鼓励和促进节能减排的财政政策研究

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我国《十一五规划纲要》提出了“十一五”期间单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的指标。到2010年，二氧化硫排放量由*年的2549万吨减少到2295万吨，化学需氧量由1414万吨减少到1273万吨；全国设市城市污水处理率不低于70%，工业固体废物综合利用率达到60%以上[1]。*年12月中央经济工作会议还明确提出，要加快出台和实施有利于节能减排的财税、价格、金融等激励政策，打好节能减排攻坚战、持久战。本文从财政政策的角度，探讨如何促进节能减排。

一、当前我国节能减排的形势

（一）重工业比重提高，环境污染加重

*年到*年，我国第二产业占GDP的比重由45.1%上升到48.9%；第二产业贡献率由46.7%提高到55.6%。在工业增加值中，黑色及有色金属冶炼、化学原料及化学制品等重化工业的比重则由12.87%提高到16.76%（*年）。*年第一季度，钢铁、化工、电力、有色、石油加工及炼焦、建材等6大高耗能行业的增加值占规模以上工业的33%左右，用电量占工业用电量的64%左右，能耗占全国工业能耗的70%左右[3]。6个行业增加值增长20.6%，比规模以上工业增速快2.3个百分点；用电量增长18.2%，比工业用电量增速快1.4个百分点。重化工产品生产对能源的需求较大，导致了单位GDP能耗不断提高，工业污染物排放也不断增加。据统计，*年全国化学需氧量排放量1428.2万吨，比上年增长1.0%；二氧化硫排放量2588.8万吨，比上年增长1.5%。7大水系中，松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。

（二）城镇化进程加快，固体废弃物增加

随着城镇化进程的加快，*年到*年，城镇人口比重由36.22%增加到43.90%，房地产开发企业施工房屋面积由7.94亿平方米增加到19.48亿平方米。每年大约有20亿平方米的建筑总量，接近全球年建筑总量的一半。目前我国已有的近400亿平方米城乡建筑中，99%属于高耗能建筑。建筑能耗在我国能源总消费量中所占比例已达27%，约为3.5亿吨标准煤；单位建筑面积能源消耗为发达国家的3倍多。按这一趋势发展，到2020年，我国还将新增建筑面积约300亿平方米，建筑能耗将达到10.9亿吨标准煤，其在建造和使用过程中直接消耗的能源将占全社会总能耗的30%左右。据统计，我国每年产生的城市生活垃圾约为1.5万吨。*年到*年固体废物产生量分别为94509万吨、10042万吨8、1*0万吨、134449万吨、151541万吨。目前，人们在充分享受日趋丰富的物质生活的同时，也承受了因经济发展所造成的环境破坏带来的危害。

（三）能源消耗严重，污染治理迫在眉睫

我国GDP占世界GDP总额的5.5%，*年消耗24.6亿吨标准煤，占世界总耗煤的15%；钢材每年消耗3.88亿吨，占世界的30%；每年消耗水泥12.4亿吨，占世界的54%；二氧化硫等排放物位居世界第一。*年能源消费总量较*年增加了2.1亿吨标准煤，按此趋势，到2010年能源消费总量可能达到30亿吨，比*年增长1.2倍。这样，到2020年能源消耗总量就有可能远远超过35亿吨，那时不仅会出现能源危机，还会出现环境危机。党中央、国务院从国家的长远利益出发，在“十一五”规划中规定，GDP增长速度预期为7.5%，5年单位能源消耗降低20%左右，到2010年能源消费总量控制在26亿吨左右。《*年中国区域金融运行报告》指出，占全国经济总量一半以上的东部地区，经济增长对能源消耗的依赖相对较弱，万元地区生产总值能耗最低，而中、西部地区的资源大省万元地区生产总值能源消耗较高。

