行政审批制度改革走规范法制之路（下）

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推进行政审批制度改革要注意把握我国经济体制转轨时期的社会特点

行政审批作为政府管理社会事务的一种重要手段，有着其他管理手段所不可替代的作用，在法制还不健全，宏观调控手段发挥作用的机制还不完善的情况下，行政审批制度在某些领域，还有其特殊作用。因此，这方面改革的进程要适应现阶段管理的需要，要把握好与其他管理手段的协调关系。

第一，把握好行政审批制度改革与法制建设进程的关系。这次国务院行政审批制度改革经审查确认的3945项审批项目中，经济事务管理类项目就占有2042项，占总数的51.72％，在取消的1235项审批项目中，经济管理类有822项，占取消项目总数的66.56％，这还不包括以管理文化、宣传等意识形态领域等名义设立的、实质是文化市场准入的审批项目。考察设立这些审批项目所依据的文件可知，这些审批项目绝大多数产生于20世纪80年代中期至90年代中期。当时，我国规范经济活动的法律和行政法规基本上处于空白状态，计划经济时期的制度规范被突破，新的规则还未建立，为维护社会经济活动的正常运行，只好采用行政手段来管理。今后相当长的一个时期，我国仍将处于继续完善社会主义市场经济体制的过程中，也是法制体系以及其他社会制度规范逐步完善的过程。为了弥补这一过程中立法、制度规范和执法工作的缺陷，预防有人钻法律和制度的空子给社会造成危害，我们对现有审批项目进行处理时，要充分考虑法制建设的状况，使行政审批制度改革工作适应改革过程管理的需要，防止审批手段取消后管理脱节。

第二，把握好行政审批制度改革与认证体系、社会评价体系完善程度的关系。在市场化条件下，社会成员之间相互提供服务，特别是作为服务的购买者、商品消费者的个人，不可能对供应商的能力、信誉等情况逐一进行调查，更不可能对将要消费的商品进行逐一检验。要使社会经济活动顺畅运行，就需要相应的市场信誉体系来支持，就需要具有社会公信力的认证机构对企业的产品质量和质量体系、对一些提供特殊服务的法人或个人的能力、信誉、技能等情况按照一定的标准和程序做出客观公正的认证或评价。认证、评价的结果，一方面作为该法人或个人从事某一特定行业经营或从事某项活动的资格，另一方面作为其他社会成员是否决定与其发生业务联系或合作的参考依据。这就是比较完善的产品质量认证、质量体系认证和其他社会评价体系。不论是被认证者的能力、信誉，还是认证机构的评价水平，都需要经过长时间的实践检验，而我国目前的认证体系才刚刚开始建立，许多还不能独立承担检验、认证、评价功能，一些工作不得不由行政机关组织，或以行政机关的名义发给许可证，这就产生了大量的行政审批现象。因此，对这方面的审批项目进行改革，要把握好度，待条件成熟时，逐步转移给具备条件的独立认证机构。

第三，把握好行政审批制度改革与生产力发展水平的关系。近年来，我们的经济发展速度较快，但与发达国家相比，总量还比较小，人均水平还很低，生产的科技含量也比较低。在这种国情下，要适应激烈的国际竞争，实现全面建设小康社会的目标，就必须坚持走新型工业化的道路，加快产业结构调整，积极发展对国民经济增长有重大带动作用的高新技术产业，用先进技术改造传统产业，淘汰落后生产能力。但是，目前一些地方不惜引入已经淘汰的落后设备和技术，以牺牲环境和发展后劲为代价，追求眼前利益，一些地方为了追求所谓的政绩，盲目发展，重复建设，城乡之间、城镇人口个人之间收入差距悬殊，消费需求层次多，假冒商品还有一定的存在空间……凡此种种，都会严重破坏经济秩序和环境。在现阶段，法律手段、经济手段发挥监管作用还受到一定局限的情况下，为了预防这类问题的出现，还有必要保留相应的行政审批手段予以控制，行政审批制度改革的进程要与这一特定要求相适应。

应尽快研究解决行政审批制度改革工作与《行政许可法》衔接的有关问题

行政审批制度改革的一项重要任务，就是使行政审批制度更加规范，走上法制化轨道。而制定和实施《行政许可法》，是使行政审批走向法制化的根本措施。但是，行政审批制度改革工作的指导思想、改革原则、设立审批项目的权力要求等与《行政许可法》的立法思想、设立许可的原则、权力要求不同，二者的调整范围、使用的概念也不相同。要使行政审批制度改革工作与《行政许可法》顺利衔接，我们还有大量工作要做，这就要求我们在行政审批制度改革工作中，要明确二者的不同，及早着手研究以后的衔接问题。

首先，《行政许可法》的立法目的与行政审批制度改革工作所能达到的目标尚存在一定的差别。制定《行政许可法》是要建立一项法律制度，对行政许可适用的范围和许可的种类、许可的设定权、实施机关、程序、监督规范等依法建立一套完整的制度规范，使得设立行政许可有法可依，行使许可权受到法律的约束。而现阶段的行政审批制度改革，主要是针对现行审批项目中过时的、阻碍市场机制发挥作用、可以用其他手段替代的审批项目予以取消，对保留、合并、下放给下级机关审批的项目，要求设立、实施该审批的部门制定监督措施。这种改革的成效是有限的，不能以此建立起一套完整的、具有强制力的行政审批（许可）管理制度。

