实行基层党委问责制的实践与思考

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党的十六大报告中明确指出：“党的基层组织是党的全部工作和战斗力基础，应该成为贯彻‘三个代表’重要思想的组织者、推动者和实践者”。这一论断不仅强调了基层党组织的重要地位和作用，而且对新时期基层党组织建设的方向和目标提出了明确要求。基层党委是基层单位党的领导机构，是党联系群众的重要纽带，是党在农村的“前线指挥部”，党的路线方针政策只有通过基层党委才能坚决地、创造性地加以贯彻落实。因此，在当前社会主义市场经济的条件下，如何加强基层党委建设，强化党内监督，不断提高基层党委执政能力，探索和创新基层党委建设的长效机制，使基层党委始终保持先进性，创造力、凝聚力和战斗力，这是当前党的建设面临的一个重要课题。本文试从海丰县实行基层党委问责制的实践，对进一步加强基层党委和领导干部的监督进行一些粗浅的思考。

一、实行基层党委问责制的背景与作用

基层党委作为我党最基层的党的领导机构，汇合了各方面不同类别的工作，任何的方针政策都要在基层党委中得以贯彻执行。基层党委遇到的问题，如计生工作、土地纠纷、封建宗族等复杂而尖锐，有时还会面临矛盾激化的风险。同时，基层党委的领导干部面向基层，直接面对的是人民群众，可以说基层党委领导干部的举止言行在一定程度上代表了党的形象。为此，为时时提醒基层领导干部履行职责，不断强化基层党委领导干部的政治责任，进一步建立和完善基层党委履行职责的问责机制显得非常重要。

为进一步了解掌握我市基层党委的现状，更好地开展新形势下保持共产党先进性教育活动，市委戎书记于2005年3月开始利用一个多月的时间，专门带领调研组，分别到陆丰、城区、陆河、海丰等县区开展调研活动。在调研活动中发现，绝大部分基层党委特别是海丰县作为汕尾市的“排头兵”能够始终把加强农村基层组织建设放在保持稳定发展、巩固农村基层政权的高度来对待，作为一项牵动全局、抓纲带目的基础性、战略性工作来抓，夯实了党在农村的执政基础，但是也有部分基层党委的组织建设比较薄弱，存在着一些不容忽视的问题。主要表现为：一些基层党委书记作为农村基层组织建设“第一责任人”的职责不能完全落实，管党意识不强，没有投入足够的精力抓农村基层组织建设；围绕经济抓党建的思路不清，工作时紧时松，缺乏连续性，习惯于搞几次突击、整顿，开展几项活动来代替经常性、基础性工作，没有建立长抓不懈的工作机制；在村级班子管理上，固强攻弱的力度不够，缺少过硬的综合性典型，后进村治理整顿进度缓慢；部分村党建基础工作薄弱，两室脏乱差现象较为突出，有的甚至没有两室，个别村“”制度不能坚持经常，有的村长时间不能召开党员会，党员发展不正常，党务公开不够及时；乡镇党务干部和农村党员干部的整体素质有待进一步提高，个别干部对应知知会的党务知识不能熟练地掌握，有的甚至对目前正在开展的重大活动不了解，抓农村基层组织建设热情不高、劲头不足。特别是普遍基层党委领导干部存在干好干坏一样的不良现象，严重地制约了基层党委领导干部的积极性。

基于上述各种情况，市委戎书记在海丰调研时，看到海丰在基层组织建设方面所取得的成绩，已具备了研究和探索建立基层党建工作和监督机制的条件和能力，故提出了海丰要“积极探索试行党建工作问责制，为全市推进基层党建创造新鲜经验”的构想。

二、海丰实施基层党委问责制的做法与成效

加强农村基层组织建设，建立健全有效的工作机制和责任制度，一直是党建工作的重要内容。为了解决好这一问题，2005年5月中旬，海丰县根据汕尾市委书记戎铁文在海丰调研时要求，以开展先进性教育活动为契机，迅速成立以县纪委、县委办、县委组织部、县委基层办等部门组成的专题调研组，海丰县委魏友庄亲自带队深入基层开展调研，多次召开专题会议，反复与基层党委班子成员座谈，围绕基层党委现状，应问责什么、怎样问责等内容，广泛交流意见，从而摸清了农村基层组织建设的现状和存在问题。之后，该县根据《中国共产党章程》和《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内规章，初步制定出农村基层组织建设问责制，然后通过广泛征求意见，反复进行修改完善，形成了《海丰县基层党委问责试行办法》（下称办法）。

