行政收费资金管理问题研究

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行政收费资金是指因行政收费而形成的货币收入，它是政府财政资金的重要组成部分。统计资料显示，*年*省包括罚没收入在内的行政性收费收入315799万元，占当年地方财政收入的18.78%[1]，如此庞大的一笔资金如果不进行有效的规范和管理的话，很容易造成“资金使用的黑洞”。加强行政收费资金管理，对确保其安全运行和有效使用具有重要意义。本文将对行政收费资金管理现状进行分析，探索其存存的问题、危害及原因，为加强行政收费资金管理提供对策思路。

一、行政收费资金管理沿革、模式与制度

历史是现实的基础，行政收费资金管理现状是其管理模式和制度变迁的结果，是以往行政收费资金管理的延续和发展。建国以来特别是改革开放后，我国各级政府和有关部门在行政性收费资金管理方面做了大量的工作，进行了有益的探索和尝试，形成了相应的行政收费资金管理模式与制度。要建立科学、规范、系统的行政收费资金管理体系，必须明晰行政收费资金管理历史沿革的脉络，对当前行政收费资金管理模式和制度做到必中有数。

（一）行政收费资金管理沿革

改革开放以前，在传统计划经济体制下，政府包办一切行政、社会公益和福利事业，实行统收统支，各行政机关和事业单位严格按国家规定进行财务管理，一切收入上缴财政，一切开支依赖拨款，既没有收费的必要也没有收费的可能。当时行政收费项目只有企业注册登记费、房地产登记费、结婚证工本费等少数几项向公民、团体或其它组织收取的“规费”。行政收费资金规模不大，且作为财政收入的一部分全部列入财政预算，由财政部门统一征收、管理、使用，执收单位不能随意支配。

改革开放初期，经济体制改革使由政府包办一切公共事业的状况有了重大改变，各行政事业单位为弥补财政拨款不足和增发奖金等目的而普遍开始创收，各种行政收费日渐增多，但当时行政收费还刚从“规费”演化而来，其资金继续由财政部门管理。20世纪80年代中期以后，随着经济体制改革的深入，大包大揽、统收统支的财政体制逐步打破，各级政府的财政收支矛盾日益增大，单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要，迫使政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位积极创收，从此拉开了我国大规模行政收费序幕，行政收费项目和资金迅速增加。由于缺乏统一的管理制度和办法，大部分行政收费资金是由各地方、各部门、各单位“自收自支、自行管理”的，其弊端逐渐显现出来。针对行政收费管理权限分散、收费项目越来越多、收费范围越来越广、收费资金管理不规范等问题，国务院在*年了《关于加强预算外资金管理的通知》，对包括行政收费资金在内的预算外资金性质、征收程序、使用原则、管理方式等作了明确界定，弥补了对行政收费资金管理的制度空白。*年，国家物价局、财政部发出《关于加强行政事业性收费管理的通知》规定：“凡经批准的行政、事业性收费，收费单位应向价格部门申领《收费许可证》，并使用财政部门统一印制的收费票据方可收费”。

随着国民经济的不断发展变化，特别是在建立社会主义市场经济体制过程中，原有的行政收费资金管理制度已不能完全适应社会主义市场经济发展和政府宏观调控的需要。为了加强行政收费资金管理，*年，中共中央办公厅、国务院办公厅先后《关于行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》和《关于转发财政部等〈关于治理乱收费的规定〉的通知》，要求将部分行政收费资金纳入预算管理，并建立健全收费许可证、收费票据和年度审验、票据稽查制度。*年1月财政部发出《关于下达行政性收费、罚没收入实行预算管理实施办法的通知》，对行政性收费资金管理与缴纳、执收单位经费预算的核定、执收单位预算的执行、执收单位决算的编报等具体问题加以明确。*年7月，国务院《关于加强预算外资金管理的决定》，将行政收费资金界定为财政性资金，明确提出了行政收费资金“所有权归国家，调控权归政府，管理权归财政”，规定对大部分行政收费资金实行财政专户管理，提出“收支两条线”的管理模式。此后，财政部陆续了《关于严禁截留坐支挪用和拖欠应缴行政性收费收入的通知》、《行政收费资金和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定》等一系列加强行政收费资金管理的办法和规定，从整体上对行政收费资金管理提出了明确要求。*年11月15日，财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见》，对中央部门行政收费资金区分不同情况，分别纳入预算管理或实行收支脱钩管理等办法：将公安部、最高人民法院、海关总署、工商总局、环保总局5个行政执法部门按规定收取的行政收费资金全部纳入预算，全额上缴中央国库，其支出由财政部按该部门履行职能的需要核定，确保经费供给；对国家质检总局、外经贸部、证监会、保监会等28个中央部门的行政收费资金实行收支脱钩管理，收费资金缴入财政专户，财政部按核定的综合定额标准，统筹安排年度财政支出，编制综合财政预算；改变国税系统、海关系统按收入比例提取经费的办法，实行“预算制”，从*年起，按照部门预算的统一要求核定经费支出；其他有行政收费资金收入的部门，暂维持现行管理方式。为了贯彻财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见》精神，从*年起，各地在加强行政收费资金“收支两条线”管理中，逐步将地方公安、法院、工商、环保、计划生育等执收部门的行政收费资金全部上缴地方国库，纳入预算管理；其他行政收费资金缴入财政专户管理，推行和完善行政收费“单位开票、银行、财政统管”的征管体制。

（二）行政收费资金管理模式

改革开放以来，各级政府根据行政收费资金类型和规模大小的不同，采取不同的管理形式，形成了不同的管理模式。有的行政收费资金纳入财政预算管理，全额上缴国库；有的行政收费资金上缴财政专户，实行收支两条线管理；还有少数行政收费资金仍由执收单位自行管理或收支挂钩。如青海省《西宁市行政事业性收费资金管理办法》规定对不同性质的收费资金分别采取不同的管理方式，属于预算内行政收费资金，应纳入财政预算管理，未纳入预算内管理的行政收费资金，按财政预算外资金管理，实行财政专户储存。目前，我国对行政收费资金的管理主要有三种模式：