（四）消费结构升级，影响气候变化

*年，我国人均GDP突破*美元，随着居民收入增长，消费结构也在不断迅速升级，吃、穿、住、行、通讯以及新一代高科技消费品的消费增长加快。*年到*年，城镇居民人均住房面积增长超过了28.57%、家用汽车增长了7.64倍、空调器增长了1.85倍、电冰箱普及使用率达91.75%；农民家庭的彩电增长了83.48%、洗衣机增长了50.38%、空调机增长了451.52%、电冰箱增长了82.62%。由于消费结构升级，大量排出氟氯烃和硫化合物，从1986年的冬季至今，我国已经经历了21个暖冬，特别是*年冬季，全国平均气温达10.6℃，比常年（9.3℃）偏高1.3℃，成为1951年以来创记录的暖冬。据科技部、中国科学院、中国气象局在《气候变化国家评估报告》中预测，到2020年，我国年平均气温可能增加1.3～2.1℃，今后人们还将频繁地遭遇暖冬[2]。气候变暖最直接的威胁是极端气候灾害异常，如*年我国台风登陆时间早、滞留长、风力大、降雨多、破坏性强，为历史罕见；春季森林火灾重、沙尘暴天气多、四川、重庆夏季伏旱强、长江中下游湖泊水位低、部分地区农作物病虫害严重；暴雨、高温热浪、大雾、阴霾、雷电、冰雹、酸雨等频发的灾害性天气和山洪、泥石流，以及2008年初，全国南方大范围出现罕见低温雨雪冰冻天气，严重影响经济社会发展和人民生命财产安全。

二、财政政策对促进节能减排的作用

（一）有利于转变经济发展方式

生态环境是一种资源，会随着经济社会发展日益显现其稀缺性，这种稀缺性体现了生态环境的经济价值。在传统经济体制下，资源等初级产品价格相对偏低，生态环境被视为“公共产品”，而无偿使用，企业的生产成本中基本不包含环境成本。造成企业缺乏保护生态环境和资源的压力与动力，将环境污染和生态破坏的成本转嫁给政府和社会，致使粗放型经济增长方式难以转变。通过实行资源税、消费税、关税等手段，提高节能减排效率，有利于促进企业珍惜资源，提高技术水平、改善管理、合理利用资源、提高资源利用效率，减少对生态环境的破坏和污染，从而推进粗放型经济增长方式的转变。

（二）有利于实现和谐社会目标

中国古代儒家提出了“天人合一”、“制天命而用之”等思想；道家提出“道法自然”；《齐民要术》中也讲到“顺天时，量地利，则用力少而成功多，任情返道，劳而无获”等等。当前，人们追求和谐发展、公平发展，就是要在大力发展经济的同时，切实保护好生态环境。社会公平是社会和谐的基本条件，要求在平等的规则下，人人享有同等的机遇和权利，以达到最终资源分配上的公平。实施节能减排，就是要把生态环境建设与保护提升到国家具体管理的层面上来，规范每一个社会成员、社会团体的行为。财政政策可以在经常性、资本性、建设性预算中，加强对节能减排的投资力度；加大对节能减排监测、执法、标准等基础性工作的财政支持力度。只有处理好人与自然的和谐发展，才能建立生态环境系统、经济发展系统、社会发展系统，建设资源节约型和环境友好型社会。

（三）有利于实施可持续发展战略

长期以来，我国一直存在着资源无价、原料低价、产品高价的扭曲价格体系，原料生产与加工企业凭借对环境资源的无偿或低价占有获得超额利润。实施节能减排的财政政策，如实施政府采购的方式、给予财政贴息贷款等，有利于引导节能产品的使用，促进企业节能技术的普及，促进企业实行节能减排策略，利用经济激励和社会宏观管理手段，促使生态环境资源的开发利用过程与一般商品再生产过程相结合，从而达到在整体上对全社会的生产活动进行宏观调节；有利于遏制破坏生态和污染环境行为，摒弃“先污染后治理，先破坏后重建”的传统发展模式，促进生态环境保护，确保自然资源的开发利用建立在生态环境系统自我恢复能力可承受的范围之内；有利于促进企业产品、技术的转型，使经济社会发展同环境保护相协调，为经济的可持续发展提供制度保障。