该《办法》共18条，在六大方面规定了29项应该问责的情况，囊括了农村基层组织建设目前面临的各种实际问题。应该问责的六大方面包括:基层党委执行党的路线、方针、政策及上级党组织决定情况；基层党委及属下党的基层组织建设情况；农村党支部班子建设情况；基层党委及属下党的基层组织、党员干部的作风情况；基层党委在党员教育、培训等方面工作情况；基层党委解决辖区内农村突出问题情况。在这六个方面中，最令人关注的无疑是基层党委解决辖区内农村突出问题一项，共规定有七种情形应当问责。此外，基层党委常见的多种不履行职责情况也会被问责。同时，《办法》中还指明问责的信息来源有四种:群众、法人和其他组织的举报、申诉；上级机关和领导的批示；新闻媒体的曝光材料；党、政职能部门提出的问责建议；问责的方式有六种:提醒、批评教育；责成作出书面检查；取消当年评优评先资格；书面通报；诫免；建议立案。这些问责方式可以单独使用，也可以合并使用。如有一年内两次被问责仍未及时整改，或干扰、阻碍问责工作，对举报、申诉、投诉人进行诬陷或打击报复等情形之一的，将加重处理。该《办法》对县属各镇(场、老区)党委成员和党员副科以上干部有效。

为了使实施“问责制”能够取得成效，海丰县着重采取了三项措施，有力地推动了全县各项工作的开展。一是以“问”为手段，增强基层干部责任感。自2005年8月1日实施以来，该县彻底改变了过去基层党委干好干坏一个样、有责任由主要领导承担的现象，变为人人有责，谁失职、谁不尽责就问责谁，使大家时时提醒自己的责任所在，时时注意自己履行职责的情况，不敢推诿扯皮，不敢推责搪塞，心往一处想，劲往一处使，共同做好各项工作，全力推进当地经济社会的发展。如该县招商引资工作，年初虽然出台了《各级领导干部招商引资责任制》，但上半年全县招商引资成绩仍不尽人意。“问责制”实施后，使大家明确自己肩上的职责，积极主动外出招商引资，使全县招商引资工作取得骄人成绩。2005年，全县引进大小项目135个，实际利用外资7100万美元，比上年同期增长18%。从而，使全县地区生产总值比上年同期增长16.1%，特别是地方财政一般预算收入实现历史性的突破，超过2亿元，比增31.13%。二是以“责”为目标，提升基层干部执政能力。海丰县实施的基层党委问责制，不同于一般的考评办法，也不同于一般的法规制度，而是介于两者之间，按照有关职责对发生的问题区分不同责作实施问责。如该县在村级的“两委”换届选举工作中，采取“倒排”的办法，排查出一批有突出问题的村、社区作为重点对象。为了确保村级换届选举工作的顺利进行，该县把村级“两委”换届完成与否，以及村级班子建设好坏列入基层党委问责内容之一，对个别重视不够、措施不力的基层党委，召开了“问责”会议，责成有关镇党委认真查摆问题，分析原因，分别对待，一村一策，采取措施解决问题，有力地促进了该县村级换届选举工作依法依规的顺利完成。三是以“制”为保障，增强基层干部监管效果。责任追究是确保“问责制”执行落实的保障，该县实施“问责制”中，从关心和爱护干部作为出发点，坚持遵循权责统一，有错必究，过错与责任相对应，教育与惩戒相结合的原则，加大对基层领导干部的监管力度，收到明显效果。如该县的城东镇党委历来对计生工作都较为重视，但由于基础工作还做得不够扎实和细致，在省的计生飞行检查中暴露了一些存在的问题，受到了省的批评。针对这种情况和问题，该县立即召开全县镇党委书记和有关责任领导成员会议，对以上出现的情况进行了全面深入的剖析；同时，按照问责制的有关规定，对城东镇和有关单位的责任领导（人）进行了相应的批评教育和组织处理，并通报全县引起很大振动。为此，该县各地党委引以为鉴，加大工作力度，全面开展计生的清理清查工作，采取切实可行措施，使该县计生工作取得了新的突破。同时，该县基层党委严格按照问责制的要求，紧紧围绕“思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、发挥战斗堡垒作用”等五方面的内容，借这次先进性教育活动的东风，结合群众所反映的意见和建议，制订出切实可行的整改方案和整改措施，并用制度的形式固定下来，增强了基层党组织的战斗力和凝聚力。

三、进一步推行基层党委问责制的对策与思考

在当前开展保持共产党先进性教育活动的新形势下，推行基层党委问责制必须着眼于践行“三个代表”的要求，贯彻从严治党的方针，坚持以人为本，加强党员队伍建设，做到自律和他律相结合，教育、管理、监督多管齐下，着力提高基层党委领导干部素质，塑造党员新形象，始终保持党员的先进性。

