中小企业信用担保体系建设问题研究

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信用担保是一种信誉证明和资产责任保证结合在一起的中介服务活动，它介于商业银行和企业之间，担保人对商业银行做出承诺，对企业提供担保，从而提高企业的资信等级，由商业银行提供融资服务。建立中小企业信用担保体系是世界各国扶持中小企业发展的通行作法。至今，全世界已有100多个国家和地区建立了中小企业信用担保体系。世界第一个国际性中小企业信用担保区域性组织是*年成立的欧洲投资基金。我国的中小企业信用担保实践始于*年。*年6月14日，国家经贸委《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，以贯彻政府扶持中小企业发展政策意图为宗旨的中小企业信用担保体系正式启动。我国中小企业信用担保体系建设起步虽然较晚，但发展很快。目前，全国各省、自治区、直辖市共组建了各种类型的信用担保机构达2000余家，特别是沿海发达地区，在担保体系建设方面摸索出了许多成功经验，信用担保为中小企业的发展发挥着越来越重要的作用。我省中小企业在国民经济发展中占有十分重要的地位，并正处在加快发展的关键时期，但信用担保体系建设相对滞后。因此，借鉴国内外成功做法，结合*实际，探讨我省中小企业信用担保体系建设的政策思路，是一个迫切需要研究的课题。

一、加快构建我省中小企业信用担保体系的重要意义

（一）推动全民创业，促进中小企业持续发展

根据世界银行所属的国际金融公司（IFC）对我国民营企业融资问题的调查显示，我国民营企业在创业阶段几乎完全依靠自筹资金，90%以上的初始资金都是由主要的业主、创业团队成员及其家庭提供的。在外部融资渠道中，与其他国家相比，我国的银行在民营企业融资方面，无论是创业资本还是后续投资，所起的作用明显较小。我省跟全国的情况也差不多，据资料显示，受“全民创业”政策的推动，仅在*年8月至*年6月间，全省新发展私营企业1.77万户，从业人员32.85万人，新增注册资金248.98亿元，比上年同期分别增长18.8%、26.2%和17.7%。但近年来，全省私营企业新增贷款数占各项新增贷款数不到3%。同时，数量占*省企业总数量80%以上的中小企业，创造的工业产值、利税分别占*省工业的70%、60%，但贷款总额只占全省金融机构贷款余额总量的6％左右，且融资景气指数和流动资金指数都下跌，均处于不景气区间。目前，我省经济正处于结构演变的关键时期，全民创业方兴未艾，中小企业嗷嗷待哺。所以，加快构建中小企业信用担保体系，引导金融机构增加创业资本和中小企业后续投资，是推动全民创业，促进中小企业可持续发展的客观需要。

（二）破解融资“瓶颈”，改善中小企业融资环境

融资困难是制约中小企业发展的“瓶颈”。据调查，我省中小企业因无法落实担保而被拒贷的比例高达23．8％，因无法落实抵押而发生的拒贷比例高达32．3％。融资困难的原因，一方面，是中小企业经营规模小、实力弱、找担保难、抵押品质量差等,同时，中小企业内部管理不健全，信息披露不充分、不透明，资信较低，导致资金借贷双方信息不完全和不对称，交易双方信任程度受到限制。另一方面，是国有银行随着商业化改革进程的加快,银行自我约束机制不断完善,银行在经营中越来越把资金的安全性放在首位,“惜贷”已经成为了银行经营中的普遍现象。中小企业的贷款成本和风险普遍较高,在利率不能自由浮动的情况下,银行信贷的风险和收益不对称,使银行不愿意向这类企业贷款。而通过建立专门的中小企业信用担保机构，提供第三方信用保证，可以促使中小企业强化和规范内部管理，克服由信息不对称和不完全所带来的种种金融交易困难，提升信用水平，同时，分散银行贷款风险和交易成本。这样，既符合商业银行“营利性、安全性、流动性”的经营原则,切实降低银行信贷风险,又能建立中小企业与银行之间良好的关系，从而增加银行对中小企业的贷款。所以，建立健全多层次、多形式的中小企业信用担保体系，是破解融资“瓶颈”，改善中小企业融资环境的现实选择。

（三）构建政策平台，完善中小企业服务体系

国内外经验表明，建立和完善政策服务体系是支持中小企业发展的普遍做法，而信用担保制度是其重要内容之一。一般而言，信用担保制度至少有三方面的政策意义：（1）支持目标明确。规定担保对象的规模和性质，被担保企业都要符合政府规定的中小企业标准；重点支持那些没有足够抵押品，又有发展潜力的小企业；共同点是促进扩大就业、支持中小企业出口和技术升级，以及补充季节性流动资金等。（2）融资放大功能。按照国家财政部《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》规定，担保放大倍数一般不超过5倍，最高不超过10倍。因此，建立和完善中小企业担保体系，可以利用担保融资放大功能，充分发挥政府财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用。（3）政策服务载体。如美国小企业局以融资担保为中心，建立小企业发展中心、退休经理志愿服务团、企业信息中心等服务机构，提供咨询、培训、信息等方面的服务，有效支持了中小企业的健康发展。*省委、省政府提出“全民创业”战略以后，各级政府和有关部门也都出台了一系列支持中小企业发展的政策措施，但由于认识和管理体制的原因，部门和行业的政策协调性还不够，政府的政策扶持和服务效应难以得到充分发挥。所以，建立健全信用担保制度，是完善中小企业政策服务体系的内在要求和重要举措。