第一种是纳入财政预算的管理模式。即把行政收费资金直接缴入国库，纳入财政预算管理，其核心是按照公共财政的要求和预算内资金管理体系对行政收费资金实施规范化、法制化、系统化管理，由财政统筹安排运用、统一监管调度。按照财政部《关于行政性收费纳入预算管理有关问题的通知》要求，凡属管理性收费、资源性收费和证照性收费性质的行政收费资金都必须纳入同级财政预算管理，即收入全额缴入国库，支出通过国库拨付。目前纳入财政预算管理的行政收费资金主要是公安、法院、海关、工商、环保、计划生育等行政执法部门按规定收取的行政收费资金。将行政收费资金纳入财政预算，进入法律监督程序中，可逐步淡化和取消预算外资金，实现预算内外收支的“统一核算、统一管理”和行政收费资金的收支脱钩与分离，增强政府宏观调控能力，保证集中财力办大事。但在财政体制改革尚未完成、预算外资金尚未取消的情况下，很难实现将所有的行政收费资金完全纳入财政预算管理。

第二种是上缴财政专户的管理模式。即行政收费资金上缴财政专户储存，实施“收支两条线”管理。取消各单位的预算外收入过渡户，实行预算内外支出账户合并，由财政部门统一在各专业银行设立财政专户，用于对行政收费资金收支进行统一核算和集中管理，各执收单位在取得行政收费资金时，直接将其缴存财政专户，支出由同级财政部门按预算外收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户拨付，严格实行收支两条线管理。目前大部分行政收费资金是按照规定全额定期上缴同级财政部门，支出由财政部门按照计划拨付的。对上缴财政专户的行政收费资金实行“收支两条线”管理，就是要求执收单位将行政收费资金全额缴入财政部门开设的财政专户，由财政部门按照核定的综合定额标准统筹安排财政年度支出，编制综合财政预算，实行收支脱钩。这种管理模式的积极意义在于原则上统一将财务管理权限集中到各级财政部门，各部门不得自行其是，对加强行政收费资金的管理起到了一定的积极作用。但“专户储存”、“收支两条线”仍有其明显不足，突出表现为目前实施的专户储存实际上承认了执收单位对行政收费资金的所有权和使用权，各执收单位把行政收费资金视为己有，不可能从根本上消除众多部门行使财政分配权的局面。

第三种是收与支挂钩的管理模式。即各行政收费执收单位将收取到的行政收费资金上缴财政，再由财政按一定比例返还执收单位，用于弥补专项经费的不足。在这一模式下，行政收费资金的收与支是直接挂钩的，实际上承认了行政收费资金作为预算外资金的长期性、永久性，不利于实现统一政府预算的长期目标。目前实行这一管理模式的行政收费资金主要包括政府各职能部门收取、游离于财政之外的行政收费资金。青海省《西宁市行政事业性收费资金管理办法》规定，暂未纳入预算管理的行政性收费和各项事业性收费，均按预算外资金进行管理。从一些地方采用这一模式的实践来看，它虽然起到了筹集资金、缓解预算内资金不足压力的作用，但这一管理模式是一种不规范的管理模式，既容易造成财政资金管理混乱，也不利于财政的宏观调控。

以上三种行政收费资金管理模式并存的格局表明，目前虽有相当一部分行政收费资金已纳入预算管理，大部分行政收费资金实行了财政专户管理，但仍有部分行政收费资金还没有做到收支彻底脱钩，部分执收单位行政收费资金仍未真正实现收缴分离。

（三）行政收费资金管理制度

为了规范行政收费资金的征收、使用和监督，提高资金使用效益，根据国家的有关规定和各地的管理实践，形成了一系列的管理制度，这些制度归纳起来主要是：

——行政收费资金收缴制度。根据财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见》，按照财政国库管理改革方案的要求，从*年开始各地对执收单位行政收费资金收缴制度进行了改革，以建立收缴分离制度，其主要内容是：取消各执收单位开设的各类预算外资金账户，改由财政部门按执收单位分别开设财政汇缴专户，用于行政收费资金收缴，不得用于执收单位的支出；应缴纳有关行政收费资金的单位或个人，根据执收单位发出的缴款通知，直接将行政收费资金缴入指定的财政汇缴专户，以避免行政收费资金被截留、挤占、挪用和坐收坐支；暂时难以直接缴入财政汇缴专户的少量零星行政收费资金和当场执收的行政收费资金(如工本费等)，先由缴款单位和个人直接缴给执收单位，再由执收单位及时将其缴入财政汇缴专户；财政汇缴专户的收缴清算业务，由财政部门按规定程序委托银行办理，银行通过资金汇划清算系统将行政收费资金全部划转到财政专户，实行零余额管理，并由银行根据财政部门的规定、按照与财政部门签订的委托协议要求，对行政收费资金按部门进行分账核算，并及时向执收单位及其主管部门、财政部门反馈有关信息。

——行政收费资金支出管理制度。按国务院和省级地方政府有关规定，行政收费资金纳入财政管理，实行收支两条线管理，各执收单位不得截留、坐支，各项行政收费资金的支出，必须严格按照国家有关规定合理使用。执收单位收取的行政收费资金必须纳入本单位财务机构统一管理，不得将行政收费资金交给非财务机构管理，不得帐外设帐、私设“小金库”或公款私存；执收单位及其业务主管部门必须定期向同级财政、价格部门报告行政收费资金的收支情况，并接受审计、监察部门的监督；行政性收费资金的结余部分，由财政部门综合安排，主要用于补充财政预算；凡用行政收费资金搞自筹基本建设、购买专控商品等专项支出的，必须由财政部门审批其资金来源，并按照规定办理有关手续；行政收费资金的收支，应单独设帐核算，并按照预算外资金会计制度的规定编制收支决算后，报财政部门审批；执收单位不得违反财政规定将行政收费资金用于发放单位福利、奖金、津贴、补贴和实物等；对纳入预算管理的行政性收费资金，执收单位不得自行提留，不准以收抵支，以及挪用、截留。

