关于综合行政执法问题的几点思考

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综合行政执法问题看似简单，实际相当复杂，涉及到方方面面，政策性很强。笔者现就综合行政执法与相对集中行政处罚权的关系、“两个相对分开”原则、综合行政执法的内容与形式、综合行政执法机构定位与设置、人员编制管理等问题，谈几点个人的看法。

一、综合行政执法与相对集中行政处罚权的关系问题

*年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[*]17号，以下简称国发17号文件），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。*年10月，国务院办公厅经国务院同意，又转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发[*]56号，以下简称国办发56号文件），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法的试点，其它省区市各选择1—2个具备条件的市(地)、县(市)进行试点。这两个文件相继下发后，客观上提出了如何理解相对集中行政处罚权工作与综合执法试点工作的关系、在实际操作中如何衔接协调等问题。为此，中央编办和国务院法制办于*年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[*]4号，以下简称中央编办4号文件），对这两项工作的关系和贯彻落实问题做出了安排。在对这两项工作的具体把握上，应注意这样几个方面：

第—，相对集中行政处罚权是实行综合行政执法的基础。首先应当明确，这两项工作的目标是相同的，原则精神是一致的，内涵实质是统一的，都是为了解决多头执法、多重执法的顽疾，也都是行政执法体制的改革与创新。其次应当看到，从1997年以来，依据《行政处罚法》在全国多个城市开展的相对集中行政处罚权试点工作，取得了显著成效，对加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。虽然还存在着一些不足，但这项试点创造的经验与做法，具有普遍的指导意义。国务院在不长时间内就行政执法问题连续下发文件，鲜明体现出中央切实解决多层、多头执法问题的意图和决心。这两个文件是一个整体，精神完全一致，都是指导综合行政执法工作的重要文件，都必须贯彻执行。

第二，综合行政执法是相对集中行政处罚权的进一步拓展和深化。拓展和深化体现在三个方面：一是在内容上的深化。从一般意义上讲，行政执法包括行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制、行政救助等多个环节。综合行政执法并不仅仅局限于行政处罚这一个环节上进行综合，而是在其它环节上也进行综合。比如，在“行政审批”这个环节上进行综合。近年来，许多地方通过“行政审批大厅”、“行政服务中心”“便民中心”等形式把各部门的行政审批集中到一起。虽然各地在“行政审批大厅”的建设中还存在着这样那样的问题，但它的实质是“行政审批”的综合，体现了综合行政执法的要求和方向。二是在范围上的扩展。相对集中处罚权试点只是把看得见的、易判断的处罚权集中起来，而另一些所谓“技术性强”“比较复杂”的处罚权还留在机关中。而综合行政执法强调“政策制订与监督处罚相对分开”，处罚职能原则上都要划入执法机构，而且与处罚紧密相关的日常监督、事后管理等职能也要综合起来。三是领域上的扩展。综合行政执法并不仅仅在相对集中处罚权比较成熟的城市管理领域里展开，而且要在职责交叉比较明显、多头执法比较突出的文化市场管理领域、资源环境领域、农业等领域展开。由此可见，综合行政执法虽然是在相对集中行政处罚权的基础上展开的，但它又远远超出了相对集中处罚权的范围，涉及到政府部门的职责权限、机构设置和人员编制等各方面，是对现有行政执法体制的突破，是从体制上和源头上解决多头多重执法问题的创新举措。用个不一定恰当的比喻，相对集中行政处罚权是综合行政执法的初级阶段或简单形态，而综合行政执法则是相对集中行政处罚权的高级形态。

第三，因为综合行政执法与相对集中行政处罚权有着密不可分的关系，所以这两项工作要统一起来，做到“四个统一”，即统—规划、统一部署、统一组织、统一抓落实。一是已经进行了相对集中处罚权试点的地方，要总结经验，进一步完善和规范。这里所说的完善和规范，绝不是退回去，而是要按照综合行政执法的原则和要求，在已有成果的基础上进一步扩展和深化。二是准备开展相对集中处罚权工作的地方，要按照综合行政执法的原则和要求进行安排和部署。就是说要尽可能把改革的步伐迈大一些，把问题解决得彻底一些，争取一步到位，以免将来再动。三是已经确定进行综合行政执法试点的地方，不再单独进行相对集中行政处罚权工作，而是按照综合行政执法的原则与要求进行改革。四是承办具体工作的有关部门和机构，要紧密配合、充分沟通，加强协调，通过必要的组织形式和制度建设，保证统一协调有关职能调整、机构设置、人员编制、法律法规等事宜。在这方面，机构编制部门要认真切实地履行职责，积极主动地进行协调，以保障综合行政执法工作顺利展开。