二、我省中小企业信用担保体系发展的现状分析

（一）基本情况

*年开始，我省萍乡、景德镇、新余、赣州等市率先探索建立中小企业信用担保机构。经过六、七年的努力，目前初步形成了以省、市、县信用担保机构为主干的中小企业信用担保体系。据调查统计，截止*年，全省已建立省、市、县三级中小企业信用担保机构75家，其中，省级3家，市级12家，县级60家。在75家担保机构中，27家为事业法人，44家为企业法人，4家为社团法人；政府完全出资的担保机构有38家，政府参与出资的有17家；信用担保机构注册资本为81567万元，共筹集担保资金90974万元，其中政府出资49874万元，占54.8%，货币资金76990万元。

同时，截止*年底，全省中小企业信用担保机构累计担保企业户数1386户，累计担保笔数2157笔，累计担保总额236320万元，其中*年当年为中小企业提供贷款担保115305万元；在保企业461户，在保责任总额92385万元；受保企业职工人数50346人，比担保前增加9602人；受保企业实现销售收入480623万元，比担保前增加101904万元；受保企业实现利税总额23033万元，比担保前增加5658万元。总体而言，我省中小企业信用担保机构在沟通银企、分散风险、政策服务等方面初步显现出了应有的成效，促进了全省中小企业的健康发展。

（二）主要形式

1、政府主导型。已开展中小企业信用担保业务的大部分国家和地区属于此类。目前，我省也以此类型为主。其特征是政府出资或资助建立中小企业信用担保体系，又称政策性信用担保。对于担保基金的筹集，一般是通过中央和地方政府编制中小企业信用担保资金预算来解决。担保资金纳入政府年度预算最多的国家是美国和日本，如美国每年财政预算的中小企业信用担保基金约2亿美元。这种模式的优点是：政府能将自己的扶持意愿直接作用于服务对象，以达到调整产业结构、优化产业分布和资源配置的目的。其缺点是，一方面容易诱发道德风险和逆选择，降低担保资金的使用效率；另一方面一旦担保风险发生并无法化解时，最后风险将转嫁到政府身上，增加财政负担，形成财政风险，影响政府宏观调控能力。

[案例]景德镇市中小企业信用担保中心成立于2000年6月，是由政府为主要出资人设立的政策性担保机构，并被国家首批列为全国中小企业信用担保体系建设试点范围。目前注册资金2000万元，实际到位的财政资金2520万元。主要开展流动资金贷款担保、银行承兑汇票担保、出口信用证打包贷款担保，以及履约担保等业务。作为省内成立较早、持续稳定运营时间较长的政策性担保机构,以服务中小企业为宗旨，以提升企业信用为目标，先后与工、农、中、建、交银行以及城市、农村信用社等所有在景的商业性金融机构建立了融资担保合作关系。到*年底止，已累计为近百户企业争取到银行信贷资金671笔、合计金额3.3亿元，其中当年累计担保191笔，合计8775万元，担保资本金放大倍数已达到5.97倍，较好地发挥了财政资金引导信贷资金的杠杆作用，缓解了中小企业资金紧缺的矛盾，在企业中已具有较高的声誉。

2、互助联保型。由中小企业联合组建会员制的担保机构，资金共同承担，自担风险，自我服务，发挥联保、互保的作用，此类机构的运作采取担保基金的形式，实行封闭运作。这种模式的优点是：避免因企业相互担保，导致受保企业出现经营困境时连带担保企业经营困境的发生；为沟通银企联系架起桥梁；促进参与企业之间的分工合作，实现互惠互利共同发展的目的。这种模式的不足之处是：担保基金规模小，担保贷偿能力比较差，抵御风险的能力普遍较弱；担保对象的封闭性，增大其运行风险的可能性。

[案例]鹰潭市余江县微型元件产业相对集中，经过30多年的发展，微型元件企业从当初一家发展到目前53家，产品远销台湾、香港等地区以及日本、韩国、美国等国家。为解决微型元件企业融资难问题，促进市场前景开阔的微型元件产业跨跃式发展，*年11月，以设立联保基金为基础，设立担保机构为组织形式，探索出一种新的信贷模式——信用共同体企业贷款。由10家企业共同出资成立了仅服务于这10家企业的余江县同创信用担保服务有限公司，建立了总额为400万元的联合担保基金。微型元件信用共同体与县信用社协作，自*年11月初开办以来，累计发放贷款1200万元。近一年来，10家企业共新增设备70多台，兴建厂房6000平方米，其中一家企业还将贷款资金应用于机床的研制，填补了*省微型元件加工机床制造业的空白。*年上半年，锦江微型元件行业上缴的地方税收较上年同期增长近60％，10家共同体企业缴纳的税收额也超过了去年全年缴纳的税收额，比去年上半年增加110万元，超过了政府部门本年初对共同体企业全年税收的预计增加额。

3、商业运作型。这类担保机构以民间资本为主，以赢利为主要目的，担保费一般比前面两类担保机构灵活，又称商业性信用担保。但除担保外，往往还兼营其它业务。这种模式的优点是：完全按市场规则运作，机制灵活。这种模式的不足之处是：不便监管，业务范围大宽，风险不易控制。

