深化机构编制监督检查的若干思考
时间：2022-07-28 09:15:00
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党中央、国务院历来十分重视机构编制工作，今年上半年先后颁布《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，对地方机构编制管理工作提出了新的更高要求。机构编制监督检查是机构编制管理的有机组成部分和重要环节，监督检查工作是否深入有效，直接关系到机构编制管理的质量和效果。在机构编制法制化建设不断推进的新形势下，科学把握机构编制管理的内在规律，进一步加强机构编制监督检查工作，提升管理效能，是当前各级机构编制部门面临的一项重要任务。
一、机构编制监督检查工作的基本现状
（一）工作网络基本建立，但监管力量仍较薄弱。按照中办、国办文件要求，目前各级编办分别以单设、合署办公或挂牌形式，成立了机构编制监督检查机构，明确相关职能，并落实专兼职人员负责监督检查工作，基本形成了上下互动、相互协作、相互配合的督查工作网络。但另一方面，监管力量仍比较薄弱。不少地方监督检查机构的设置还不强，并且越到基层这一问题越突出。据有关统计资料，截止*年底，全国300多个地市编办中，独立设置监督检查机构的占22%，采取与其它处（科）室合署办公或增挂牌子的占19%，半数以上市、县仅明确了机构编制部门的监督检查职能。人员力量总体偏弱，专职人员较少，多数身兼数职，精力投入有限，加上业务培训尤其是省以下业务培训开展较少，导致人员业务素质普遍不高，与不断增加的监督检查任务不相适应。
（二）制度建设稳步推进，但监督执法不够严格。国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、中央编办和监察部《机构编制监督检查工作暂行规定》相继出台，各地结合实际也研究制定了有关机构编制管理规定，使机构编制监督检查工作有章可循、有据可依。根据中央编办的部署，县级以上编办普遍设立全国统一的“12310”举报电话，畅通社会监督渠道，为监督检查工作提供了有力抓手。但在实际工作中，由于受多种因素影响，机构编制部门在监督检查以及处理违纪问题时往往失之于宽、失之于软。有的因为碍于情面，对发现的问题不愿较真，满足于提出改正要求了事，跟踪抓落实较少；有的因问题根源在党委政府领导或为了避免产生负面影响，予以内部消化处理，缺乏一查到底的韧劲和勇气，致使有些问题长期得不到解决。
（三）监督检查实践取得初步成效，但工作开展还不够深入。近几年来，各级编办注重加强机构编制的批后监管，结合机构改革检查验收以及机构编制管理工作重点，单独或会同有关部门就落实机构改革方案和“三定”规定情况、乡镇机构编制和实有人员情况以及机关、事业单位吃“空饷”问题等开展重点督查，取得了积极成效。但总体上这项工作仍处于探索推进阶段，一方面监督检查还不够系统全面，往往根据上级的部署要求或群众举报开展督查较多，主动立项和开展督查较少；针对机构编制重点工作开展突击性、阶段性督查较多，对各地各部门落实机构编制管理规定情况进行经常性督查较少。另一方面，监督检查的程序还不够规范，手段比较单一，大多停留在听取汇报、面上检查这一层面，除了影响广泛的突出问题外，其它苗头性、倾向性问题较难得到及时发现和纠正。
二、存在问题的原因分析
（一）工作重心存在偏差。近几年来，按照服从服务于经济社会发展的工作定位，各级编办积极推进机构编制管理创新，致力于建立机构编制宏观管理、动态管理的机制，但重审批、轻监管或只审批、不监管的问题仍普遍存在。在日常管理中，比较重视职能和机构编制的调整和优化，而忽略对机构编制管理规定落实情况的监督检查，跟踪问效较少，造成审批与监管“一手硬、一手软”。
（二）机构编制立法滞后。国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、中央编办和监察部《机构编制监督检查暂行规定》以及各地机构编制管理规定的出台，为机构编制部门履行监督检查职能提供了法定依据，但总的看立法层次还不够高，刚性约束力不够强。根据《条例》和《暂行规定》规定，机构编制部门和监察机关对违反机构编制管理规定行为的处理，主要限于通报批评、责令限期改正以及对相关人员给予纪律处分等行政手段，实际工作中，这些措施尚不足以震慑和遏制有关问题的发生，机构编制监督检查工作的权威因此受到挑战。
（三）管理体制不顺。根据国务院《条例》规定，机构编制工作实行中央统一领导、地方分级管理的体制，各级机构编制部门按照管理权限履行监督检查职责。从实践看，这一体制由于机构编制部门的角色错位而存在着一定的局限性，比较典型的是机构编制部门在对本级机构编制管理情况进行监督检查时，集审批者、监督者于一身，往往难以做到自我揭短亮丑，特别是对超职数配备领导干部等自身难以左右的问题，大都监管乏力。
（四）制度建设缺失。为规范机构编制管理，目前，各级机构编制部门相继建立了机构编制“三个一”、实名制等各项管理制度，但与监督检查密切相关的机构编制公开制度、考核评估制度等配套制度还不够健全，导致机构编制监督检查工作长期以来一直缺少有力的抓手，实际效果不够理想。
