关于构建国有企业法人代表廉洁自律机制的若干思考

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构建国有企业法人代表廉洁自律机制，是深化国有企业党风廉政建设、提高国有资产营运质量与效益、实现国有资产保值增值的关键环节。但从目前情况看，国有企业法人代表廉洁自律机制尚不完善，与党政机关领导干部廉洁自律机制相比，更显出认识上的不足、制度上的空缺和实施中的乏力。国有企业法人代表“犯案”绝对数不断增加，企业反腐倡廉工作面临的形势比较严峻。因此，构建国有企业法人代表廉洁自律机制，遏制国有企业消极腐败现象的滋生蔓延，已成为当前一个亟待研究的重要课题。

一、国有企业法人代表廉洁自律机制的内涵及功能

所谓国有企业法人代表廉洁自律机制，是指国有企业法人代表廉洁自律工作各要素之间内在的相互联系、活动规律及其所形成的对不廉洁行为进行防范、遏制和修正的运作过程。从实质上讲，它是一种令企业法人代表能动地进行自省、自警、自励、自重、自纠行为的运行机制和内在调节机制。

国有企业法人代表廉洁自律机制的建立与形成，对企业法人代表廉洁自律具有导向、防范、制约、警示等功能。

（一）国有企业法人代表廉洁自律机制所追求的目标是，倡导企业法人代表廉洁与守法相一致的经营理念，因而具有导向功能。建立国有企业法人代表廉洁自律机制，必须以企业法人代表能够“自律”为首要前提。因为，在国有企业整个反腐倡廉工作中，法人代表始终起着倡导者、宣传者、鼓动者的作用，其理应成为自觉廉洁守法的模范实践者，而这很大程度上取决于企业法人代表自身政治素质的高低。因此迫切需要在国有企业里倡导廉洁守法的经营理念，使企业经营者都能自觉做到廉洁自律，从而对企业法人代表廉洁自律发挥导向作用。

（二）国有企业法人代表廉洁自律所依托的载体是，制定约束企业法人代表廉洁自律的规定，因而具有防范功能。建立国有企业法人代表廉洁自律机制，必须借助一系列廉洁自律规定来“匡正”法人代表的用权行为。“没有规矩不成方圆”。在企业反腐倡廉工作深入推进过程中，为了让企业法人代表做到行为有依据，办事有尺度，使其不犯错误或少犯错误，必须制定有关行为规范；企业法人代表廉洁自律工作的长期性，也决定了其应向规范化、经常化发展，需要建立健全必要的制度规定作保证。只有建立健全了权力运行的行为规范，企业法人代表以权谋私的漏洞才能被堵住，廉洁自律机制才能规范有序地运转。

（三）国有企业法人代表廉洁自律机制所依赖的条件是，分解与制衡法人代表权力的运行，因而具有制约功能。建立国有企业法人代表廉洁自律机制，必须在强调充分“放权”的同时，对企业法人代表的决策权进行适当分解，并把企业内部监督与外部监督结合起来，达到“自律”和“他律”的有机融合。随着市场经济的深入发展，企业自主权必然要相应扩大，为不影响企业正常的生产经营，必须将企业法人代表应有的自主权加以“归还”，并支持其依法行使职权，维护其权威。但是，对于企业重大事项的决策权必须实行适当分解，并形成完善的监督制约网络，只有这样，才能确保决策的科学性，避免企业法人代表在重大问题上因“用权”上的不廉洁而给企业造成重大的经济损失。

（四）国有企业法人代表廉洁自律机制所运用的手段是，采取教育与惩处相结合的运作方式，因而具有警示功能。建立国有企业法人代表廉洁自律机制，必须充分发挥党风廉政教育的启示警戒作用，让企业法人代表自觉警示自我，防微杜渐。在新的形势下，不少意志不坚定的企业法人代表很容易在种种诱惑面前迷失“自我”，进而利用手中职权从事不廉洁行为，给国有资产带来损失。这就要求各级党委政府和纪检监察机关在履行职责时，一方面要加大对企业法人代表进行有关党规党纪启发教育和正面典型示范教育的力度，使教育成为落实领导干部廉洁自律各项规定和要求的先导；另一方面要站在维护企业改革发展稳定大局的高度，对存在苗头性、倾向性问题的企业法人代表，早打招呼，及时提醒，力争把问题解决在萌芽状态，而对那些一意孤行的违纪违法分子，严厉查处，决不姑息。从而既为教育和挽救干部提供活生生的反面教材，又为企业健康发展扫清障碍。