[案例]南昌市西湖区个私民营企业担保公司属这类担保机构，该公司成立于*年4月，注册资本3000万元，区政府只是象征性地出资28万元，其余资金全部由私人和企业提供。它的担保条件相对前两类担保机构而言比较宽松，所以它发展的比较快，*年上半年正式营业后的短短几个月，就为企业提供了2000多万元的担保。同时，除了提供信用担保，典当也是他们的主要业务之一。

（三）存在问题

1、组织体系不健全，担保实力不强。

信用担保是一个高风险行业，担保机构规模越大，抗风险能力就越强。而且，中小企业布局相对分散，客观上需要一个合理的担保机构服务网络。国内外实践表明，中小企业越发展，越需要建立与之相适应的信用担保体系。据资料显示，*年，浙江省中小企业信用担保机构已达249家，注册资金总额达46.32亿元，平均注册资金达1860万元，其中，市级27家，占11%，县级171家，占69%，乡镇级51家，占20%；公司法人230家，占92%，而事业和社团法人仅19家，占8%；政府出资17.21亿元，占37.15%，而企业和个人出资达29.11亿元，占62.84%。相对而言，我省中小企业信用担保体系不健全，担保机构总共只有75家，平均一个县、市不足一家，少数县、市还是“空白”；担保机构注册资本总额为81567万元，平均资本略高于1000万元，少的只有几百万元；政府出资和事业、社团法人比重较大。而且，省、市、县担保机构在业务上尚未形成担保与再担保的“协作”关系，信用担保体系的综合潜力和功能没有得到发挥。*年，我省担保贷款总额仅11.5亿元，放大倍数1.2，远未达到国家规定的一般不超过5倍，最高不超过10倍的标准。另据资料显示，南昌市五家信用担保机构，总共注册资本才5870万元，规模最大的西湖区担保公司注册资本也只有3000万元，平均每家还不到1200万元，实际到位的资本只有注册资本的一半多，按放大5倍来计算，平均每家担保能力只有3000万元左右，这样的规模，很难得到银行的信任，也远远不能满足中小企业融资担保的需要。

2、缺少有效资金来源，发展水平受到限制。

当前和今后相当一段时期，我省中小企业担保体系将仍维持以政府主导型为主体，互助联保和商业运作型为补充的格局。全省中小企业信用担保机构担保资金来源的50%以上是财政资金，多元化和市场化程度不高。担保资金来源渠道比较狭窄，其规模也受到限制。我省大多数地方政府的财政仍停留在“吃饭”财政的状况。地方政府，特别是市、县级政府的财政难以一次性拨足预算资金建立中小企业信用担保基金，更难保证每年拨足一定量的资金补充中小企业信用担保基金的损失。各地财政对担保机构的资金支持多为一次性投入,后续资金和风险补偿资金的投入机制尚未建立。同时，担保业务风险很大,一旦发生一笔代偿,就可能吃掉几十笔业务的保费,造成担保机构的业务很难持续发展。此外，互助担保机构也建立较少，近年来各地都陆续建立了一些商业担保公司，但由于商业资本的强烈逐利性及其它种种原因更趋于从事非担保的商业投资业务。据调查，相当一部分民营担保机构成立后因资金所限相当长时间内都没有开展担保业务，有的设立的初衷只在于为关联企业提供融资支持，有的则将业务重点转向风险较低的消费贷款担保等。

3、担保业务种类少，担保价格偏高。

国际上多数国家都是对中小企业的长期贷款提供信用担保，担保期限一般在2年以上；最长的是美国，长达17年。而且，信用担保品种也很丰富，包括创业贷款、票据贴现、科技开发贷款、设备贷款和技术改造贷款等担保业务。目前，我国多数信用担保机构为中小企业提供的担保品种基本上局限于流动资金，担保期限一般为3个月到半年，最长不超过一年半，很少有设备、技术改造之类的长期贷款担保。我省大多担保机构处于初创期，规模实力较小，业务品种以短期流动资金贷款担保为主，期限为1年以内。至于信用担保价格(费率)，国外通常为担保额的1％左右，而我国目前多数机构按担保金额的1.5％－4％收取担保费，有些担保机构甚至高达5％－6％，平均担保费率约为单笔贷款额的2.5％－3.5％左右。据调查了解，我省政策性担保机构一般按1.5%—2.5%的担保费率收取，商业性担保机构收取担保费的标准大约为2.5%—3%，但这对正处于创业阶段的中小企业来讲仍然偏高。

4、风险分散机制未形成，面临较大风险压力。

一般来说，为了分散和规避风险，信用担保机构不是进行全额担保，而是根据贷款规模和期限进行一定比例的担保，在担保机构和银行之间分散风险。根据国际经验，信用担保机构承担责任的比例一般为70％左右(部分经济发达国家担保机构承担的责任比例分别是：法国50％、日本50－80％、德国50－80％、美国80％、加拿大85％)，其余部分由协作银行承担。目前，我省与全国情况类似，代偿率为1%左右。虽然多数信用担保机构与协作银行签署了8：2或7：3的风险分担比例，但由于我国缺少明确的制度规范，再加上目前相当部分信用担保机构的实力过于弱小，很难得到银行的信任，在与银行的合作中处于严重的不平等地位，许多银行都将中小企业的贷款风险转嫁给了担保机构，大部分担保机构甚至被迫承担了100％的信贷风险。这样不符合市场经济条件下的游戏规则，不仅造成信用担保机构责任与能力的不对等，也很容易使商业银行对贷款项目放松必要的审查和监督，从而加大了整体风险，严重制约着担保机构的发展和担保业务的开展。