——行政收费资金的票据管理制度。为了加强行政收费资金管理，各地根据国务院的有关规定，从当地实际出发建立了相应的行政收费资金票据管理制度。执收单位收取行政收费资金，除按国家规定或省级财政厅批准使用的专用票据外，必须使用财政部门统一印制的票据。执收单位必须持经批准行政收费的文件到价格行政管理部门申领收费许可证，凭收费许可证到财政行政管理部门申领行政收费专用收款收据，或者使用经国家财政行政管理部门批准和当地财政行政管理部门验证的全国统一专用票据，方可收费。禁止转借、转让、涂改和擅自印制行政收费专用收款收据；禁止执收单位收取行政收费资金后不开具规定的专用收款收据和扩大专用收款收据的使用范围；转借、转让、涂改和擅自印制专用收款收据，不按规定开具专用收款收据的，由财政、审计部门按照财务管理法律、法规的有关规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

——行政收费资金审计管理制度。行政收费资金审计管理制度规定要从以下几个方面对行政收费资金进行审计：（1）审查资金来源。重点审查行政收费文件及收费许可证，查看行政收费项目、标准、范围是否符合国家有关法律、法规的规定，审查有无擅自扩大收费范围、提高收费标准，甚至自立收费项目的乱收费行为。（2）审查资金管理。审查应纳入财政预算内管理的各项行政收费资金是否全部纳入财政预算管理，有无隐瞒、截留或转移资金的问题；审查纳入财政专户管理的各项行政收费资金，是否实行收缴分离，是否直接缴入指定的财政专户，有无实行收支挂钩、收支包干、坐收、坐支行政收费资金问题；审查尚未纳入财政管理的各项行政收费资金，包括部门、单位在账外账、“小金库”管理的行政收费资金。（3）审查资金使用。审查是否按财政部门核定批准的资金收支计划使用行政收费资金，有无转移、挪用资金的问题；审查有无未经审批立项和未列入投资计划，而将行政收费资金用于固定资产投资的支出；对用于职工工资福利性的支出，要检查是否符合财政部门核定的项目、范围和标准，有无滥发补贴、奖金和实物等问题。

二、行政收费资金管理中存在的问题及其危害与原因

改革开放以来，我国行政收费资金增长较快，在整个财政收入中占有相当大的比重，已成为各级政府除税收以外重要的财政资金来源之一，对解决我国税收收入供给与财政公共支出需求之间的缺口，鼓励地方政府聚财、理财的积极性和主动性等方面发挥了重要作用。但目前我国行政收费资金管理仍然存在不少问题，需要我们进行认真分析，正视其危害，找出其原因。

（一）行政收费资金管理存在的问题

受管理体制、历史原因、人们认识水平、实践经验和管理手段等因素制约，目前我国行政收费资金管理并没有形成合理的征收管理机制、科学的支出运行机制和有效的监督约束机制，无论是其资金来源、资金收缴，还是资金使用或资金监管，都还或多或少地存在这样那样的问题。

——资金来源不合理。加强对行政收费立项和收费标准的管理，实现执收单位收费行为规范化，是保证行政收费资金来源合理、合法的基础。目前我国对行政收费实行“财政部门审批项目，价格主管部门审批收费标准”的管理体制，这种相互交织、多头控制的管理体制看起来似乎合理，实际执行中的漏洞却很多，在一定程度上导致行政收费资金来源的不合理。其一，收费项目和收费标准是个统一体，现行体制把项目和标准的管理权分别划分给两个部门，人为地割裂了收费项目管理与标准管理的内在联系，导致管理部门无法站在全局的高度，从总体上对行政收费实施宏观调控，从而削弱了管理力度，至今全国性的收费管理法规尚未出台就说明了这一点。管理部门尚且如此，执收单位更不可能从全局出发，于是乱收费问题有禁不止，无法保证行政收费资金来源的合理性。其二，多个部门管理收费，各自所处地位不同，分析问题处理问题的出发点不同，把握审批收费立项和收费标准原则的力度也就不同，从而使执收单位有机可乘，一些执收单位的行政收费在中央得不到批准往往分散到地方进行审批，在一个部门得不到批准就到另一个部门审批，以一种名目得不到批准就换个名目审批，在相关职能部门得不到批准地方政府就自行越权审批，政出多门的结果是政府管理既失去权威，也失去效力，对行政收费难以实施有效控制，行政收费资金来源不合理问题难以得到有效解决。其三，在“财政部门审批项目，价格主管部门审批收费标准”的管理体制下，现实的财政收支矛盾，会迫使财政部门在制度外出台解决财政困难政策：增设行政收费项目，允许行政事业单位收费。在这种情况下，行政收费行为的规范化缺少制度基础，难以保证行政收费资金来源的合理与合法。

——资金收缴不到位。目前我国对行政收费资金收缴实行“单位开票，银行代收，财政管理”体制，这一体制在实际运行过程中，由于缺乏具有操作性的详细规定，往往造成资金收缴不到位。其一，按规定行政收费资金的执收单位应从同级财政部门领取统一印制的票据，但有的执收单位为逃避财政监督，不按规定使用财政部门统一印制的票据，而是使用系统内或自制票据，甚至使用作废票据或打白条；有的执收单位即使使用财政统一的收款票据，也存在票据管理、使用、核对、核销等方面不规范问题，跳本、跳号使用票据或填写不规范、核销不及时等现象普遍存在；有的执收单位坐收坐支行政收费资金，甚至私设小金库，搞公款私存，或将同一笔资金在财政专户中缴进缴出，反复周转，而真正的行政收费资金隐藏在专户之外循环，千方百计逃避财政专户管理。其二，由于财政性存款使银行有利可图，且能有效缓解信贷资金营运的超负荷压力，因而不计利息、数量大的行政收费资金成为各行的重要争夺对象，一些代办银行受利益驱动，有意识积压行政收费资金款项，对所收纳的行政收费资金能占用一天是一天，不按规定及时缴入国库；个别专户业务发生频繁，笔数多、金额小，缴库内容繁杂，代办银行具体工作人员因图省事，定期一笔上划，也造成对行政收费资金的占压。其三，按规定行政收费资金应缴入预算外财政专户或国库管理，但有的财政部门由于地方财力有限不敢管，如国家曾明确要求公检法司等执收部门行政收费资金纳入预算管理，让代行政府职能的执收单位全部吃皇粮，但由于地方财政预算内可用资金严重不足，财力有限，地方政府不得不依赖行政收费来解决部分地方财政问题，财政部门担心实行“收支两条线”管理，执收单位因不能参与行政收费资金分成，丧失利益驱动，可能造成收费规模下降，从而给地方财政带来更大的财政困难，因而对行政收费仍然实行收支挂钩，行政收费资金使用权没有发生根本性改变，绝大部分还属于执收单位资金，一手进、一手出的问题依然存在，收与支藕断丝连，悬而未决。

