，《行政许可法》的颁布施行，对进一步转变政府职能，改革行政管理方式，规范行政管理行为，推进依法行政进程，都将产生深远影响。同时，《行政许可法》的颁布施行，还会促进事业单位改革的进一步深化。目前，事业单位改革重点放在调整结构布局、事业单位改企业等方面，随着贯彻实施《行政许可法》的推进，对行政支持类事业单位的改革将提上重要的议事日程。多年来，在大力精简行政机构、压缩行政编制的大环境下，一些地方将事业单位作为机构改革的缓冲地带，或将行政机关变通为事业单位，或将本应机关承担的行政管理职能转移给下属事业单位。行政机关是"瘦身"了，行政支持类事业单位却大量增加。这些单位承担行政许可往往不符合《行政许可法》的要求，且加剧了政事不分的状况。因此，要顺利实施《行政许可法》，就必须顺应实施《行政许可法》的推进节奏，加快事业单位改革的步伐，按照《行政许可法》的规定，遵循政企分开的原则，对行政支持类事业单位进行改革调整，以达到行政许可主体明确、依法授权程序准确等要求，从而推进事业单位改革向纵深发展。

第三，《行政许可法》的颁布施行，将会促进机构编制法制建设的进一步加快。目前，在一个层面或一个地方各自出台了一些机构编制管理方面的制度和办法，这些制度和办法，为加强和规范机构编制管理起到了积极的作用。但这始终是地方性的，也是分散的，在全国还没有形成一个自上而下的、统一的机构编制法规体系。由于机构编制还没有立法，机构编制部门对机构编制管理的法律强制力还不够，从而造成了有些地方和单位在机构编制方面仍有随意性。特别是上级业务部门干涉下级机构编制事宜的屦禁不止，派生出了许多因为上级部门职能交叉、造成下级部门行政许可多头实施等问题。《行政许可法》的颁布施行，从客观上要求机构编制工作要加大法律法规体系建设力度，尽快出台有关法律，自上而下依法加强机构编制管理，减少机构编制方面过多的人治因素。

二、当前，在机构编制的某些方面与《行政许可法》的要求还存在一些矛盾和问题。

一是"事业部门"问题。在以往机构改革和机构编制调整过程中，从中央到一些地方都设立了少量的"事业部门"。所谓"事业部门"，就是按机构职能和性质应该设置为行政机关却按事业单位的形式进行了设置使用事业编制的机构。设置这类机构的初衷，是为了解决行政机构限额和行政编制不足的矛盾，采取了变通的办法。这些机构由于从职能和性质考虑应该是行政机关，因而承担了大量的行政许可事项。在《行政许可法》施行之前，从缓解机构编制不足状况考虑，这样设置机构也是无可非议的，况且工作实践也证明了一些"事业部门"确有存在的必要。但《行政许可法》施行之后，由于《行政许可法》对行政许可实施主体要求比较严格，所以，一些"事业部门"不具备行政许可实施主体的条件。按照《行政许可法》的规定，行政许可实施主体或是行政机关，或是法律、法规授权的具有管理公共事务的组织，再无其他。从机构设置的形式讲，"事业部门"不是行政机关，不能承担行政许可事项。除非与"事业部门"工作相关的法律法规有明确授权，"事业部门"可以作为法律、法规授权的具有管理公共事务组织的名义实施行政许可事项，但这种情况毕竟少数。因此，"事业部门"的设立只能作为《行政许可法》实施前的一种权宜之计，从长计议应该按照《行政许可法》的要求逐步调整理顺。

二是综合部门内设工作机构问题。上次机构改革中，一些地方在个别综合部门内设了一些行政机构。这些机构规格比较高，承担政府的一个方面的职能，并独立对外行使行政管理权。就机构设置而言，这些部门都是内设在政府的某一综合部门，是部门的内设机构。按照国务院法制办公室的解释，行政机关的内部机构，是不能对外实施行政许可权的。实际上，这些机构目前都在独立对外行使行政许可权。如果在《行政许可法》施行后不对这些机构给予恰当的处理，一旦遭遇行政诉讼，将很难给予客观的解释。

三是行政机关授权事业单位行政许可问题。《行政许可法》规定，行政许可主体必须是国家行政机关或法律法规授权的组织。行政许可权是国家行政权在行政许可领域中的具体体现，是国家行政权的有机组成部分，而国家行政权作为国家执行法律、管理国家事务和社会事务的权力，通常只能由代表国家在行政管理领域行使权力的行政机关或在特殊情况下经法律、法规授权的组织来行使。行政许可实施主体虽然可以接受委托，但接受委托实施行政许可的主体只限于行政机关，行政机关不能委托行政机关以外的其他组织实施行政许可，其他组织也不能接受行政机关的委托实施行政许可。但多年来，从国家到地方，一些行政机关为了解决人员不足或其他原因，将自身的行政管理职能，包括一些行政许可事项委托给所属事业单位承担。由于受委托单位人员素质等原因，由此引起的行政诉讼比较多。《行政许可法》施行以后，这种状况应该尽快改变，否则，将违背《行政许可法》的规定，也不符合政事分开的原则要求。