二、构建国有企业法人代表廉洁自律机制面临的主要问题

从目前看，企业法人代表廉洁自律机制在整个反腐败工作中，应该说还是一个薄弱环节，面临一些深层次的问题，需要认真解决。

一是在处理法人代表廉洁自律和企业发展关系方面：思想认识不高，关系处理不协调。主要存在“三怕”思想，一是怕影响经济效益。有些主管部门认为企业是经济组织，抓经济效益是硬指标，一切都要以经济效益为中心，抓企业法人代表廉洁自律工作不仅不能直接产生经济效益，反而不利于企业发展；企业只要效益好了，职工稳定了，法人代表有点“不干净”和“小动作”无关紧要，因而采取“不抓不行，真抓也不行，能应付就行”的消极态度，使之实际上处于“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的地位。二是怕诋毁企业形象。少数地方政府，一方面认为随着市场经济的进一步深入，市场竞争日趋激烈和残酷，企业能生存下来实属不易；另一方面担心企业形象受到损害，进而影响地方税收，有些企业法人代表违纪违规后，不愿严肃进行处理。三是怕“碍事”。少数企业法人代表以企业内部纪检监察机构“专吃闲饭”、“光找茬子”为由，把纪检监察机构随意与其它部门合并；不配、少配或弱配纪检监察干部，特别是在企业转机建制过程中，往往把纪检监察机构作为精简的重点目标，使纪检监察工作出现“断层”。

二是在建立企业法人代表廉洁自律制度方面：力度不大，制度操作性不强。从当前来看，由于企业领导干部、特别是企业法人代表的廉洁自律方面制度规定严重滞后于企业改革发展的实际需要，从而使得其没能达到“有病早治，无病早防”的功效。现行制度规定也存在操作性不强、刚性不足的问题，主要表现为“三多三少”：一是参照执行的多，体现企业特点的少。目前中央颁布的绝大多数有关领导干部廉洁自律的规定主要是针对党政机关，而国有企业领导干部廉洁自律则是“参照”执行。由于针对性不强，参照执行的结果，在一些地方就变成了可执行可不执行，而实际上并不执行。二是约束性规定多，激励性规定少。强调“不准”的比较多，而奖励条款较少，没有制定相应的奖励表彰规定。特别是没有制定与廉洁自律规定相配套的保障企业领导干部合法权益、解除后顾之忧的激励性规定。三是原则性规定多，处罚性规定少。现行廉洁自律规定比较原则，对违反规定的缺乏明确的处罚条款。如现行《行政监察法》只适用于党政机关，而企业则无法适用，造成企业行政监察工作无法可依；又如，对违反规定的企业法人代表、特别是企业二级法人代表的行政处分至今仍沿用1982年颁布的《职工奖惩条例》，使得这类违法人员得不到应有惩处。

三是在监督制约企业法人代表权力方面：机制不健全，效果不理想。一是企业党组织的监督成为“弱监”。在改制后企业，党组织在企业领导管理体制中，与以法人为中心的行政领导相比较而言，实际上处于从属地位。过去党委会起政治核心作用，而现在是董事会起决定作用。在一些资产重组的企业中，许多党组织领导成员没有进入董事会，无法参与生产经营管理、干部任免等重大问题的研究决定；一些被兼并企业的党组织不健全，正常的党组织活动时间和经费也得不到保证；二是监事会的监督“有名无实”。一些国有企业的监事会因受制于所监督的对象，无法“独立”正常地履行应有的监督职责。三是职代会、工会的监督成为“虚监”。有不少企业的职代会和工会无法及时掌握企业决策、经营情况，其工作视线大多局限在与职工某些自身权益有关的具体事务上，工作的广度与深度不够，职能作用的发挥受到限制。四是企业内设机构的监督成为“摆设”。纪检监察、财务、审计等内设机构负责人由法人代表任命，大多必须听命于法人代表，在职能模糊和身兼数职的情况下，对企业法人代表的监督很自然地存在“不敢监督”和“不愿监督”的现象。

