坚持依法行政化解行政争议建设和谐城管

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党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，第一次鲜明地提出和阐述了“构建社会主义和谐社会”的科学命题。*年2月19日，同志在中共中央举办的“提高构建社会主义和谐社会能力”专题研讨班开班式上指出，“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”党的十六届六中全会把“民主法制的更加完善、依法治国方略的全面落实、人民权益得到尊重保障”作为2020年构建社会主义和谐社会的九大目标任务之首。这表明依法行政已经成为构建社会主义和谐社会的重要基础和保障。实践证明，依法行政，则政令畅通、社会和谐；违法行政，则不仅容易滋生腐败，而且容易损害公民的合法权益，引发社会矛盾。实现社会和谐，虽然始终是人类追求的社会理想，但在不同历史时期、不同层面、不同部门和谐社会的本质和内涵存在着不同差异。

一、依法行政是和谐社会的基本要求

依法行政对构建和谐社会的意义，不仅需要从依法行政在法治国家建设中的特殊地位来理解，而且需要从政府在现代社会中的地位来认识。

(一)和谐社会首先是法治社会。法治是构建和谐社会的前提和保障。严格按照法律规定的途径和方式从事活动，管理国家事务、管理经济、社会事务，保证国家各项工作依法进行。逐步实现社会主义民主的制度化、法治化，这是构建和谐社会的必然要求，没有健全的法律制度，没有公民法治素质的提高，没有依法办事的落实，就不可能保证社会主义市场经济的顺利发展，就不可能维护正常的社会秩序，人民群众就不可能安居乐业，和谐社会建设就无从谈起。而政府守法，政府严格依法行政，是法治国家的核心和关键，政府在构建社会主义和谐社会的进程中责任重大，能否依法行政关系着社会主义和谐社会能否顺利建立

（二）和谐社会要求法律面前人人平等。我国宪法早就提出：在法律面前人人平等。但事实上，在走向法治进程中，要求公民或者百姓守法总是相对容易的，而要求官员和政府守法却相对要难，因为当权者手中本身就有权力。综观世界法律发展史，整个行政法在20世纪尤其是第一次世界大战后才有比较迅猛的发展。一位法国学者将这一现象概括为“公法的脆弱性”（注一）。不过，正因为其艰难才更显示了其意义的重大。一个国家、一个社会能不能走向法治，能不能实现全社会泰法、守法。能不能达到和谐，固然要求公民守法，但更重要的是政府首先守法。普通百姓必须守法。政府和官员可以不守法，造成了官民不平等，破坏了法律的平等性，这本身就是对法治的背离；执法者不守法，不严格执法，纵容某些违法，这必然造成了普通百姓之间的不平等，降低了法律在公民中的尊严和权威，破坏了法治的统一性。因而，政府不守法损坏的不仅仅是行政法治而是整个法治。

在现代社会中，政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力涉及经济、政治、文化等各个领域。行政机关能否正确行使行政权直接关系到人民群众的合法权益能否得到依法保护，直接关系到社会关系是否和谐。

二、当前城管执法中的行政争议

（一）机制不完善产生执法争议。城管执法是城市管理机关依法采取直接影响公民的权利与义务，以及对公民行使权利、履行义务进行监督检查的行为，其产生的法律效果对公民的影响非常大。过去在城市管理实务中，曾长期存在“七八顶大盖帽围着一个破草帽”等多头执法、重复处罚现象，但在《行政处罚法》和国家统一部署实施相对集中行使行政处罚权的综合执法改革之后，已有明显改观。但是，“七八顶大盖帽变为一顶大盖帽”之后，街头执法职能相对集中，权力也有所集中，矛盾也就相应集中，腐败也会跟踪而至，而相应的新监督机制和责任机制尚未完备地建立起来。随着经济、科技与社会发展，新建立起来的集中型城管执法模式在实务中出现一些新情况、新做法、新问题并引起了很大争议，小则争执双方发生口角冲突，大则双方都有伤亡。诸如石家庄城管执法队员群体围殴追打无照进行三轮车客运服务的六旬老人；北京西城区城管执法人员被执法对象咬伤手臂；北京海淀区城管执法分队干部李志强执法时遭遇流动商贩暴力抗法被刺身亡等等，更有甚者是知法犯法，执法人员之间相互斗殴，就如深圳某街道城管执法队员群体侮辱殴打市城管执法队员等，如此多的城管执法机构陷入与城管执法相对方的民众尖锐对立的争议案（事）例表明，我国城管执法以及整个行政管理和行政法制在转型发展中面临许多突出矛盾，需要高度重视和认真解决。