二、“两个相对分开”的问题

国办发56号文件确定，综合行政执法试点“要改变政府部门既管审批又管监督的体制，将制订政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开。要改变行政执法机构既管查处又管检验的体制，将监督处罚职能与技术检验职能相对分开”，这就是“两个相对分开”的原则。这是综合行政执法与相对集中行政处罚权的重要区别，也是综合行政执法在体制创新上的亮点所在。

在“两个相对分开”中，各方面对“监督处罚职能与技术检验职能相对分开”的认识比较一致，都认为这样做有利于优化资源配置、提高工作效能、减少重复建设。但也有一定难度，主要在于各检验单位承受能力不一，故均赞成国办发56号文件“逐步脱钩”的提法。但是，对于“政策制订、审查审批职能与监督检查、实施处罚职能相对分开”，一些政府部门的同志还有不同的认识和看法，主要集中在两个问题上，一是理论上应不应该分开?二是实践上能不能够分开?对此，有必要花些篇幅予以讨论。

党的十六大在论述行政管理体制和机构改革问题时，提出了一个新的重要原则，即“决策、执行、监督相协调的要求”。说它“新”，是因为第一次在党代表大会通过的纲领性文件中出现这样的表述；说它“重要”，是因为它与“精简、统一、效能”这一写入《宪法》的国家机构组织原则并列作为指导机构改革的总体要求。提出决策、执行、监督相协调的要求，是我党在实行社会主义市场经济和推进民主政治建设环境下，对党和国家政权建设理论的重大突破，是吸收人类政治文明成果基础上的重要创新，对于中国的行政管理体制和机构改革具有现实而深远的指导意义。这个原则在综合行政执法领域叫具体体现，就是政策制订、行政审批职能与监督检查、实施处罚的职能相对分开、相互制约、相互协调。

长期以来，与高度集权的计划经济体制相适应，也形成了一套高度集权的行政管理体制。这种“高度集权”不仅体现在权利行使的范围上，即“管了许多不该管、管不了也管不好的事”，而且也体现在权力行使的方式上，政府部门集“决策、执行、监督”职能于一身，自己制订政策、自己执行政策、自己监督处罚。这种“一条龙”式的管理方式，在市场经济和民主政治环境中，却是格格不入的。从最直观的道理上讲，如果把市场经济视为按一定规则进行的公平比赛的话，那么，有三个角色是不可或缺的：一个是制订规则的人（裁判委员会），一个是执行规则的人（裁判员），一个是按规则进行比赛的人（运动员）。这三者角色不同，功能不同，只有相互分开，这场比赛才能正常进行。如果三种角色互相混淆，就会乱成一团。运动员与裁判员不分，会导致裁判乱吹哨，偏袒一方；裁判与裁判委员会不分，也会造成规则混乱，朝令夕改；如果运动员与裁判委员会的角色不分，情况就更糟糕，在这种情况下制定的规则是难以公正的，不公正的规则会导致比赛的不公正。因此，这三个角色间必须分开。这是市场经济对政府职能配置的基本要求，做不到这一点，就不可能形成公平竞争、稳定有序的市场经济。改革开放以来的历次机构改革都非常强调政企分开、政事分开转变政府职能，实际上都是在收缩政府管辖范围，解决“运动员与裁判员分开”的问题。而政策制订、审查审批职能与监督检查、实施处罚职能相对分开，则是着眼于权力运作方式的调整，解决“裁判员与裁判委员会分开”的问题。