5、缺乏专业管理人才，内部管理不规范。

近年来，随着我国中小企业信用担保机构的迅速扩张使得本来就稀缺的担保人才更加短缺。加上目前尚没有建立担保从业资格准入制度和失信惩罚制度，造成了现有从业人员能力和素质普遍偏低，大部分缺乏必要的担保专业知识和信贷管理知识。目前，我省有些地方政府出资的担保机构以政府官员，或企事业退休返聘财务人员，甚至社会临时招聘人员居多，不熟悉担保业务，运作不规范，一些管理人员风险意识淡薄，缺乏识别、控制风险的能力和有效手段，容易导致出现代偿过多、无法履行保证责任而进入清算破产等不愿意看到的后果。从内部管理来看，大部分担保公司没有一套科学完整的企业风险甄别与分析评估系统，对企业风险的评价主要凭借业务员的主观判断，缺乏规范的担保保证金制度、集体审核制度、风险内控制度、运行监测制度、代偿制度和债务追偿制度等，担保过程中难免存在行政指令担保、人情担保和拍脑袋担保等现象，使得担保机构信用度降低、风险加大。

6、社会信用体系建设滞后，企业诚信意识不强。

诚实守信是我国传统文化的主流，也是备受推崇的美德，但由于我们长期处在计划经济体制下，真正的市场经济信用意识和信用道德观念极为淡薄。尤其是，目前我省社会信用体系建设滞后，相关的法律法规和失信惩罚机制不健全，使得许多企业对于信用与企业的生存和发展的重要关系认识不足。在社会上没有树立起守信为荣、失信为耻的信用道德评价和约束机制，中小企业诚信意识不强，信用的缺失也就成为一种社会普遍现象。同时，信用中介服务市场化程度偏低，一方面，信用中介市场供需严重不足，企业普遍缺乏使用信用产品意识；另一方面，信用信息的采集有很多障碍，没有形成商业化、社会化，并且公正、独立的征信、信用调查、资信评估等社会信用中介服务。这种信用环境，不利于降低信用风险，也不利于中小企业信用担保业务的健康发展。

7、担保行业的法律制度建设严重滞后。

目前我国缺乏专门的担保法律法规，如信用担保机构的市场准人、监督管理、会计制度、风险处置、市场退出等方面的法律规范几乎是空白。担保行业的发展主要以《公司法》、《担保法》、《中小企业促进法》的有关条文作为法律依据。自1998年中小企业信用担保试点以来，国务院部委、部分地方政府曾出台一系列相关制度及规章办法，但未上升到法律的高度，而且主要是针对政策性担保机构，适用范围比较窄，缺乏对其他组织形式担保机构的管理办法。况且，1995年颁布的《担保法》是规范担保行为而不是规范担保机构的，如《合同法》、《公司法》等，对担保业务尚有规定不明确、甚至不适用的地方。此外，担保机构的行业规范和自律机制也不够健全，担保行业容易陷入“无法可依，无章可循”的困境。

三、构建*中小企业信用担保体系的总体思路与对策

（一）指导思想与原则

我省中小企业信用担保体系建设的指导思想是，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以促进中小企业发展为宗旨，以缓解中小企业融资难为核心，坚持“政府引导，市场运作”；围绕建立、完善社会主义市场经济体制和社会信用体系，实行加快发展和规范管理并重的方针，积极培育和发展各类信用担保机构，完善担保机构的资本金补充和风险补偿机制；明确担保机构的市场化发展方向，推动担保机构重点面向中小企业、民营经济开展业务；加强担保机构自律，改进担保行业监管，促进担保机构规范运作和担保业务健康有序发展。

推进我省中小企业信用担保体系建设必须坚持以下原则。

一是坚持政府推动与市场运作相结合。各级政府要根据中小企业、非公有制经济的实际情况,明确信用担保体系建设的思路和政策，因地制宜，量力而行，积极推动中小企业信用担保机构建设。担保机构无论采用何种形式，都应实行政企分开和市场化运作，严格按市场规律办事，实现担保机构的市场化运作、法人化管理、科学化运营。

二是坚持政策扶持与多元化出资相结合。要充分发挥政府资金的引导作用，积极拓宽担保资金来源，逐步形成以政府投入为引导、企业投入为主体、民间资本和国(境)外投资共同参与的多元化投资格局。各级政府对投入的资金要制定规范的管理办法，确定合理的投入方案，充分发挥其启动和引导作用。

三是坚持促进发展与防范风险相结合。要大力发展各种类型的担保机构，积极开拓担保市场，创新担保业务，完善担保服务。担保机构要建立和完善内部管理制度和业务规则，严格规范操作，防范、控制与化解风险。同时，担保机构要与银行密切合作，对被担保企业实施全过程监控，加强信息沟通，确保信用担保机构安全、稳健运行。