其次，《行政许可法》的调整对象与行政审批制度改革工作的对象之间存在差别。《行政许可法》所要规范的行政许可，是指行政机关根据自然人，法人或者其他组织提出的申请，经依法审查准予其从事特定活动、认可其资格资质或者确立其特定主体资格、特定身份的行为，即调整对象为设立和实施许可的行政机关与申请许可的自然人、法人或者其他组织等申请者，上级政府对下级政府的审批事项不在该法的调整范围之内。而现行行政审批还包括了一些上级机关对下级机关的审批事项，主要有以下几种情况：一是统一政策标准。由下级机关行使的政策执行权，在执行中需要在上一级行政区域内就具体标准进行综合平衡，下级制订的执行标准要报上级政府或主管机关批准。二是协调规划方案。一级政府制订的规划方案需要纳入上级政府总体规划，或者该方案将对本行政区域之外的其他行政区有影响、制约作用，需要由上级政府进行协调。三是规范技术标准。如采用一项新型管理技术，但尚不具备全面推行的条件，故先在一定区域内使用，为以后在更大范围内实现通用做好准备，下级机关在本行政区应用该项技术标准要经过上级机关审查批准等。

再则，《行政许可法》对设立许可的权力要求与行政审批制度改革对设立审批项目的权力要求存在差别。按照《行政许可法》对设定行政许可的定义，设定行政许可是对行政机关赋予某项权力的授权行为，属于立法行为，应当符合《立法法》确定的立法体制。因而，《行政许可法》规定，全国人大及其常委会、国务院有权设立行政许可，即法律、行政法规和国务院具有普遍约束力的决定可以设立行政许可。对《行政许可法》所规定的可以设立许可的事项，只有在全国人大还没有颁布法律、国务院还没有制定行政法规和普遍约束力决定的情况下，通过地方性法规和地方政府规章才可以设立行政许可。这与行政审批制度改革对设立审批项目的依据文件是有很大差别的。行政审批制度改革，既要解决行政审批事项过多过滥的问题，又要尊重现实、考虑目前行政管理的实际需要。为此，国务院批准的《关于行政审批制度改革的实施意见》对行政审批项目的审查处理确定了五项原则，即合法原则、合理原则、效能原则、责任原则、监督原则。在实际工作中依据这些原则对各部门上报的行政审批项目进行分析，只要是现阶段管理所必需的，即应予以保留。这样，对部分依据部门规章、文件，甚至部门内设机构文件设立的行政审批事项也暂时予以保留了。如何使这些审批项目满足《行政许可法》规定的设立行政许可的法定权限要求，如何按照《行政许可法》规定的设立行政许可的事项范围对这些项目进一步处理，仍是摆在我们面前的一项重要的任务。

最后，《行政许可法》使用的许可类型与行政审批使用的审批类型存在差别。《行政许可法》对许可的定义与行政审批制度改革对行政审批的定义完全一致，但《行政许可法》所划分的许可类型与行政审批制度改革所界定的审批类型是完全不同的两类概念。《行政许可法》按照各类许可所对应对象的特征，将许可分为特许、普通许可、认可、核准、登记五种类型；行政审批制度改革则是按照审批机关行使审批权的权力大小、行使权利的特点将行政审批划分为审批、审核、核准、备案四种类型。两类概念的含义分别如下：

《行政许可法》所用的概念：特许，是指由行政机关代表国家向被许可人授予某种权利，主要是分配稀缺资源，适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性行业的市场准入等，一般有数量限制。普通许可，是指由行政机关确认自然人、法人或者其他组织是否具备从事特定活动的条件，其功能主要是防止危险、保障安全，适用于直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全的事项，一般没有数量限制。认可，是指由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，其功能主要是提高从业水平或信誉，适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、条件或技能的资格、资质，一般没有数量限制。核准，是指由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、经济技术规范的判断、确定，其功能也是防止危险、保障安全，适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备设施的设计、建造、安装和使用，直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫，没有数量限制。登记，是指由行政机关确认个人、企业或其他组织的特定主体资格。

行政审批过去所用的名称很多，在这次改革中将其规范为四个：审批，是指行政机关按照一定的条件，结合当时的实际情况，如需求量、供应量、配额、指标等，对申请人请求的事项进行审查，并决定批准或不予批准的行政行为，即有数量限制的行业准入或资源开发利用。审核，是指行政机关按照上级机关或有审批权的其他机关规定的条件，对申请人请求批准的事项，进行初步审查，决定是否报上级机关或有审批权的其他机关审批的行政行为，主要是审查审批需要的资料等是否符合上报的条件，大多数不进行实质性审查。核准，是指行政机关按照事先确定的条件，对申请人请求的事项进行审查，只要符合规定条件，就应当允许申请人实施其请求的事项的行政行为。备案，这里所说的备案，具有特定的含义，即带有核准性质的备案，是指申请人按照要求，向指定的行政机关提供有关事项的相关材料，行政机关审查其是否有不当之处，行政机关在规定的时间内不提出反对意见即视为批准。

从上述对各个概念的解释可以看出，两组概念之间既有交叉重叠、又有很大区别。《行政许可法》颁布实施后，必然要对现行行政审批项目按其管理对象的特征重新进行划分定位，并按照《行政许可法》规定的可以设定行政许可的事项范围、设立权限再次进行审核，以做出科学规范的取舍。