——资金使用不规范。早在*年国务院文件就规定，行政收费等预算外资金是财政资金。但受传统“自收自支自管”模式及其观念的影响，许多执收单位对行政收费资金的财政属性、其“所有权归国家、使用权归政府、管理权归财政”缺乏足够的认识，不仅阻碍了将行政收费资金纳入财政预算管理，而且使得打破“自收自支自管”模式下形成的既得利益格局困难重重，在行政收费资金的使用上随意性大，突出表现在：其一，有些执收单位领导和执收人员不认真学习行政收费资金管理法规，缺乏政策法规观念，还没有完全从“自收自支”的传统观念中解脱出来，将行政收费资金视同自有资金，认为谁收的钱就该谁花，收多少就该花多少，违反规定坐收坐支、截留、挪用情况时有发生，致使部分行政收费资金游离于财政监管之外，行政收费资金作为财政资金的性质无从体现。其二，个别领导或财政部门担心实行“收支两条线”会影响行政收费资金收入，加大财政压力，对落实“收支两条线”工作要求不高，抓得不紧，使行政收费资金多少与执收单位支出之间存在着“名义分离，实际挂钩”的事实；执收单位则担心实行“收支两条线”管理断了其财源，更是消极应对，甚至为了自身利益，漠视国家有关规定，对行政收费资金“收支两条线”管理产生抵触情绪，不愿接受法纪的约束。于是在行政收费资金的使用上，不愿接受监督，往往置管理法规于不顾，挥霍浪费、游山玩水、购车买房、乱建楼堂管所，甚至假公济私，中饱私囊，乘机谋取私利，滋生腐败现象，影响党和政府的形象。其三，行政收费资金“收支两条线”管理大致有两种返还形式：一是全额返还，执收单位将行政收费资金交存财政专户储存，财政部门扣除10-30％的综合预算后，全部返还给收费单位，收得越多，返还越多，收的少，返还也少；二是差额返还，财政部门根据执收单位编制的用款计划和拨款情况，将专户储存的行政收费资金按事先讲好的分成比例返还给执收单位。无论哪一种返还方式，都不能改变谁收费谁使用的基本格局。于是行政收费资金被大量用于执收单位的人员经费开支，特别是一些专用资金，大多数没有用于专项建设。比如林业部门收取的“育林基金”、国土部门收取的“矿产资源补偿费”等，很大一部分被挪作人员经费，严重地违背了部门单位正常经费应由一般预算资金安排、用于特定用途的原则。

——资金监管不理想。近年来，我国各级政府加大了对行政收费资金的监管力度，但监管的效果并不理想。其一，目前我国对行政收费资金实行预算内、外两套办法，仍有部分行政收费资金游离于财政监督之外，使有的执收单位对预算外资金账户清理不彻底，有的执收单位对收取的行政性收费资金不按规定及时、足额缴入国库或财政专户，有的单位开支管理不严，擅自扩大支出标准、开支范围，造成行政收费资金流失、分配失控、监督失灵，增加了行政收费资金管理成本，降低了管理效率。其二，实行“收支两条线”把行政收费资金纳入财政管理轨道，不仅没有使行政收费过快增长势头有所遏制，反而使财政预算外收入与行政收费资金建立起直接联系，助长了行政收费的超常增长。因为按现行管理体制，预算外资金是由财政部门管理的，实际上成为财政“小金库”，财政部门既管理收费立项，又行使资金管理职能，集审批、征收、资金管理于一身，使原来执收单位的一个积极性变为执收单位和地方财政两个积极性，收费越来越多，管理越来越乱。其三，在行政收费资金票据管理上政出多门，有的执收单位既归行业主管部门管理，又属地方政府管理，它使用的票据有的从条条领取，有的从块块领取，增加了同级财政对其收费和票据使用情况进行监管的难度，其结果是执收单位只愿执行对小团体有利的规定。同时，由于票据监管不到位，票据使用混乱，税费票据之间、对外票据与内部收费票据之间、定额票据与手填票据之间的串用、混用的问题突出，执收单位多人管票、多人开票，票据核销与监控的体系不够完善。

（二）行政收费资金管理存在问题的危害

在预算内资金不到位、政府财力不足、财政收支矛盾突出的经济环境中，行政收费政策的正常运行，对保障政府有足够的财力，实现其职能的运转，支持各项事业的发展，具有积极作用。但行政收费资金管理中存在的上述问题，形成了很多弊端，带来严重危害，具体表现在以下几个方面：

——刺激行政收费畸形增长，分散政府可支配财力。行政收费资金游离于财政体制之外，严重扭曲了政府的财政关系，造成行政收费膨胀，在一定程度上削减了预算内资金数量，分散了政府可支配财力。这是因为：行政收费资金管理中名义上收支脱钩，事实上的收支挂钩，使执收单位拥有资金支配权，会刺激行政收费的畸型增长，助长了执收单位乱收费行为。如超标准收费，超范围收费，同一部门重复收费，不同部门多头收费，巧立名目收费，搭车收费，甚至强行摊派等都是执收单位受利益驱动的必然结果。一方面执收单位在实施收费过程中，收益和成本没有合理配置，特别是财政预算支出单位中，行政事业经费由预算内负担，收费成本被忽略，虚假的收益使目前重费轻税大行其道，收费无形中扩张、泛滥甚至越位，使纳税人税费不分，产生税负重的错觉，对税收产生抵触心理；另一方面，行政收费资金被界定为预算外资金，执收单位受自身利益的驱动，往往利用管理体制方面的某些缺陷和不足，逃避财政专户的管理和监督。所有这些，都会侵蚀税基，肢解财政收入。如湖北省“*年非税财政收入为101.7亿元，到*年增至227.3亿元，5年间增长1.24倍，年均增速高达17.5%，大大高于同期地方税收收入年均11.2%的增速”[2]。收入规模上去了，但地方财政的可用财力和调控能力并没有相应增强，分散政府可支配财力。