四是坚持开展信用担保与提高企业信用相结合。担保机构在为企业积极开展信用担保业务的同时，要引导中小企业强化诚信意识，建立信用档案和信用评级制度，提高信用水平，增强融资能力，促进中小企业可持续发展。

五是妥善处理好担保机构与借款企业、金融机构的关系。担保机构与借款企业是担保与被担保的关系，担保机构要及时为符合条件的企业提供高效的担保服务；借款企业要认真履行贷款和担保协议确定的各项义务，按时还本付息，严禁恶意套取担保、逃废债务。担保机构与金融机构是在利益一致基础上的合作关系，双方要以互利双赢为目的，明确各自职责，合理分担责任，加强信任，密切合作，实现利益共享、风险共担。

（二）发展目标与任务

从发达国家和地区的中小企业信用担保体系的发展经验来看，建立和健全中小企业信用担保体系，一般需要10多年时间。目前，从数量、规模、水平等各方面来看，我省中小企业担保体系建设还处于起步发展阶段。为此，我们要力争再用5年左右的时间，在全省构建起以中小企业为主要服务对象，以政策性担保机构为主体（“一体”），互助性、商业性担保机构为补充（“两翼”），省、市、县担保机构网络体系健全，担保机构和再担保机构配套协作，功能完善，运作规范，能够充分发挥担保效能，有效分散、控制和化解风险的信用担保体系，为*省民营企业、中小企业发展创造良好的融资环境和信用环境，确保其持续健康发展。在这个循序渐进的过程中，需要着力完成以下四项任务。

1、由政府出资为主向政府出资与民间出资并重发展。目前经济体制尚在转变过渡，社会信用制度未建立起来，实行社会化服务的信用担保活动所承担的风险很大，企业和其他社会法人出资从事信用担保事业存在着较大的障碍，因此，各级政府在中小企业信用担保体系建立之初，必须出资组建担保基金，担当主要角色。特别是中西部欠发达省区，非公有制企业实力普遍不强，经营规模小，投资能力弱，因此政府出资更具有引导和拉动作用。随着经济和市场的发展，各种企业法人、社会团体法人以及自然人的出资即民间扩大出资的可能性也将逐步增长。经验表明，企业互动的因素可促进民间扩大出资组建担保基金。在同一城市或城镇，中小企业都存在融资担保的困难，同时又具有强烈的融资需求。在有政府扶持政策（包括各种税费的减免）的引导下，企业互助式的担保机构便会应运而生。比如，目前浙江省249家信用担保机构中，公司法人占92%，而事业和社团法人仅占8%，政府出资占37.15%，而企业和个人出资占62.84%。我省一些地方，如鹰潭市余江县同创信用担保服务有限公司的建立，将为民间互助信用担保机构的发展起到示范作用。随着我国信用环境的改善和中小企业融资担保政策的逐步完善，要引导民间资本逐步投资于信用担保行业。当信用担保的风险降低到一定的水平时，不但国内民营资本会有介入信用担保行业的意愿，而且国外投资者也会有介入这一行业的需求。

2、从零星“独立”发展向连片“协作”的方向发展。由于地区之间发展不平衡，建立中小企业信用担保体系需要有一个由点到面的发展过程。第一，先中心城市后一般城镇。中心城市是中小企业相对集中的区域，中小企业对信用担保的需求相对较大。从担保资金的供给来看，中心城市集聚担保资金也相对容易，无论是政府的财政实力，还是民间资本的实力都比一般城镇强。当然，中小企业信用担保体系的建设应当包括一般城镇。有的城镇中的工业企业数量也较多，建立信用担保服务网点尤为重要。目前，我省县域经济主要是以民营中小企业为主，在极大多数县域内建立一个或多个信用担保机构既具有必要性也具有可能性。第二，先中心城市连片“协作”后再由全省连片“协作”。中小企业信用担保机构连片“协作”，主要是指上级政府出资为主的信用担保中心给行政区划内的一般信用担保公司提供再担保，或者是指担保资金大的信用担保机构为资金实力弱的担保公司提供再担保。在建立中小企业信用担保体系的初期，依据行政区划，中心城市与周围管辖区的腹地县镇形成再担保链接。待各地区信用担保机构普遍建成后，再实现全省性的再担保“协作”。随着担保机构的业务从融资担保向合同履约担保的方向扩展，城市之间和省际之间的担保“协作”也势在必行。

3、由贷款担保为主向贷款担保和合同履约等担保业务并重发展。作为担保公司和企业化管理的信用担保中心来说，建立之初主要功能是为中小企业提供贷款担保服务。理由有二，一方面是中小企业贷款担保的需求强烈，而其他需求虽然也有，但需求显得较弱；另一方面是担保机构历史较短，自身信誉度仍不高，扩展贷款担保以外的业务种类，条件尚不具备。然而随着中小企业和担保机构的发展，（1）担保机构拥有一批相当稳定的客户企业，而且关系融洽，信息交流充分；（2）担保机构的社会信誉度相当高，担保资金运作效果好，为多年实践所证明；（3）担保机构的业务人员素质较高，能够在信用担保放大倍数扩大的情况下，有效地预防风险；（4）国内的省际之间，城市之间担保“协作”联网初步建成。在此条件下，担保机构则可逐步加强合同履约担保等功能。如，景德镇市中小企业信用担保中心，经过多年的探索，已经开展流动资金贷款担保、银行承兑汇票担保、出口信用证打包贷款担保，以及履约担保等多种品种的担保业务。