近年来，我国民主政治和法制建设逐渐走向成熟，各个领域的法律法规日趋完善。但是，任何法律法规都不可能对所有情况做出详细明确的规定。都需要由执法者在法律规定的范围内，根据具体情况予以裁定。因此，行政过程中的“自由裁量权”是不可能被消灭的。消灭了“自由裁量权”就没有了行政过程。在这种情况下，既保护行政相对人的权益、又规范政府行政行为就成为一个法制社会必须正视并加以解决的问题。解决的主要办法，一是建立行政救援制度，如行政复议、行政裁决以至行政诉讼，二是把规矩定得尽可能的详尽明确、周密细致，如发达国家的公务人员上岗时都有厚厚一本“工作手册”，对各种可能情况做出具体规定：三是把规则制定者与具体执行者分开，并形成相互监督制约的关系，这体现了规范行政行为、从制度上减少腐败的内在要求。

从理论上说，对政府功能进一步分解，将行政决策与行政执行相对分开，既体现了经济社会生活日趋复杂基础上的政府功能分工细化的趋势，又体现了政府宏观管理与微观管理相结合的特点，同时亦适应了政府管理统一性、稳定性与多样性、灵活性相结合的需要。近二十年来西方发达国家行政改革的一项重要内容，就是注重政府管理功能的重新设计，强调行政决策与行政执行的相对分开，在此基础上组建专门的执行机构，以提高决策和执行的质量。美国、英国、加拿大、澳大利亚等英美法系国家基本都是这个模式。法国、德国等大陆法系国家也向这个模式发展。

在明确了“应不应该分开”的问题后，我们再进一步讨论“能不能分开”的问题。有些同志提出，在行政过程里，决策中有执行，执行中有决策，因此，两者实际上“分不开”。笔者认为，从理论上讲，决策可分为“程序性决策”和“非程序性决策”两种。“程序性决策”(也称“常规性决策”)是指在规定的条件和结果中进行决策，即通常所说的按照章程规定办事。比如，在处理一起城市规划违法行为时，法律的规定是：可以处5千至10万元罚款、或拆除违章建筑、或进行改建、或上述处罚同时并用。行政管理者要在这数种处罚中进行选择，他可以决定只罚款不拆除、或决定只拆除不罚款、或决定既罚款又拆除。这需要由执法者根据实际情况进行具体裁量。这种选择确实也是一种“决策”，但这种决策是在法律明确规定范围内的决策，不能越出规定范围，这就是“程序性决策”的特征。“非程序性决策”(也称非常规决策)，是指在信息不充分和结果不确定的情况下所进行的决策。其主要内容可以归纳为三方面，一是创制规矩，规则，二是修改规。三是对突发性、临时性事务进行决策。可见，程序性决策与非程序性决策，两者在决策对象、决策内容上都是不同的，在理论上两者是能够分开的。

在相对集中行政处罚权试点的调研过程中，也听到来自业务部门的另一种反对意见，主要认为综合执法只能搞一些简单的、街面上的、非技术性的执法，而对那些技术性强、复杂的执法必须放在机关里，不可能分开。原因在于，执法队伍一方面不掌握信息，不掌握政策，不知道前因后果，对一些复杂案件难以下判断：另一方面，由于不掌握技术，对于一些需要专业知识、专业技术的处罚案件难以处理。笔者认为，这些说法貌似有理，实质都是不成立的。从信息因素讲，现代信息通讯技术和电子政务建设从技术手段上完全可以保证信息的沟通和共享。而且随着政务公开和行政审批制度改革的推进，各机关制订政策、行政审批的行为越来越公开透明，以便接受行政相对人，社会公众和舆论的监督，根本不必要对综合执法机构“保密”。如果是因为官员个人或小团体利益原因而不能“信息共享”的话，这恰恰证明必须下决心推进“分开”，以从源头上、制度上防止腐败。从技术因素上讲，经过几轮精简和改革，政府机关人员越来越精干，各个部门实际并不直接掌握技术检测手段，各类设备仪器一般都在部门下属的事业单位里。在行政执法时，政府部门可指挥事业单位的人员到现场去抽样、化验、出检测报告，根据检测报告做出行政处罚决定。实行综合执法后，只是“指挥者”由政府部门换成综合执法机构，具体检测人员该怎么干还是怎么干，检测结果并不会受到实际影响。将来实行“监督处罚与检验检测分开”后，检测机构将独立面向各个方面承担检测业务，其科学性、客观性、公正性将进一步增强。

综上所述，“政策制定、审查审批职能与监督检查、实施处罚的职能相对分开”的原则，在理论上是立得住的，在实践中也是可行的。在综合行政执法的过程中，必须坚决贯彻这一原则。