——扰乱正常公共分配秩序，弱化财政的调控职能。行政收费资金的所有权应归属政府，并由财政部门代表政府行使管理权和分配权。然而，行政收费资金管理虽然名义上实行“收支两条线”，但财政对执收单位实行“按比例返还”，执收单位收取的行政收费资金越多，返还的资金也越多，使执收单位成为参与行政收费资金分配的事实主体，把行政收费资金视作部门单位的自有资金，形成分配主体多元格局，掩盖了行政收费资金国家所有的本质属性，使国民收入分配渠道陷入混乱和无序状态。特别是行政收费资金由地方、部门、单位支配，冲击财政分配格局，使政府全面履行其职能缺乏必要的财力支持，造成政府宏观调控能力下降，弱化财政的宏观调控职能。一方面大量的行政收费资金支撑着一些不合理的机构和人员支出，造成财力资源的浪费，财政支出的扩大，致使财政预算捉襟见肘；另一方面则是地方财政财力拮据而无力配置足够的资源满足公共管理需要，财政职能的缺位和越位，打乱了整个社会的分配体系，从而弱化财政的调控职能，削弱政府的宏观调控能力，进而影响整个社会经济的协调发展。

——增加了资金使用随意性，导致单位间苦乐不均。各部门、单位收费项目和收费规模的多少与其承担的管理职能有很大关系。由于对行政收费资金使用缺乏有效的监督管理，部分行政收费资金游离于财政体制之外，尽管在管理上采取了专户储存，计划管理，银行监督，财政审批的财务管理办法，但由于收费主体多元化并缺乏有效的引导，增加了执收单位对资金使用的随意性，存在不同程度的盲目、无效率现象，行政收费资金大多作为消耗性支出。同时，行政收费资金的收支分离并未真正实现，依权设费、依部门设费现象普遍存在，造成部门、单位之间贫富悬殊、苦乐不均。一些行政收费资金多的机关事业单位挥霍浪费、乱发奖金补贴，甚至假公济私，中饱私囊，而没有行政收费资金收入的部门和单位经费保障水平较低。这不仅造成了财政资金的无形流失，而且致使部门、单位分配不公。

——资金得不到合理的利用，影响资金的使用效益。这也是缴费单位和个人对行政收费收费产生不满和抵触情绪及形成大量欠费甚至抗费的主要原因。收费项目的设立和收费资金的用途大都有其专项用途，应首先满足相应事业发展和公共管理的需求。但由于收费与单位利益挂钩，使有限的事业发展资金被办公经费和人头费吃掉了一大块，形成“以费办事，以费养人”，刺激机构膨胀和人浮于事，从而加剧资金紧张，影响行政收费资金使用效率。从根本上说，这与加强行政收费资金监督管理的目的背道而驰的。

（三）行政收费资金管理存在问题的原因

行政收费资金管理过程中之所以会出现资金来源不合理、资金收缴不到位、资金使用不规范、资金监管不理想等等问题，其原因主要是：

——财政政策推动。财政部门是行政收费主管部门之一，它本应对规范行政收费行为有所建树，但实际情况是财政政策对收费行为扩张起着推动作用，突出表现为将行政收费资金确定为执收单位部分甚至全部经费来源，使行政收费资金管理难以规范化。规范性的行政收费只有两种：一是规费，二是使用费。规费是政府部门为公民提供某种服务或实施行政管理职能收取的手续费和工本费，它包括行政规费（如商标注册费、会计证工本费）和司法规费（如诉讼费、公证费、婚姻证书费等）。使用费是因使用政府提供的特定公共设施而按照一定的标准缴纳的费用（如车辆通行费、长江、内河航道养护费等）。与税收相比，规费和使用费都具有不稳定性和不可靠性。缺乏稳定性和可靠性的行政收费，不可能成为财政支出的主要资金来源。然而，有些地方由于财政资金困难，拨给单位经费不足。为缓解这些单位的经费紧张状况，政府赋予其相当的行政权力，其人员经费、公用经费、专项经费主要是依靠行政收费资金来维持。由于政府对这类机构没有什么财政压力，对其编制控制也就不太严格。缺乏强有力约束的机构迅速地膨胀起来，而膨胀起来的机构又在集体消费和职工福利上相互攀比，这就必然对行政收费资金形成刚性需求。合理的、规范的收费根本不可能满足如此大的资金需求。于是不合理、不规范，甚至乱收费现象应运而生，本该成为税收的一些项目也首先以收费的形式出现了，行政收费超常增长，且大都被执收单位所吞噬。

——部门利益驱动。行政收费资金管理之所以出现混乱局面，与各部门受利益驱动密切相关。执收单位因其利益与行政收费资金多少直接相关，具有多收费的本能冲动外自不用说，即使是监管部门，对行政收费资金的监管也往往是从自身利益出发的。一些商业银行受利益驱动，不积极配合财政部门清理收费账户。因为执收单位多头开设收费账户，正好迎合了商业银行在竞争中多拉存款的需求，无形中形成了执收单位与商业银行的利益共同体，给清理多头开户现象造成很大困难。商业银行不属于地方政府领导，地方财政部门要清理收费账户甚至想了解一下执收单位收费账户的具体情况，一些商业银行都会找出各种理由给予拒绝。目前国家和许多省级财政、税务部门都公布了一部分纳入财政预算管理或财政专户管理不征收营业税的行政收费名单，对于列入不征收营业税项目名单的行政收费，在暂未纳入财政预算管理和财政专户管理之前，由当地地方税务机关照章征收营业税。但在具体操作中却出现了偏差。因为行政事业性收费上缴财政专户后，地方政府一般都要对其进行统筹调剂，而且调剂金额往往高于税务部门的营业税。因此执收单位对财政管理的本能反映就是躲，有的甚至还会向地方财政部门提出条件讨价还价：若财政调剂其收费资金他们就去税务部门领取税务票据，宁愿缴纳营业税，资金不上缴财政专户；若财政不调剂其收费资金他们才领取财政票据，资金也才愿上缴财政专户。目前，税务部门一般都有征税任务，对自愿接受其管理的单位当然是来者不拒。因而利用这种呈现漏洞的管理体制躲避财政监督的执收单位为数不少。尽管一些地方实施了行政收费资金收缴分离，但作出收费决定的是各个执收单位，政府及财政部门控制不了收费标准和额度，实行收支脱钩管理后，财政部门担心很难通过加强行政收费征管来补充财力，因而对行政收费资金疏于管理。