（四）有利于促进区域协调发展

西部是中国最重要的生态敏感地区，也是生态脆弱地区，我国大江大河的源头几乎都分布在这里。从全流域的大局来看，江河源区发展的目标应当以生态环境建设为重点，以追求生态效益为中心，兼顾经济效益和社会效益，促进上、中、下游流域，东中西部区域的协调发展。财政政策对节能减排给予了重大支持，其在促进区域协调发展方面的作用表现在：首先，对购买使用节能产品的用户直接给予财政补贴，可转变个人以及家庭对环境保护的观念。如在中西部农村地区补贴推广沼气能源等的使用，减少木材的使用和污染气体的排放，可以减少水土流失，使中西部地区保护好生态环境，进而开发旅游资源，增加收入来源。其次，对节能技术的研发给予财政支持与政策优惠，尤其向中西部地区倾斜，引导节能技术的发展。在治理“高污染、高排放”企业时，坚持原则“该停的停、该补的补”，对促进中西部企业产业结构升级、技术改造具有重要现实意义，有利于中西部企业的整体发展，拉动中西部整体经济发展。

三、促进节能减排的财政政策思考

（一）健全公共预算投入政策

首先，公共预算是指经法定程序审核批准的政府年度公共收支计划。作为政府的基本财政收支计划，是政府从事资源配置活动的重要决策安排，反映着政府的活动方向和具体内容，直接规定并控制着政府的开支项目和开支规模。公共财政预算是政府推进节能减排的重要财力支柱，能有效地推进节能减排的技术进步，提高能源效率，使节能、环保与经济发展步入良性循环轨道。在未来预算结构调整和改革中，应该从政策到财力重视节能减排投入，为逐步建立一个节能型社会作出应有的贡献。其次，在经常性预算中，增设节能支出科目，安排相应的节能支出预算。据联合国教科文组织的《世界科学报告》，目前发展中国家的研发投入占GDP的比例一般在1%左右，而发达国家这一比重平均为2.9%。中国20世纪80年代以来，研发投入比重一直不高，1997年仅为0.54%，近几年有所上升，但也不足1%。因此，政府预算需安排必要的资金，增加节能科技的研究和推广，开展节能减排教育培训和咨询服务，运用电视、广播、报刊等媒介进行节能减排宣传。再次，在建设性预算中，要加强财政对节能减排的投资力度。一方面稳步提高节能投资占预算内投资的比重。节能投资是指对能源使用单位的技术改造投资及其生产新型节能设备的投资，其投资来源一般以市场和企业为主体。另一方面要选择一些特殊重要的、投资数额巨大的节能项目，国家财政可采取直接投资的方式予以支持。各级人民政府在财政预算中安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等，进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度。

（二）调整和完善现行资源税

首先，扩大征收范围。除现有的原油、原煤等7种矿产品外，还应将其它必须加以保护性开采利用的资源纳入征收范围，如土地资源、水资源、海洋资源、动物资源、植物资源等。并考虑将各类矿产资源的管理费、补偿费、林业补偿费、水资源费、电力基金、林业保护费、渔业资源费等资源性收费并入资源税，按其外部成本、稀缺度及经济效用等确定调节资源税的单位税额；现行税制中对土地课征的税种有城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等，各成体系，征收困难，建议将土地使用税、土地增值税、耕地占用并入资源税。其次，完善计税方法。资源税的开征不仅是为了取得财政收入，更重要的是为了保护资源，提高资源利用效率。应将现行资源税计税依据由按应税资源产品销售数量或自用数量计征改为按实际生产数量计征，对一切开发利用资源的企业和个人按其实际生产数量从量计征，尽可能减少产品的积压和损失。再次，适当提高资源税的征收标准。对非再生性、非替代性、非常稀缺的资源要课以重税，按稀缺程度不同相应提高单位税额，以尽可能限制掠夺性开发，提高资源利用效率。所征收的税金应主要用于资源所在地的生态恢复和帮助当地居民脱贫增收。