（二）创新工作方法，化解执法争议。诚然，城管执法的问题和矛盾比较多、比较大，但归根到底是城管执法体制不顺、工作方法落后。诸如城管执法依据不足（大部分《条例》）、城管执法权限不明（权力过大和不足的情况都存在）、且城管执法手段单一、城管执法程序不严、城管执法暴力倾向、城管执法责任脱节、城管执法经费匮乏、城管执法队伍纪律不强、城管执法理念滞后、城管执法环境不佳等等问题和矛盾非常尖锐突出，可谓“心有余而力不足”、“辛辛苦苦不落好”，造成了城管执法机关与行政相对人的紧张关系，大大损害了人民群众的利益和人民政府的形象，制约了推进依法行政、建设法治政府的进程。减少执法争议，创新工作方法“要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”（注二）。这是行政方法创新发展的重要内容，是风险小、成本低、操作简便、效果明显的提高行政管理水平的可靠路径。在全面推进依法行政的过程中，城管执法机关和执法人员要积极探索新型适用且符合法律规定和法治精神的城管执法方式，除继续依法采用行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等传统的强制性管理方式以外，还应积极探索、灵活采用行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助、说服教育等非强制性的人性化管理方式，学会刚柔并用，管服结合。这符合当代行政管理法治化、民主化的世界潮流，有利于构建我国社会主义和谐社会。

三、建立健全解决行政争议机制

和谐社会绝不是一个没有纠纷、没有矛盾的社会。而是一个拥有有效合理的纠纷解决机制、有能力解决和化解各类冲突，并由此实现公平正义的社会。在任何国家、任何时代，社会纠纷是普遍存在的。存在纠纷并不可怕，重要的是如何使这些纠纷能够得到及时、公正地解决。如果社会纠纷得不到及时、公正的解决，将使受害者丧失对社会公正的期待，甚至演化为恶性事件，最终影响社会的和谐稳定。制度化的、有效的纠纷解决机制是法治国家的重要内容，是构筑和谐社会的必要条件。我国当前处在社会转轨时期，社会矛盾更加复杂，更加突出，完善各种纠纷的解决机制就更加迫切。

（一）建立完善综合执法体系。“要完善‘大调解’机制，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。要拓宽社情民意表达渠道，健全信访工作责任制，建立党和政府主导的维护群众权益机制，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道”（注三）。当前城管纠纷呈现出明显的时代特点，如城市管理法律规定少，大部分都是条例，而且城管涉及点多、线长、面广，面对的是弱势群体等。由于执法违法而引发的纠纷，往往涉及多个部门，解决的难度更大。处理的好，可以化解矛盾，处理的不好就极易产生行政争议，成为影响社会和谐稳定的严重隐患。例如，在*年春节以后，东海县城中心商业区城区主干道路和平中路与东海南路交汇段，兰州拉面馆经营户就将炉子、桌子、泔水桶放在店外占道经营，拉面厨具摆放店外，百货商场沿街设摊烧烤，烟熏火燎，严重污染周边环境，并经常欺侮附近经营户，已致其周边数家经营户不能正常营业而关门走人，这群人占道设摊、强买强卖，既影响市容，又妨碍交通、治安秩序。周边商家和市民群众反映强烈，“110”指挥中心和城管行政执法部门每天都要接到几起对这伙人的投诉。在多次教育、劝说无效的情况下，东海县城市管理局组织力量于4月至6月间对这伙藏族、回族、新疆摊贩进行了4次集中清理整治，曾二十多次口头通知，四次下达整改通知书，兰州拉面馆经营户等非但不服从管理，而且拒签送达的整改通知书，并且谩骂、侮辱前去送达通知书的城管执法队员。在整治过程中，这伙人依仗自己是少数民族的特殊身份不服从管理，谩骂执法人员。东西(暂扣炉灶4台、管制刀具11把)被依法暂扣后，这些人员纠集同伙，多次聚集在城管执法部门门口，索要暂扣物品，并对执法队员进行言语挑衅，甚至有个别人手持藏刀、拿着铁棍威胁执法队员人身安全。为此，东海县城市管理局积极与公安、民族宗教管理部门等进行协商，即时听证，并对其采取说服教育。多部门的综合执法，终于使这伙人认识到自己的行为违章，成功地化解了群体性少数民族乱设摊与城管执法产生的争议。