——监管力度不够。行政收费从立项，到征收管理、使用、监督，目前没有一套完整的法制规范，虽然对大部分行政收费资金管理实行了“财政专户储存”制度，但由于制度本身的强制力度不够、约束软化，以及对行政收费资金分配、使用监督机制不健全，导致行政收费资金进入“财政专户”的比例不高，即使进入了“财政专户”，也由于不是进入国库，等于承认了这部分行政收费的分配、使用与管理权至少有部分还是属于自己单位，其结果在资金使用上随意性较大，不可避免地出现一些无序与浪费现象。过去财政对行政收费资金的监督表现为突击性、专项性检查多，日常监督少，集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少，对行政收费资金征收检查较多，对行政资金使用监督少，大都是寄希望于一年一度的预算资金清理大检查，这种监管是一种事后监管，主要是对上一年行政收费资金征缴和使用情况进行检查，在检查中发现问题，进行处理时，行政收费资金已都坐支用完，由此行政收费资金征收、使用不规范问题普遍存在。目前财政对行政收费资金的监管有所改进，开始进行事前、事中、事后的监督检查，但由于稽查工作刚刚起步，缺乏威慑力，许多执收单位处于一种观望状态，一些执收单位的领导仍然存在侥幸心理，这是行政收费资金被乱收滥支的重要原因。

——票据管理缺陷。票据管理是从源头上控制行政收费的重要措施，然而目前行政收费资金票据管理存在的缺陷，使其控制行政收费资金的作用大打折扣。自*年国务院《关于加强预算外资金管理的决定》出台后，各地为规范行政收费资金管理，都将管理收费票据作为一项重要工作，采取了许多措施，要求行政收费票据实行属地管理，并由同级财政部门统一负责发放。一些执收单位明显感到若从本级财政部门领取收费票据，资金就必须上缴财政专户，如果继续从上级主管部门领取收费票据，就可以轻而易举地逃避财政部门的监督。于是，这些执收单位直接从上级主管部门领取收费票据，对地方财政部门要求管理其收费票据往往表现出不配合态度，抵触情绪很大，使地方财政难以从源头上控制其行政收费资金。

三、加强行政收费资金管理的意义与对策

目前我国行政收费资金管理还存在不少问题，危害是多种多样的，原因是复杂的。解决问题，消除危害，需要我们正确认识加强行政收费资金管理的意义，探索加强行政收费资金管理的对策。

（一）加强行政收费资金管理的意义

行政收费的目的是为了发展社会公益事业，强化社会管理，促进社会进步，增进社会文明。加强对行政收费资金管理，确保其安全运行和有效使用，具有特别重要的意义。

——加强行政收费资金管理是理顺政府收入分配的客观要求。行政收费资金和税收都是政府财政收入的形式，是政府参与国民收入再分配的重要手段。从财政学的意义上来说，税收是当代世界各国财政收入的主要形式，行政收费资金居于次要地位，是辅助形式。这种再分配格局的形成是由行政收费资金、税收各自的本质属性决定的。税收的强制性、无偿性、固定性保证政府财政收入及时、可靠。行政收费以有关部门、单位向社会提供特定服务为前提，带有“交换”性质，不具备强制性、固定性、无偿性，组织收入功能较差，因而不可能成为国家财政收入的主要形式，只能起补充作用。如果行政收费膨胀，则表现出税收主体地位丧失，财政分配秩序混乱，即通常所说的“费挤税”。目前财政对各执收单位行政收费资金底子不清，难以实施完整的综合预算，行政收费资金截留、挪用现象时有发生，在一定程度上导致了分配关系的混乱，分散了政府财力。行政收费资金作为财政收入的重要来源之一，加强行政收费资金管理，将所有行政收费资金由政府集中征收和管理，是理顺政府收入分配关系的客观要求，目的就是要规范政府收入分配行为，建立一个充分体现公平与效率相结合的收入分配制度。

——加强行政收费资金管理是增强政府调控能力的重要内容。在现代市场经济条件下，政府收支活动在国民经济中起着举足轻重的作用，公共财政收支政策是政府实施宏观调控的主要工具之一，行政收费资金作为财政资金的一部分，能否依法征缴入库和规范使用，直接关系到政府调控经济社会发展的政策能否及时、有效地落实到位。随着我国经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，市场机制在资源配置中的基础性作用越来越突出。为确保市场机制的有效运行，纠正市场机制本身难以克服的缺陷——市场失灵，实现资源的合理配置、收入公平分配以及宏观经济的稳定，需要增强政府宏观调控能力。建立健全行政收费管理机制，加强行政收费资金管理，通过对行政收费资金实行统一征收、统一管理、统筹安排，可在一定程度上保证政府承担公共事务的财力供应，为政府运用经济手段对国民经济进行干预和调控创造条件，是增强政府宏观调控能力的重要内容。