（三）健全现行消费税收政策

首先，充分发挥消费税在保护环境方面“寓禁于征”的调节作用。将近年来兴起的奢侈品、对环境危害较大的消费品纳入征税范围，如高尔夫球、保龄球、移动电话、木质贺卡及一次性筷子、塑料包装物等。其次，扩大消费税的征收范围。将那些难以降解和无法再回收利用的材料制造，在使用中预期会对环境造成严重污染以及会对臭氧层造成破坏的氟利昂等产品列入消费税的课征范围。再次，可考虑设置煤炭资源消费税税目，对清洁型煤炭则免征消费税，并适当提高香烟、汽油、柴油、鞭炮、焰火等污染环境的产品税率。第四，国际经验表明，开征燃油税不仅有利于能源占有的公平，而且有利于环境公平（燃油税经过10多年的争论，终于获得国家税务局的认可，表示将在近期开征燃油税替代养路费）。它的开征势必促使车主节约用油，从而有利于减少空气污染，保护环境。笔者认为应该将燃油税的征收范围设计为汽油、柴油、煤油、石油、天然液化气和其他燃料；而在税率的设计上，可以考虑采取一些优惠税率，如对火车、公交车、飞机用汽柴油（燃料）实行优惠税率；对不同能耗的燃油或燃气，规定不同的税额予以征收；在税收征管设计上，可以将燃油税列为共享税，对军队、武警部队、铁路、国家储备、农垦等直供燃油征收的燃油税以及由海关征收的燃油税全部作为中央收入；其余燃油税收入，中央分享40%，地方分享60%。

（四）实行环保企业税收优惠

首先，制定环保产业政策。如环保企业可享受一定的所得税减免；在增值税优惠政策中，对企业购置的环保设备应允许进行进项抵扣，从而鼓励企业对先进环保设备的购置与使用；对环保设备实行加速折旧；鼓励环保投资包括吸引外资，实行环保投资退税等。尽快制定和颁发“防治污染税收特别措施法”。其次，制订环保技术标准。对高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用予以税收鼓励，包括：技术转让收入的税收减免、技术转让费的税收扣除、对引进环保技术的税收优惠等。再次，加大税收优惠，扶植引导环境无害产业和环保产业的发展。如降低环保企业各种税负，以及环保产业设备、仪器的进口关税，对于“三废”综合利用产品和清洁生产给予一定的税收优惠等。改变原有的单一的减免税的优惠形式，采取加速折旧，税收支出等多种优惠形式，大力发展循环经济和绿色经济。第四，正确灵活地运用关税手段(如降低税率、特别关税、反倾销税等)，积极参与国际竞争，保护国内环境和资源。降低木材及木制品、石油、天然气进口关税税率或实行零关税，大幅度提高木材、石油的进口量。制定利用全球节能和环保技术的税收政策，促进对这些技术的吸收、消化和应用，鼓励采用清洁煤技术，开发高效、洁净、经济新能源，如风能、太阳能等[6]。

（五）完善政府采购招标机制

首先，为完善政府采购招标机制，保证其目标和功能的实现，需加强对政府采购招标的正确引导、管理和监督，随着我国经济和社会的快速发展，政府采购的空间较大，同时，对节能产品的需求潜力也较大。必须要求坚持效率性、公开性、公平性、竞争性原则，认真落实《节能产品政府采购实施意见》和《环境标志产品政府采购实施意见》。进一步完善政府采购节能和环境标志产品目录制度，加大对节能产品的认证力度。其次，“各司其职”，管理机构主要负责制定政府采购政策、法规和办法，实施采购统计、采购分析和评估、审计监督监督政府采购活动等；采购中心是由政府组建并根据政府授权，负有组织行政事业单位重大和集中采购事务，并严格按照政府采购法规以及其他有关政府采购政策规定开展业务[7]。再次，实行集中采购招标模式。因为集中采购是以采购产品目录为标准，而研究政府采购的实质恰恰是应该将那些节能产品纳入政府采购的目录，以强制实行。第四，加强对招标机构或采购机构的管理。招投标是政府采购的主要方式之一，由于招投标技术性较强，需要借助招标机构来办理，而招标机构这一社会中介机构属于赢利性机构，政府需加强对它的监督管理。第五，试行节能产品的协议供货制度。通过一次招标为有共同需求的各单位确定中标供应商和中标产品，并在一定时间期限内有此需求的单位直接向中标供应商采购。最后，建立审查和仲裁机构。负责处理供应商行政诉讼和复议等事项，这是开放政府采购市场、规范政府采购行为的必要保证。并建立节能和环境标志产品政府采购评审体系和监督制度，保证节能和绿色采购工作落到实处。