（二）加大改革力度，创优服务环境。城管作为城市管理的一分子。在老百姓看来，城管是代表政府行使公共管理权力的，换句话来说，就是官派来的。从这层意义上讲，城管成为市民观察执法队伍的一个窗口。近年来，我县积极推进城市管理体制改革，实行道路清扫保洁权拍卖、园林绿化市场化运作等，城市管理水平有了很大的提高。但我们必须清醒地看到，我县城市管理体制改革还是初步的、不系统的，许多深层次的矛盾亟待解决。一是从政府的社会管理和公共服务职能上看，职能部门人手缺少但承担了大量的管理工作，造成城市管理责权不统一，基层基础工作薄弱，基层管理难以落到实处。同时，社会管理与公共服务体系建设缓慢，市场配置资源的基础性作用没有得到充分发挥，社会组织的发展空间也明显不足。二是从城市综合监管执法方式上看，相对集中行政处罚尚未实施，职能部门之间的管理范围和执法权限划分不科学，部门职能交叉，权责不清，任务不明，管理分散、各自为政，缺乏协调配合，往往造成多头执法、重复执法，“不作为”与“乱作为”现象并存，既影响城市管理的效能和效果，又削弱了城市管理的权威性。三是从社区民主政治建设上看，社区居委会民主自治功能较弱，社区服务发育不够，居民对社区的认同感不够高，参与社区建设的积极性还没有充分发挥出来，城管工作与社区工作在衔接上缺乏规范化制度和稳定机制。

城管执法主体在城管执法过程中应当尊重和保障人权，注重保护公民的合法权益，坚持以人为本、文明执法、取信于民。良好的法制要靠人去推行，推进依法行政必须提高行政公务人员的依法行政能力，提高依法行政能力的关键是大力促使行政公务人员普遍树立起现代行政法治观念。俗话说：人们的观念就是人们的眼镜，戴怎样的眼镜就看到怎样的世界，只有转变观念才能更好地认识新事物。在深入推进综合执法改革进程中需要进一步统一思想，消除认识上的各种误区，普遍树立现代行政法治观念，形成更大范围、更高程度的共识，这是行政法制良好运行的前提。城管执法人员必须树立以人为本的科学发展观和民主法治观。具体来说包括尊重人权、依法行政、科学执法、服务公开、诚实守信、程序合法、接受监督等现代行政法治观念，这是改善城管执法、推进依法行政、构建和谐城管的应有之义。

四、把握时代特征，实现城管和谐发展

和谐关系全社会。在大力建设社会主义民主与法制的今天，坚持依法行政，社会呼唤文明执法，执法部门文明执法，已成了构建和谐社会的一个共识。“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公正力”（注四）。这就要求城管行政执法机关在执法的全过程中，必须把严格执法与文明服务有机地统一起来。毕竟处罚只是手段，不是目的，只有管理相对人认识错误、改正错误，并知法、守法，才能达到城管执法对管理相对人的有效管理的最终目的。

城市管理要上新台阶、上新水平，也应改变过去的一些工作思路，打破原有的城市管理小范畴，把握时代特征，要立足“三个延伸”，扩大管理范围。一是城市管理要由中心区向城乡结合部延伸。随着城市的拓展，城市管理工作要贯彻属地化管理原则，实现“卫生无死角，管理无空白，责任无缝隙，考核无盲区”（注五），切实提高城市管理整体水平。二是城市管理要由城乡结合部逐步向城郊延伸。随着城区发展规模的不断加快，城市管理的范围要由城乡结合部逐步向城郊延伸。三是城市管理要由主次干道向小街小巷延伸。小街小巷的卫生清扫等管理责任要落实到社区居委会，层层管市容，争创垃圾管理、环境整洁优美示范社区，最终实现城市的每一角落都无脏、乱、差的容身之地，把城市管理工作做大、做优、做特、做强。实现建设与管理的协调发展，市容与繁荣相统一，最终实现城管和谐、社会和谐。