——加强行政收费资金管理是提高资金使用效率的重要措施。目前行政收费资金使用效益低下，大部分资金被用于弥补执收单位经费不足或被执收单位乱支滥用，在一定程度上导致了乱收费问题。加强行政收费资金管理，严格执行行政收费资金“收支两条线”管理规定，对各种行政收费资金全部纳入财政专户管理；建立起财政监督、财务监督、群众监督相结合的监督体系，组织开展经常性的行政收费资金清理检查活动，对行政收费资金使用的全过程实行有效的监督，对乱支乱用、截留挪用等违纪违规行为坚决查处，并按照“成本——效益分析法”或“最低费用选择法”对行政收费资金使用的效益进行评价，可以及时发现和解决行政收费资金使用中存在的问题，保证其按规定的用途有效地使用，是提高行政收费资金使用效益的重要手段。——加强行政收费资金管理是从源头上防治腐败的重要手段。近几年，对行政收费资金实推行“收支两条线”改革并没有完全做到依法征收、应收尽收和统筹安排，乱收费和坐收坐支现象没有完全杜绝。一些行政收费资金执收单位领导和工作人员受局部利益或个人利益驱使，导致行政收费资金收支偏离公共利益轨道，甚至出现贪污、挪用、滥用、浪费行政收费资金等腐败现象，严重损害了党和政府在广大人民群众中的公信度。加强行政收费资金管理，从制度上和征管方式上，将行政收费资金纳入法制化、规范化轨道，规范征收行为，统筹安排和统一管理，既能制止执收单位及执收人员乱收滥收，又能防止收人情费和只收费不服务，还能有效杜绝行政资金被截留、挪用和私设小金库等问题，有效地解决行政收费资金使用缺乏监督问题，从源头上防治腐败，铲除执收单位滋生腐败的土壤。

（二）加强行政收费资金管理的对策

在新形势下加强行政收费资金管理是理顺政府收入分配的客观要求、增强政府调控能力的重要内容、提高资金使用效率的重要措施、从源头上防治腐败的重要手段。我们必须针对行政收费资金管理中存在的问题。从实际出发，探索加强行政收费资金管理的对策。

——行政收费的定价管理与资金管理分离。行政收费的定价管理与资金管理是两个既互相联系，又相对独立的范畴。定价管理决定着行政收费资金来源及规模的大小，如果资金管理者参与定价管理，势必形成为增加行政收费资金而忽视其合理、合法性现象，即人们通常所说的“既当裁判员，又当运动员”。因此，在行政收费资金管理工作中要区分“定价管理”和“资金管理”两个不同的范畴，从收和支两个方面把行政收费纳入政府调控的轨道。行政收费是一种特殊形式的价格，是价格体系的重要组成部分，加强行政事业性收费管理是党中央、国务院文件和法律法规赋予价格部门的重要职责。现行收费管理体制把收费分为项目管理和标准管理两部分，项目管理以财政部门为主，标准管理以价格部门为主，把项目和标准分属两个部门管理，人为的割断了收费管理工作的内在联系，难以从源头上保证行政收费资金来源的合理与合法，不可避免会出现财政解决不了经费就立项收费，造成行政收费规模膨胀问题。应适应改革需要，遵循行政收费管理本身运行规律，将行政收费的立项和标准制定权划归价格部门，让价格部门依据“公开、效率”的原则，结合现阶段市场经济运行环境和国家宏观改革等因素，确定具体行政收费项目，对行政收费进行分类管理，制定相应的收费标准，把住行政收费资金来源关，规范和监督收费行为，以协调国家财政需要和社会各方面承受能力的关系，客观公正地处理行政收费中出现的各种矛盾和问题。行政收费形成的资金是财政资金的一部分，对它如何使用和监督属于资金管理范畴，应由财政部门负责，由其从资金使用上严格管理，把住“支出”关，管住执收单位的资金使用。要通过行政收费的定价管理与资金管理分离，建立起价格部门负责“定价管理”和财政部门负责“资金管理”相互制衡的管理体制，把住“收钱”关，制止乱收费；把住“花钱”关，管住执收单位的乱支滥花，从根本上遏制行政收费膨胀势头。

——将行政收费资金纳入财政预算管理。行政收费资金是国家财政性资金，不是单位自有资金，强化财政对行政收费资金的管理，坚持政府收入规范化和预算完整性原则是市场经济国家历来推行的。无论是管理者还是执收单位都要树立行政收费资金“所有权归国家，调控权归政府，管理权归财政”的观念，按照公共财政的要求保持政府预算的完整性和统一性，将所有行政收费资金全部纳入财政预算管理，执收单位的所有支出都通过预算安排。现实经济生活中，大部分行政收费资金游离于财政预算管理之外，在资金使用上基本上维持“谁收谁用、多收多支”的分配方法，政府缺乏行政收费资金分配审批权、使用决策权及财政监督权，这显然与公共财政体制的要求是相违背的。因此，要改革现行行政收费资金管理体制，凡是体现政府职能并凭政府职权取得的行政收费资金，不论其收支的形式和管理方式有何不同，全部纳入财政预算统一管理，实行国库集中支付制度。在行政收费资金运行上由收支两条线运行改为收入直接纳入预算，支出由预算安排，由“收入与使用挂钩”向“收入与使用分离”转变。坚持行政收费资金统一集中管理，通过国库集中支付，加强对行政收费资金的监控力度，不仅可以改变目前行政收费资金被肢解的局面，藉以控制地方政府及各部门乱收费的内在冲动，促使政府收费行为规范化，而且可以更加合理地确定行政收费的成本，真实地反映行政收费资金的使用情况，对其使用效率、效果进行评价，杜绝资金支出滥用、滋生腐败的现象，同时增强政府预算的完整性、公开性和透明度，使执收单位按照行政收费资金的特定用途，合理调度和安排资金的使用，以彻底解决乱支刺激乱收的问题。

——深化行政收费资金征管体制改革。深化行政收费资金征管体制改革，全面推行以“单位开票、银行代收、财政统管”为主要内容的行政收费资金管理办法，实现执收单位行政收费资金收缴分离，保证资金直接到达财政专户，防止坐收坐支行为的发生。一是要在总结现行经验的基础上，全面推行行政收费票款分离缴款方式。按照“单位开票，银行收款，财政管理”的原则，主要由缴费单位或个人根据执收单位开具的票据直接到银行网点缴款，使所有行政收费资金直接缴入财政专户；要运用现代信息技术，在计算机网络系统上建立收费项目管理、专用收款票据管理、执收单位开票记账管理、银行代收代缴管理等系统，使银行的每一笔收款信息都能够得到准确的记录和统计，实现银行、执收单位与财政三方网上对账，既防止乱收费又保证缴款人的每笔费用及时进入财政专户。这是对“收支两条线”管理的完善和延伸，是实现行政收费资金管理规范化、科学化的重要手段。二是要加强执收单位账户管理，全部取消各执收单位行政收费资金过渡账户，由财政部门统一在银行开设行政收费资金专户，执收单位收取行政收费资金直接缴入财政专户，以杜绝截留、坐支行政收费资金和账外设账、小金库等违纪现象的发生。各执收单位发生支出业务时，由财政统一进行拨付，从而保证财政部门能准确、及时了解各执收单位行政收费资金收支结余情况，较好地掌握工作主动权。三是建立健全行政收费资金票据管理制度，实行票据归口管理，严格规范票据印制、发放、使用、保管及核销各个环节，由执收单位每月及时向行政收费资金管理部门报清票据领用销存情况，实行专人、专账、专表管理和微机化管理，提高票据管理的工作效率，从源头上杜绝乱收、截留、挪用现象的发生；坚持票据管理与征收管理相结合，严格执行票款同行、限量发放、销旧领新制度，实现票据发放、核销与资金监缴入库的三位一体；加强人员业务培训，采取不定期集中培训方式，对执收单位和银行代收网点的票据管理人员进行专题培训，保证票据管理与使用的规范性。