四是在抓企业法人代表廉洁自律工作方面：体制不顺，主体不明确。随着国有企业改革的深化，企业在组织形式和管理体制等方面发生了明显的变化，在抓企业法人代表廉洁自律工作的主体和关系上也出现了一些新情况、新问题。一是从党委政府层面看，在一些地区和部门，党委只管国有企业的廉洁自律等党建工作，政府则主抓企业的日常经济工作。由于廉洁自律与日常经营管理工作“脱节”，没能实现有机结合，其效果受到了较大影响。二是从党委内部的纪检部门和组织部门抓廉洁自律工作的关系来看，少数地方有相互推诿、相互扯皮现象的发生，在工作中没能形成应有的合力。三是从企业主管部门层面来看，由于管“资产”的不管“人”，而管“人”的又不管“资产”，造成改制后的企业领导干部廉洁自律工作，有的多头管理；有的没有人管，从而对企业法人代表廉洁自律工作的有效落实带来不利影响。

三、构建国有企业法人代表廉洁自律机制的有效途径

当前，构建国有企业法人代表廉洁自律机制，要着重把握几个原则：一是特定性原则。其主体是特定的，即国有企业法人代表，它是一个有别于党政机关领导干部的特殊主体。与党政机关不同的是，企业领导干部在进行廉洁自律的活动时间与形式、以及对其考核的指标与要求等方面都体现着灵活性特点。二是能动性原则。即其作用机理不是被动、强迫式的，而是在反腐倡廉工作深入推进过程中，企业法人代表自发、主动、积极地进行自我协调和纠偏行为。三是融惯性原则。即其必须与企业生产经营活动融为一体，把党风廉政建设和反腐倡廉工作贯穿于企业的整个生产经营活动各个环节。四是动态性原则。其内容要随着形势的发展和反腐倡廉工作任务的变化而变化，也就是说，不同时期反腐倡廉不同工作任务和不同工作重点都要体现在其中。在把握好这些原则的基础上，构建国有企业法人廉洁自律机制主要应从以下几方面着手：

（一）适应市场经济发展和企业多元化的需要，采取约束与激励并重的运作方式，努力形成“不愿腐败”的保障机制。要引入竞争与淘汰机制，把好法人代表的素质关。一是加强“任前”把关，搞好选任工作。为改变目前企业法人代表产生的行政任命制和内生性的现象，通过采取行之有效的方式，把那些具有真才实学、德才兼备的人“推”到法人代表位置上，比如，今后一般不得从党政机关调任，并取消行政级别；严格依照《公司法》规定，由股东大会选举董事会，再有董事会选择董事长和聘任经理；建立经营者市场、人才信息库和企业经营者协会，实现经理职业化；条件成熟后建立引用国外企业经营者机制。二是要加强“任中”管理，建立培训和教育制度。在对企业法人代表进行现代经济和管理知识更新培训的同时，要加大法律法规和党纪政纪教育力度，努力提高其遵纪守法的自觉性。三是加强“任后”考核，建立健全国有资产保值增值考核制度和责任追究制度。要实行从审计评价向绩效评价转变，对不认真履行工作职责，造成国有资产流失的，要追究法人代表的相关责任。与此同时，要运用足够的激励举措，有效解决国有企业法人代表廉洁自律机制“动力不足”的问题。在物质激励方面，要增大国有企业法人代表的收入与企业业绩的相关性。在全面推行企业领导人员年薪制过程中，将企业领导人员收入与企业经营业绩尤其是国有资产保值增值状况挂钩，试行期权期股激励形式，使企业经营者个人收入与企业效益好坏及长远发展紧密结合起来，从而构建报酬与风险相对应的考核激励机制。在精神激励方面，要提高企业法人代表的政治地位和社会地位。比如，可以逐步扩大优秀法人代表当选人大、政协委员比例和增加在其中担任一定职务的数量；大张旗鼓地表彰和奖励那些作出突出贡献的法人代表；选送年轻、优秀的企业法人代表进入高等院校深造等。在“双重”动力机制的作用下，企业法人代表必将倍加珍惜自己的经营者职位，从而大大增强自我约束意识。