4、由短期融资担保为主向短期和中长期融资担保并重发展。目前，我省中小企业流动资金短缺是企业发展的突出矛盾，各市、县建立起来的担保基金和信用担保机构只能把短期融资担保纳入初期的业务范围，重点是解决中小企业流动资金贷款难、担保难的问题。另一方面，由于信用担保中心和信用担保公司都是新建的机构，在贷款担保方面经验尚不足，所以从短期融资担保业务起步，有利于控制信用担保的巨大风险。但从长远看，中小企业信用担保业务应当包括中长期融资担保，而且中小企业在设备投资上也具有中长期融资担保的需求。由于中长期融资担保的风险大于短期融资担保，发展这种业务需要满足下列三种条件：1）信用环境得到进一步改善；2）各个城市或城镇的担保基金大幅增长；3）现有担保机构社会信誉度的显著提高，协作银行愿意让担保机构继续扩大放大倍数。在条件成熟时，信用担保中心和担保公司也应开设中长期融资担保的种类。

（三）主要对策建议

1、抓好“一体两翼”建设，建立和健全担保组织体系。

目前，我省中小企业信用担保体系覆盖面较小，组织架构还不完善，信用担保主体还不够健全。根据我省中小企业信用担保体系建设的总体思路，要加快建立和健全中小企业信用担保体系的“一体两翼”建设。

（1）加快“一体”建设。所谓“一体”就是以政府财政资金为主体建立政府信用担保机构。目前，国内外的中小企业信用担保机构大多属于政策性信用担保机构，以执行国家产业政策为目的，而不是以单纯营利为目的。为了保障担保业务的顺利进行，政府每年要为担保机构注入部分资本金，担保项目的最终赔付也由政府承担。政府应该在财政中增加对中小企业信用担保体系的投入，逐步形成符合国际惯例的、具有中国特色的中小企业信用担保预算制度。同时，应采用“政策性基金，市场化运作，法人化管理”的运作模式，政府对担保机构和担保业务进行宏观指导和管理，避免过多行政干预。为此，我省要重点加强省、市、县三级政府扶持的中小企业信用担保机构的建设。通过扩大机构数量，确保每个县（市、区）至少有1家担保机构，延伸担保范围，并且要力争扩大担保机构注册资本，增强担保能力，加快“一体”建设。有条件的乡镇，尤其是经济强镇、区域中心镇，要积极探索建立乡镇信用担保机构。同时，省、设区市级政府要加强以政府财政为主体的信用担保机构和再担保机构的建设。

（2）加快“两翼”建设。所谓“两翼”就是大力支持“互助联保”和“商业运作”型的信用担保机构发展。一是主要应在特色工业园区、产业集群地区、专业生产基地等，通过地方政府、金融机构、行业组织的共同努力，引导企业或专业生产经营者建立信用担保联合体，实行互助担保。目前，这种模式在沿海发达地区的较多见。我省有个别成功经验，应当加以总结推广。二是主要应支持具有经济实力的股份公司、企业集团、金融机构为依托，建立民间商业性信用担保机构。目前，在我国经济发达地区已经建立了多元化社会信用担保机构，负责对中小企业融资的信用担保。可以学习发达地区经验，发展和规范民间信用担保机构信用担保业务，促进和完善我省中小企业信用担保体系。

2、采取综合举措，健全和完善信用担保风险补偿机制。

建立信用担保机构风险补偿代偿机制，不仅是保证信用担保机构能为中小企业融资提供担保的基础和前提，也是信用担保体系发展壮大的重要条件，必须不断健全和完善。

（1）建立财税政策补偿机制。对依法建立的信用担保机构一旦出现经营风险，借鉴国外及国内经济发达地区经验，直接由各级政府财政给予一定比例最终代偿补偿，促进信用担保机构稳定、健康发展。要对依法新办信用担保机构给予优惠的财政税收政策，在一定的时间内（可在三年内），实行优惠的税赋政策，即对其发生的有关赋税如“印花税、营业税及所得税地方留存部分”，实行先征收后返还，从而在财税政策上对其发生的风险提供补偿。既减少信用担保机构经营风险，也减少因信用担保机构经营风险而应由政府补偿的财政压力。

（2）建立再担保补偿机制。通过建立国家及省级政府为主建立的再担保信用机构，其实质就是中小企业信用担保再保险机构，规范和完善再担保机构的章程或规定，认真履行职能，对信用担保机构发生的担保风险，按照章程规定给予相应比例的补偿，化解信用担保机构经营风险，确保信用担保机构正常营运。可以考虑，在现有省级担保机构基础上，进一步扩充担保机构资本，并适当降低再担保费率，对省级以下担保机构的担保业务进行再担保，分散中小企业信用担保机构的风险。

（3）建立协作金融机构代偿机制。要在通过充分协商、达到共识的基础上，信用担保机构与协作金融机构建立“利益共沾，风险共担”的利益补偿机制。可借鉴国外信用担保机构为中小企业融资担保的机制，由协作金融机构承担30％左右的风险代偿责任。一方面减少信用担保机构的经营风险，另一方面增加协作金融机构风险意识及贷款监管责任，保障信贷资产安全。