三、贯彻落实好《行政许可法》，既要妥善解决好《行政许可法》施行前存在的矛盾和问题，又要顾及长远，加快机构编制法制化步伐，为机构编制工作创造良好的法制环境。

（一）妥善处理好《行政许可法》施行前存在的矛盾和问题

妥善处理好《行政许可法》施行前存在的矛盾和问题，是确保《行政许可法》顺利施行的重要前提。解决这些矛盾和问题，要坚持精简的原则，同时，也要坚持实事求是的精神，因为实事求是是马列主义、思想、邓小平理论以及"三个代表"重要思想的实质和精髓。

关于"事业部门"问题。有两种解决办法：一是继续保留"事业部门"。要根据各行业法的要求而定。如法律规定行政许可实施主体是各级政府的负责某行业的行政主管部门，或确定为现有负责某行业管理的行政部门的，可以继续保留"事业部门"，"事业部门"可以理解为是某级政府确定的负责某行业的行政主管部门，而这个行政主管部门实施行政许可，是由某行业法授权的。《行政许可法》给予的解释就是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。但是，有的法律法规明确规定行政许可实施主体为行政机关的，就不能用这个办法办理。二是给事业部门"转正"。从长远看，不论哪种解释，都有牵强附会之嫌。如果多年的实践证明，这些"事业部门"确有存在的必要，就应该给它们解决"身份"问题，或通过机构改革，或按机构编制审批程序，上报上级政府予以批准设立。上级政府也应本着实事求是的精神，从一个地区经济发展出发，从贯彻落实《行政许可法》的角度考虑，适当扩大行政机构限额和行政编制数额，将这些部门纳入行政机关序列，使这些部门能名正言顺地开展工作，从而解决与《行政许可法》的要求不太适应的状况。

关于综合部门内设工作机构问题。这是2000年机构改革出现的一种新的机构设置形式。应该根据这类机构各自情况区别对待。一是，调整为名符其实的内部机构。对职能逐步弱化，没必要再以独立部门的名义对外开展工作的内设工作机构，完全可以按名符其实的内部机构设置，不再对外独立行使行政管理权。为解决干部问题，领导干部可以高配。二是，设置为政府工作部门。对工作职能不断强化，在市场经济中的作用越来越大，承担着某级政府的很重要的一个层面的工作，完全有必要设置为独立的政府工作部门的，应该按机构编制管理的审批程序，经上级批准后，与原政府综合部门脱钩，独立设置为政府工作部门。三是撤销。对职能完全可以由综合部门现有内部机构承担的内设工作机构，予以撤销，将职能并入可以承担的现有内部机构。

关于行政机关授权事业单位行使行政职能问题。目前，事业单位行使行政管理职能的情况比较复杂，应按照不同情况进行理顺。对行政机关委托或授权承担行政许可事项的事业单位，其有关行政许可方面的职能必须严格按照《行政许可法》的规定规范。该由行政机关承担的行政许可事项要尽快收归行政机关；对法律法规授权的，要严格界定其授权事项的范围，不能超越授权范围施权；对行政执法类事业单位，要认真研究《行政许可法》和《行政处罚法》在行政委托方面的界定范围，按照《行政处罚法》和有关法律法规的规定，清晰界定该类事业单位的职能；对委托事业单位行使的不涉及行政许可事项的一般性行政管理职能，要按照事业单位改革的要求和政事分开的原则，设定期限，逐步收归行政机关。

（二）积极推进行政管理体制和事业单位机构改革，通过改革手段，解决存在的矛盾和问题

一方面要积极推行行政管理体制和机构改革。机构改革是调整行政管理体制、完善行政组织体系的最有效的办法，可以通过积极地推进机构改革，解决目前存在的"事业部门"、内设工作机构等问题。但政府机构是一个完整的组织体系，一个机构的调整涉及整个体系的完善，必须统筹考虑，谨慎运作。另一方面，要积极推进事业单位改革，把解决授权事业单位行使行政管理职能问题纳入改革之中，作为一个重要内容进行理顺。要一个系统一个系统地进行梳理，应该收归行政机关的职能要坚决收为行政机关。对于行政职能回归后职能大幅度弱化，没有独立存在必要的事业单位，要予以撤销，一时不能撤销的，要进行必要的合并。通过推进改革，比较彻底地、快捷地解决好当前存在的矛盾。

（三）加快机构编制法制化步伐，呼唤《机构编制法》尽快出台

我国是一个法治社会，依法治国是我国社会主义建设事业的一个重要目标。机构编制工作是一项法制性比较强的工作，许多法律、法规都涉及到组织体系、职能配置和机构编制。特别是《行政诉讼法》《行政许可法》等法律的出台实施，对机构编制方面的要求越来越高。从发展的眼光看，机构编制工作确实需要有一部法律来约束规范，加快机构编制法制化进程，确实是当前推进机构编制工作的迫切需要。在当前情况下，要围绕贯彻落实《行政许可法》，完善现有机构编制的法规体系，以推进机构编制法制化建设进程。一是要对已出台的管理规定等规范性文件进行修改，不符合《行政许可法》规定的条文要按规定进行调整。二是要对行政机关的"三定"规定进行梳理，对授权等方面的内容要适当修改。"三定"规定具有法规效力，表述要准确，言辞要严谨。三是要加快《机构编制法》出台的步伐，上级有关部门应该加大《机构编制法》的研究力度，尽早出台《机构编制法》，确保机构编制工作在《机构编制法》的规范下，更加有序地开展。