（二）适应企业改制后出现的新情况、新问题，切实加强制度建设，努力形成“不能腐败”的防范机制。当前要针对国有企业改制后在党风廉政建设方面存在的问题和薄弱环节，着力从体制上、管理上和工作程序上建章立制，规范企业领导人、尤其是法人代表的“行为”，堵住消极腐败现象产生的源头，走出一条靠制度加强内部管理、靠管理促进反腐倡廉的路子。一是建立法人代表廉洁自律工作制度。适应国有企业经济和组织结构的多元化趋势和不同企业的不同特点，制定明确廉洁自律工作的主抓部门及其工作程序的制度规定。二是制定国有企业法人代表廉洁自律的具体规定。如，企业法人代表经营行为《准则》和廉洁自律的《若干规定》等。这些规定要充分体现超前性、系统性和可操作性。当前，尤其要针对国有企业领导干部的下列行为作出更明确的自律要求和具体的处罚规定：比如，国有企业领导干部利用职权在企业物资购销、项目开发等经营活动中谋取私利问题；国企领导个人及其亲属违反规定投资入股与其所在国有企业有关联交易、有依托关系的私营、民营企业和外资企业问题；将国有资产私自委托、租赁、承包给自己的配偶、子女及其他亲属经营问题；违反国有资产监管程序和企业规章制度，擅自决定对外投资、借贷、融资、担保等重大事项的问题；利用企业的商业秘密、业务渠道从事个人谋利活动，或将其提供、泄露给他人及其他企业问题；违反规定利用企业资金私自炒股、做期货问题，等等。

（三）适应对企业法人代表监督责任“缺位”的实际，进一步规范法人治理结构，努力形成“不得腐败”的约束机制。“没有监督的权力必然导致腐败”。要坚持内部监督与外部监督并重的原则，进一步完善、并尝试创新企业法人治理结构。在遵循所有权与经营权、决策权与执行权相分离的总体原则前提下，将“新三会”与“老三会”有机融合起来，让党委会、职代会、工会进入法人治理结构，丰富法人治理结构的内涵，形成有中国特色的新型、更合理有效地的权力制衡机制，从而切实改变企业党组织权力弱化、政治领导不到位、监督不力的状况。要全面执行职代会通过推行民主评议企业领导干部、企业重大事项向职代会报告等制度，发挥职代会的民主监督作用，以减少和避免法人代表不廉洁行为的发生。要理顺各类监督关系。按照十六大提出的“建立管资产、管人和管事相结合的国有资产管理体制”的要求，从行业主管部门手中把国企法人代表管理监督权转移到国有资产管理部门，成立新的国资委，把管“人”、管“资产”、和管“待遇”有机结合起来。要畅通监督渠道，强化监督力度，实施监事会负责人下派制和其福利待遇上挂制；实现财务总监委派制和委派会计定期轮岗交流制；实行亏损、离任、重大项目等必审制度，从而形成强有力的制约机制。

（四）适应企业法人代表违纪违法案件不断上升的趋势，进一步加大打击力度，努力形成“不敢腐败”的惩处机制。对企业法人代表违纪违法行为，依法进行严肃处理，这是维护法纪尊严，把企业反腐倡廉工作落到实处的关键所在。当前，要把查处企业法人代表案件工作摆到重要位置。一是要强化查办案件责任意识，实行层级负责制。各地方政府和企业主管部门负责人都要旗帜鲜明地支持查办案件工作，一级抓一级，决不允许出现有案不查、违纪不纠的现象。二是要突出查办案件重点，严厉打击违法行为。要着重查处企业法人代表借改革改制之机，侵吞国有资产的案件；查处失职渎职，给企业造成重大经济损失的案件；查处贪污贿赂、挪用公款、严重违反财经纪律等经济案件等。三是要有机整合办案力量，提高办案质量与效率。在研究新形势下违纪违法案件发生的新趋势、新规律的同时，推行跨地区、跨行业、跨单位的办案协作区、协作组制度，整合各方优势，形成办案的整体合力。四是要合理把握政策界限，注意保护企业法人代表的积极性。一方面，要从企业实际出发，严格把合法与非法、失误与失职、为公与谋私、改革创新与钻改革空子、业务活动与非业务活动等区别开来，保护企业法人代表合法权益，保证企业生产经营活动的正常开展；另一方面，要加大对典型案例剖析力度，充分发挥其警戒作用，取得“惩处一案，教育一片”的效果。通过办案，形成“不敢腐败”的环境。