机构编制监督检查是一项政策性强、涉及面广的系统工程，也是一项开拓性的工作。加强监督检查必须遵循机构编制管理的内在规律，有效利用各种资源，充分发挥机构编制部门的职能作用，通过完善体制机制，推动机构编制监督检查工作向深层次发展。
（一）明确监督检查工作定位。当下，随着机构编制工作环境的变化，机构编制管理工作的重点也正发生着深刻的变化。各级机构编制部门要充分认识监督检查在机构编制管理中的重要地位和作用，把监督检查作为一项经常性的工作摆在突出位置常抓不懈。要适应新的形势和任务，进一步改进管理方式，克服重决策轻检查、重审批轻监管的倾向，逐步实现机构编制管理从事前审批为主向审批与监管并重转变。要牢固树立监督检查有所作为的思想，克服畏难情绪，全面履行监督检查职责，切实维护机构编制管理工作的权威。
（二）加强监督检查队伍建设。一是加强组织建设。各级机构编制部门要按照中央办公厅、国院办公厅厅字〔2002〕7号关于“各级机构编制委员会办公室要有专门机构或专门人员负责督促检查工作”的要求，进一步健全完善监督检查组织机构建设。有条件的地方应在机构编制部门单独设立监督检查机构；条件暂不具备的，要落实专职人员负责监督检查工作，并逐步创造条件建立专门的监督检查机构。针对监督检查工作的特殊要求，要注意选拔政治强、业务精、纪律严、作风正的业务骨干充实到督查岗位，确保监督检查队伍素质优良、精干高效。二是加强业务培训。按照统一规划、分批推进的要求加大监督检查业务培训力度。在现有全国性培训班的基础上，可采取中央编办提供统一教材、省市编办组织实施的方式，进一步拓宽培训渠道，扩大培训覆盖面。培训要以相关政策规定和监督检查操作实务为重点，突出针对性、实用性和可操作性，力争用1年左右时间对现有监督检查人员轮训一遍，并建立健全新进人员岗前培训机制，努力提升监督检查队伍的整体素质和实际工作能力。三是严格依法行政。省级编办要加强同法制部门的协调，进一步推动机构编制执法培训和考核发证工作。要认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，进一步建立健全依法开展机构编制监督检查的各项制度，严格按照法定权限、法定程序行使行政监督权，认真落实行政执法责任制，规范监督检查行为，克服行政不作为和乱作为现象。
（三）完善监督检查工作机制。一是加强内部约束。前移监督关口，建立健全机构编制部门与组织、人事、财政和劳动保障等部门相互约束又协调配合的工作机制，规定只有在机构编制部门审核批准的机构和编制限额内，组织、人事、财政、劳动保障等部门才能调配人员、核定工资和核拨经费，才能办理社会保险、户口迁移等手续。要按照上述工作流程，加快推进相关部门信息化建设，抓紧实现机构编制、统发工资、财政预算和社会保险等事项的计算机联网，强化相互间的约束监督。二是加强自上而下监督。针对实践中出现的自我监督检查难问题，探索实行下管一级的监督检查体制，由上级机构编制部门会同监察机关为主对地方执行机构编制纪律情况进行督查，以排除各方面的干扰。与体制调整相适应，各地要进一步完善机构编制变化情况报备制度，凡在管理权限内作出的机构编制调整事项，必须及时报上一级机构编制部门备案，确保相关变动情况始终处在上级的有效监管之中。三是加强社会监督。各级机构编制部门要认真贯彻《政府信息公开条例》，坚持以公开为原则、不公开为例外，对不涉及国家秘密的机构编制信息，通过适当方式向社会公开，进一步落实和扩大人民群众对机构编制管理的知情权、参与权和监督权，更好地发挥“*-*”举报电话的作用，通过强化社会舆论监督，督促各地各部门严守机构编制纪律。四是建立联合督查机制。机构编制与人员、经费等密切相关，对此，机构编制部门要主动加强与纪检监察、组织、人事、财政、劳动保障等部门的协作，形成机构编制部门牵头、有关部门配套联动的工作机制，联合开展综合性督促或专项检查，促进机构编制监督检查工作深入开展。
（四）建立健全监督检查的保障制度。一是加快机构编制法制化进程。在总结实践经验的基础上，进一步提升《国务院行政机构设置和编制管理条例》以及《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的立法层次，研究制定涵盖党委、人大、政府、政协、法院、检察院机关，各派、人民团体机关的《机构编制法》，以法律形式对机构设置、编制管理、审批权限与程序、监督检查、法律责任等作出明确规定，进一步加大对违法问题的处理力度，为机构编制监督检查提供有力保障。二是建立考核评估制度。在机构编制管理实践中，“长官意志”是导致各类违规问题发生的一个重要原因，对此，机构编制部门要积极争取将机构编制管理工作列入各级党政领导班子和主要领导的考核内容，会同有关部门加强机构编制管理情况的年度审计和离任审计，评估机构编制管理成效，并按照“谁批准、谁负责”的原则，严格责任追究，维护机构编制纪律的严肃性。三是完善统计制度。目前实行的机构编制统计年报在提供机构编制管理决策参考方面发挥了积极作用，但由于统计数据更新周期较长，难以为日常机构编制监督检查提供有效帮助。为此，要在现有机构编制统计软件的基础上，研发全国统一的机构编制与人员信息管理系统下发各级编办，由各级编办对其权限范围内的机构编制和人员变动情况及时进行更新，并通过自动汇总统计，实时掌握各地各部门机构编制和人员变化情况，为机构编制监督检查提供可靠依据。