（4）设立地方政府专项基金。建议省政府依据《中小企业促进法》，尽快设立*省中小企业发展基金，并将其50%用于支持建立中小企业信用担保体系。建议从技改、科技三项费用（科技三项费用是为了支持本地区科研及创新项目、提高科研开发水平而用于科研单位的新产品试制费、中间实验费、重大科技项目补助费的专项资金）等政府性资金切一块出来，作为政府的股权投资到担保公司，对符合产业政策和担保条件的企业优先支持，发挥扶持资金乘数效应，扩大受惠面，提高政府资金使用的有效性。对政府出资的担保资金的余额积累部分，可开展安全性好、回报率高的中、短期投资业务，既支持了企业的发展，实现保值增值，促进积累，也为增强政府控股的担保公司自身抵御风险能力开辟有效的途径。各级中小企业行政职能部门应该认真按照《中小企业促进法》规定，加强与政府有关部门的联系，协调各部门支持中小企业发展的政策，形成合力。

3、强化内部机制，促进信用担保机构规范运作。

为了防范经营风险，确保信用担保在为中小企业融资中发挥重要作用，信用担保机构必须严格按照市场经济规律运作。企业法人要按照《公司法》要求建立规范的运作机制，事业和社团法人也要参照相关法规建立内部管理制度。

（1）完善公司产权制度。按照“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则，完善信用担保机构产权制度。不论是省级政府的信用担保机构，还是地方各级政府的信用担保机构，不论是独资形式，还是合资形式，都必须落实公司产权归属，明确出资人的权利和义务，合理划分所有者与经营者的责任范围。信用担保机构具有独立的法人地位，要按照国家《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，为中小企业融资独立开展信用担保业务，并承担经营风险和民事责任。

（2）建立现代企业制度。要按照《公司法》要求，完善信用担保机构的法人治理结构，实行董事会领导下的经理负责制，制定规范章程，健全管理制度，成为“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束、自我发展”的经济实体，并利用制度防止任何形式的行政干预，保障其信用担保业务正常及顺利开展。

（3）严格科学运作制度。信用担保期限长短是决定信用担保经营风险大小的关键指标，信用担保期限越短，风险越小；信用担保期限越长，风险越大，在运作上必须力求科学合理。信用担保机构起初，要建立科学的运作机制，做到两个“为主”，即以短期流动资金贷款担保为主；以“短、平、快”的项目贷款担保为主。信用担保期限是以贷款期限为依据的，必须科学合理的确定贷款期限，在与金融机构充分协商一致的基础上，中小企业短期流动资金贷款期限一般控制在一年以下；“短、平、快”项目资金贷款（即固定资产贷款）担保不超过三年。

（4）建立风险准备金制度。建立风险准备金制度是防范及化解信用担保风险的经济基础，应当按财政部《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》等有关政策予以落实。借鉴国外有关经验，风险准备金可按不超过当年末担保余额1％的比例及税后利润的一定比例提取，用于担保赔付。风险准备金累计达到担保余额的10％后，实行差额提取。

（5）制定有效奖惩制度。中小企业信用担保经营风险除一些不可抗拒的自然风险及市场变化风险外，主要是“人为”风险，它包括人的责任性风险、管理水平风险、诚信风险等。因此，在信用担保公司严格对中小企业的资信评估，与贷款金融机构一道加强对企业监管外，还必须增强信用担保公司职员的工作责任心及风险意识，担保公司经营人员可以交纳一定风险保证金，并且将其收入与担保效益挂钩，切实明确担保责任，实行风险担保追缴责任制及责任追究制。特别要对因“人为”出现的信用担保经营风险，对直接责任人进行经济处罚和经济赔偿；同时，对职员工作责任心及风险意识强，有效化解和规避自然风险及市场变化风险的，给予一定的经济奖励。

4、加强自身建设，提高信用担保机构业务水平。

信用担保行业，在我国还是一个新兴的行业，而且专业性较强。随着我省信用担保业的发展，迫切需要建立一支懂金融、懂法律、懂管理的专业人才队伍，完善服务手段，提高市场开发和服务水平，以满足中小企业对信用担保日益强烈的需求。

（1）要提高从业人员素质。首先要选准法定代表人和业务负责人，既要熟悉业务、会经营管理，更要有较高的道德素质。担保机构业务人员要建立持证上岗制度，经过专门培训、考试、考核后发给相应资格证书，实行持证上岗。对人员结构，要在不断提高原有业务人员素质的基础上，注重适当吸引、吸收一些外界优秀人才，尤其是高校毕业生，输送新鲜“血液”。通过引进人才、加强培训、开展合作交流等方式，不断提高担保机构员工的业务素质和专业水平，增强其业务经营管理能力，尽快造就一支业务能力强、道德水准高的担保队伍。

（2）要加强信息化建设。加强信息化建设是提高信用担保工作质量和效益的重要手段。如深圳市中小企业信用担保中心开发的“担保管理信息系统”，可以支持从咨询、申请、初审、保前调研、评审、签约、放款、跟踪、终止、逾期、代偿、结案等全过程工作流的业务处理，为信用担保的项目管理、人力资源管理、风险控制、项目跟踪等提供了强大的支持，增加了工作透明度，也极大地提高了工作质量和效率。为此，我省信用担保机构也应把信息化建设作为自身建设的重要方面。