——改革行政收费资金征收方式。长期以来，我国行政收费资金大都由执收单位自收自支自管，收、管、用一体化，缺乏约束机制，成为推动乱收费日趋膨胀的经济动因。近几年治理乱收费，从中央到地方全面推行“收支两条线”管理办法，它与执收单位自收自支自管有很大进步，但行政收费资金仍作为预算外资金管理，对管理者和执收单位缺乏约束机制，资金管理漏洞不少，许多地方财政部门从行政收费资金中抽成20～30%，有的甚至下达行政收费资金指标任务，收费规模进一步膨胀，增加了收费管理和控制的难度，仍然没有从根本上解决多收多支和乱收滥支的问题。为此，应借鉴美、日、德、俄等国行政收费资金管理经验，对行政收费资金的征收和管理进行根本性改革，在征收方式上实行执收与资金收缴分离，分两种情况：一是对大宗行政收费，由执收单位开据收费通知，交费单位凭通知到指定的代收机构交款，代收机构定期交存国库。二是对于零星小额收费而言，可采取灵活的征收方式，对收费对象流动性较强的，实行执收单位的执收人员代收代缴；对时间集中、业务量大的收费，采取现场实地征收的办法；对项目单一、相对固定的收费，采取设立代办点的形式。无论哪种形式都必须由执收单位向交费者开具统一收费票据，并将收费资金及时足额缴入财政专户。这样使执收单位不与收费资金直接打交道，可彻底割断执收单位利益与收费资金之间的联系。与此同时，要对行政收费资金汇缴专户实行零余额管理，由财政部门按规定程序委托银行办理财政汇缴专户的收缴清算业务，每日由银行通过资金汇划清算系统将缴入行政收费资金全部划转到财政专户。同时，银行按照与财政部门签订的委托协议的要求，对行政收费资金按执收单位分账核算，并及时向执收单位及其主管部门、财政部门反馈有关信息。

——加大行政收费资金的监督稽查力度。行政收费资金监督稽查是加强行政收费资金管理的重要保证，应坚持突击检查和日常检查相结合，防止有了违纪事实出现才稽查处理的做法，坚决执行国务院颁布的〈违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定〉，依法对行政收费资金收支活动进行检查处理。目前加大行政收费资金的监督稽查力度，应从以下几个方面入手：一要完善财经管理规章制度，加强思想政治教育，不断增强干部素质，职工的法纪观念，提高遵纪守法的自觉性，做到在行政收费项目、范围和标准上严格执行国家法律法规和各项制度规定，以制止行政性收费及其资金使用上的随意性。二要严禁违反规定以各种形式对行政性收费资金进行擅自提留分成或挪作它用，切实制止和杜绝挥霍浪费，克服行政性收费资金征缴、留用的任意性。为此，财政部门应会同人民银行和各专业银行及其它金融机构，对所有行政收费执收单位开户情况进行核查清理，对隐瞒不报的，一经发现，一律撤销账户，将所收取的行政收费资金视同“小金库“全部划转上缴国库。三要加强行政性收费票据管理，票据管理是行政收费资金管理中重要的环节，其重要性可以等同于发票管理，这个环节管理不严或者出现失控，就极可能带来混乱，出现违纪问题。因此，应加强票据管理，对执收单位票据使用中存在的问题进行查处，以严肃法纪。四要建立收费资金使用跟踪问效制度，对收费单位的资金安排和使用效益进行必要的跟踪管理和监督，对违反规定和纪律的执收单位进行严肃查处，并追究领导责任，做到令行禁止。五要注重日常稽查与专项检查相结合，部门自查与执法清理相结合，将行政收费年审、票据核验、报表报送及专户资金清查相结合，建立以财政、审计、纪检为主，人大、政协监督为辅，电视、广播、报刊等舆论监督的全方位监督体系，增强监督检查力度。六要将行政收费资金监督管理纳入法制轨道，制定《行政收费资金管理条例》，以法律的形式规范行政收费的主体、征收原则、征收标准以及收缴双方的权利、义务、法律责任等。

——妥善解决执收单位的经费保障问题。财政部门应按照综合财政预算和零基预算的要求，按照各单位担负的社会管理职能，区分不同情况，按照“人员经费按编制，公共经费按标准，专项经费建立项目库”的原则，编制各单位的支出预算。对编制内的人员经费要优先保证，并合理确定各单位的公用经费标准，确保单位的经常性开支需要；结合各单位的工作任务和业务目标，根据财力情况统筹兼顾、合理安排专项业务支出，保证单位行使职能的需要。只有各执收单位的经费保证问题得到解决，才能消除其以经费不足为借口乱收滥支行政收费资金问题。在解决执收单位经费保障问题的同时，要积极推进政府职能的转变，改革行政机关和事业单位管理体制，解散或撤并那些不合理的机构，妥善安置和分流相关人员，将不应该由政府供养的事业单位推向市场，使地方财政能够集中有限的财力资源真正用于地方经济发展和公共管理需要上来，为构建新形势下公共财政体系提供可靠的物质基础和制度准备。

总之，要使行政性收费资金有效地纳入预算管理，必须统一思想认识，明确纳入管理的目标和意义，解决管理中可能出现的矛盾和问题。