（六）提高专项转移支付能力

首先，财政要支持城市污水处理设施建设，中央财政重点加大对中西部污水处理设施管网建设的补助，支持农村面源污染防治，推进新农村建设；通过专项转移支付对关停污染企业的地区给予一定财政补助，引导经济结构调整和产业升级；建立落后产能退出机制，有条件的地方要安排资金支持淘汰落后产能，中央财政通过增加转移支付，对经济欠发达地区给予适当补助和奖励。其次，完善政府间转移支付制度，设立中央对地方的节能专项拨款。政府间转移支付是在各级政府之间或不同地区的同级政府之间通过财政资金的无偿拨付调节各项预算主体收支水平的一项制度。它是公共财政体系的一个重要内容，是市场经济国家的通行做法。其目标是纠正或调整地区间纵向失衡、纠正或调整地区间横向失衡、纠正或调整与公共物品提供相关的外部性、使地方政府的支出同中央政府的目标协调一致。一方面，中央的节能专项拨款主要是向中西部地区的能耗大省和节能大省倾斜，避免平均分配；另一方面，中央节能专款应采取科学、规范、透明的方法进行分配，避免“暗箱操作”和拨“人情款”，要制订周密的规划，进行安排使用资金，要把钱花在最急需的节能项目上，不得挪作它用[8]。再次，中央财政要对经济欠发达地区按关停后的实际节能减排量，通过转移支付的方式给予适当补助和奖励；支持建立能效标准、标识制度；通过中央财政设立的可再生能源发展专项资金，重点支持风能、太阳能、生物质能源等可再生能源的开发利用。

（七）完善节能减排配套措施

为了充分发挥财政政策在政府节能减排方面的积极作用和效率，还需要协调与其他政策措施和手段之间的关系，做好相关的配套措施。首先，发挥金融杠杆作用。央行应与环保总局等相关部门逐步把企业环保审批、认证、先进奖励等信息纳入企业信用信息基础数据库，同时还应积极引导商业银行严格限制对高耗能、高污染及生产能力过剩行业中落后产能和工艺的信贷投入，利用金融杠杆调控企业节能减排。其次，发挥价格杠杆作用。通过市场竞争和价格变化，让行业和企业自主确定产业结构的发展方向，通过资源使用的市场价格差异有效引导市场投资将产业资源更多地流向资源消耗低、环境保护好的产业行业。再次，建立健全法规。配合全国人大抓紧出台《节约能源法》（修订）和《循环经济法》。组织制定16个高耗能产品能耗限额强制性国家标准，制（修）订16项节能设计规范、21项节能基础及方法标准及17种终端用能产品（设备）能效标准。第四，建立相应的节能基金。帮助建立我国推动节能的市场机制，支持能效标识和能效分级体系建立，推动节能的中介机构、生产节能产品的生产商和购买节能产品的市场主体真正从节能中获益。十大重点节能工程所需资金主要靠企业自筹、金融机构贷款和社会资金投入。第五，加强对节能减排的监督，建立并实施科学、统一的节能减排统计指标体系、监测体系和考核体系。最后，完善能效标准和认证体系。组织制订粗钢、水泥、烧碱、火电、铝等22项高耗能产品能耗限额强制性国家标准（包括高耗电产品电耗限额标准）以及轻型商用车等5项交通工具燃料消耗量限值标准，制（修）订36项节水、节材、废弃产品回收与再利用等标准。