（3）要不断开发新的担保品种。担保公司应根据中小企业发展的需要，开发担保新品种。如开发银行承兑汇票贴现担保业务、信用证担保业务、履约担保，以及开展下岗失业人员小额担保业务等等，进一步满足不同层次企业资金担保需求。

5、上下整体联动，着力改善信用担保外部环境。

各级政府及各有关部门从着眼服务中小企业，促进中小企业又好又快发展的大局出发，改善信用担保业务发展的外部环境，促进其稳定、健康发展。

（1）完善信贷咨询系统，方便担保机构咨询。当前，要进一步完善人民银行信贷登记咨询系统，为信用担保机构提供信用咨询服务。信用担保机构在接到中小企业提出信用担保申请时，要查阅人民银行的信贷登记咨询系统，全面了解掌握企业资产、负债、所有者权益及生产、经营以及信誉情况，为确定是否给予信用担保提供决策依据。

（2）实行优惠信贷政策，减轻企业财务负担。目前我国金融机构基本上都实行了贷款利率上浮，尤其是农村信用社利率上浮比例较大，增加了中小企业财务负担，不利于中小企业的发展。因此，要实行优惠的信贷利率政策。对信用担保机构提供担保的贷款，给予比较优惠的信贷政策，即实行利率不上浮或少上浮的政策，尽量减轻企业财务负担，优化信用担保的金融环境。

（3）加强协调配合，实现金融机构与担保机构“双赢”。担保机构与金融机构要加强沟通与合作。金融机构必须充分认识到，与信用担保机构合作向中小企业发放贷款，是弱化信贷风险条件下的最有效获利方式，不仅能防范化解贷款风险，而且能促进其自身业务的壮大与发展，应积极参与。除了要建立合理的风险分担机制外，金融机构要从维护自身与信用担保机构的利益出发，帮助信用担保机构培训业务人员，帮其建章立制，促其有效规避风险，并不断扩大与信用担保机构的合作业务范围及业务量。

（4）实行政府推动措施，加强中小企业诚信建设。要在政府统筹规划和引导下，加快社会信用体系建设，促使中小企业强化诚信意识。应尽快建立公用的企业和个人信用信息数据库，为企业经营提供良好的信用服务。同时，规范企业内部管理，提高企业信用管理水平。应尽快形成企业和全社会的信用约束机制，减少因授信不当导致合约不能履行以及受信企业因对履约计划缺乏管理而违约现象的发生，使信用记录不良的企业失去市场活动的机会和空间。中小企业主管部门要联合发改委、金融、工商、质检、政法等部门，搞好企业信用评级，按有无逃废、悬空金融债务行为等定量、定性指标，评出一、二、三级信用中小企业。信用担保机构和金融机构要充分运用评估成果，对信用等级较高的中小企业，优先提供贷款和担保，支持中小企业发展，弱化信用担保风险。

（5）加强筛选和推荐，支持符合条件的担保机构享受税收减免。政府在税收政策上的有力支持，是信用担保机构成功运作的重要措施之一。国务院规定，对纳入全国试点范围内的非盈利性中小企业信用担保、再担保公司，可由地方政府确定，对其从事担保业务收入，3年内免征营业税。目前，我省共有10家担保机构、分五批享受这一政策，但有些已经或即将到期，未列入试点的担保机构还较多。为增强担保机构风险防范能力，建议省中小企业行政主管部门加强筛选和推荐，使更多非盈利性中小企业信用担保机构纳入全国试点范围，如有可能则适当扩大、延长政策享受范围和年限。担保机构每年缴纳的所得税可以财政补助形式，由同级财政部门全额补助给担保机构，充实担保机构的风险准备金。按规定提取的风险准备金允许其税前列支。

（6）结合本地实际，出台和完善有关政策规定。在《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》的基础上，国家应出台有关规定或法规，包括担保机构与金融机构协作的保证责任、风险承担比例、担保贷款利率浮动、违约责任等内容；促进金融机构与担保机构密切合作，增加对中小企业的资信调查、贷款风险评估、贷后监督及履约监督、追偿债权等方面的联动，从而形成有效的借、贷、还运行机制，促进信用担保业务的健康发展。各级政府应贯彻国家发改委等五部委《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》精神，并结合地方实际，提出切实可行的政策措施。

（7）加强部门和行业指导，完善政策服务环境。各级中小企业主管部门要切实把信用担保体系建设作为转变政府职能，服务民营企业，改善融资环境，解决民营企业担保难、融资难的有效手段，作为民营企业服务体系建设的重中之重，研究并采取行之有效的对策措施，进一步加强指导，强化服务，主动承担起履行政府指导中小企业信用担保机构建设、管理、监督和指导日常工作的任务。成立中小企业信用担保行业协会，加强行业信息交流与合作，促进行业自律，规范行业竞争。此外，房产、工商、土管、资产评估等部门要大力支持信用担保业务的发展，切实降低中小企业财产评估、过户收费标准，为中小企业融资提供优惠外部条件，达到“放水养鱼”，促进中小企业发展的目的。