1、提高思想认识，进一步增强党内监督意识。海丰目前正在实施的“问责制”是该县总结了多年的经验教训和工作实践的产物，得来不易。我们要认真学习和深刻领会《办法》所体现的指导思想和立制精神，要本着对干部负责、对人民负责，对党和事业负责的精神，去看待、借鉴和实施基层党委问责办法。各级党委要进一步明确党内监督工作的重点，努力克服畏难情绪和无所作为思想，以高度的政治责任感和敢于碰硬的精神，切实改变党内监督薄弱的状况，切实加强对基层党委特别是领导干部的监督，增强广大党员的组织纪律观念。要充分利用反面教材的作用，使基层党员进一步坚定理想信念，在思想上树立牢固的思想道德和党纪国法防线。

2、注重基本建设，确保党内规章制度的可操作性。基层党委问责办法也是党内的一项规章制度。这项规章制度的完善，是搞好基层党委监督的制度保证。没有制度，基层党委的监督就没有判断和鉴别是非的标准，监督当然也就无法进行。因此，党的制度建设是党的监督机构中一项基本性的工作。加强党内监督，关键是要加强这个制度的基本建设。一是条文和细则要具体化，以便对照操作。即使是内容丰富、覆盖面广的宏观性规章制度，也应当制定具体的实施办法加以落实，使其具有强制性和约束力；二是条文要定量化，要有定性的具体依据。制订规章制度要尽可能减少执行过程中的随意性，解释中的“弹性”，使别有用心者无法钻制度的空子；三是条文必须明确对违规者的处理由谁来监督执行。要坚决杜绝有制度无人监督、无人执行的现象。如果制订出来的规章制度流于形式，那就既破坏了制度的严肃性，又损害了党的声誉。

3、勇于开拓创新，不断充实完善问责内容和问责办法。“问责制”的出台并不是一劳永逸的事情，作为一项规章制度和政策规定更需要一段时间的试行和逐步完善。为此，各地在实施问责办法时，应注意收集各种情况，及时掌握问责过程中出现的问题。同时，要勇于开拓，不断探索，把基层党委问责办法与逐步建立党员的“五项长效机制”密切结合起来，进一步推动“问责制”的完善和创新。一是长效的学习机制。要在注重经济管理、技术业务知识学习的同时，注重思想政治理论学习，始终紧跟时代进步的步伐，并力求走在前列；二是长效的教育机制。要把自律与组织教育密切结合起来，不断提高基层领导干部的整体素质；三是长效的组织管理机制。坚持党要管党的原则，积极探索把握新时期基层党委和党员管理的工作规律，有针对性地加强基层党员的队伍建设；四是长效的联系群众机制。要坚持党的根本宗旨，服务基层、服务农村、服务企业和服务群众；五是长效的党内民主机制。要保障党员权利，加强党内监督，始终保持党的生机和活力，以充分的党内民主推动、促进与保障行政系统的科学民主决策和科学民主依法执政。

4、联系本地实际，逐步建立健全督查督办机制。要坚持实事求是、客观公正的原则，实行日常督导与明查暗访相结合，逐步建立日常督查考核台帐，对上级有关中心工作及重要活动进行跟踪督查，随时将督导和明查暗访的情况记录在档，供实施问责时参考。各地可利用开办的工作信息简报等内部刊物及时通报督查督办情况，对督导和明查暗访中发现的突出问题以及通过信访渠道反映的突出问题，应向基层党委发出督办通知，限期进行解决，解决结果作为是否问责的参考依据。

5、排除各种干扰，克服执行制度中的“软骨病”。“问责制”的建立重在于执行。如果有法不依，执法不严，则法规只是一纸空文。“问责制”是得罪人的，同时又是关心爱护干部，也是帮助人的。所以，在实施“问责制”的过程中，一定要坚决杜绝以言代法，以权代法，以权压法，以及贪赃枉法的腐败问题发生。对现有的制度，如关于领导干部个人重大事项报告制度、礼品登记制度、收入申报制度、离任审计制度、交流和回避制度等，要结合本地区、本部门、本单位的实际，制定具体的实施意见，坚决贯彻执行。

6、注重宣传教育，努力营造良好舆论氛围。同志在中央纪委第三次全会上所作的重要讲话中指出：“这些年来，我们在抓党风廉政建设和反腐败斗争的实践中，越来越明确地认识到，要紧紧抓住教育、制度和监督这三个关键环节，坚持标本兼治。教育不扎实，制度不完善、监督不得力，仍然是腐败现象滋生蔓延的重要原因。”所以，我们在制订实施基层党委问责办法的同时，也应加大宣传教育办度，从而使“问责制”深入人心，基层党委和领导干部能够自觉遵守。特别是要通过宣传，强化群众监督，使人民群众享有更多的知情权、发言权和参与权；建立和完善群众对基层党委及其领导干部“工作圈”、“社交圈”和“生活圈”的监督网络；研究疏通、拓宽信访渠道办法，建好公开举报、信访电话，设立信访室，建立信访接待制度，认真对待人民群众的来访来信，在社会创造一个人民群众敢于监督、善于监督、能够监督的良好氛围。