以强化政府公共服务为重点的新阶段城市改革

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经过30年的改革开放，中国城市迅速发展，小城镇迅速崛起，在此期间中国城市化发展速度是同期世界城市化平均速度的二倍左右，2007年中国城镇化率达到44.9%。城市化的迅速发展不仅对中国经济发展起到巨大的拉动作用，而且对经济结构、社会结构都产生了新的影响。进入新阶段，面对新矛盾新问题，有赖于重新审视政府在

城市改革中的职能定位和作用，更需要各级政府以开创性的思维进行变革和政策调整。

新阶段的城市改革对政府职能提出新的要求

进入新世纪以来，从消费结构、产业结构、就业结构、城镇化率、社会结构的变化来看，我国已经开始由生存型社会向发展型社会过渡。在这个特定的发展阶段，全社会面临的生存性压力逐渐减弱，发展性压力在全面增强，经济社会发展日益面临两个突出矛盾:

1、经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾。改革开放以来，以城市改革为主要推动力，中国经济增长保持了年均9％以上的增长速度，经济总量从1978年的3645亿元增加到2007年的24.66万亿元。按可比价格计算约增长了13.4倍，在世界上排位由第10位上升到第4位；人均GDP由1978年的381元增加到2006年的16084元，按可比价格计算约增长了8.73倍。不仅成功地解决了13亿人口的吃饭问题，使贫困发生率从1978年的30.7％下降到2006年的2.3％，而且正向全面小康社会过渡。按照“三个有利于”的标准，改革开放极大地促进了社会主义生产力的巨大发展。

但是，从总体上看，我国还不是一个经济强国，经济快速增长与资源环境约束之间的矛盾非常严峻。2006年，我国GDP占世界GDP总额的5.5%，而在能源消耗方面，我国每年消耗24.6亿吨标准煤，占世界总消耗的15%；钢材每年消耗3.88亿吨，占世界的30%；水泥每年消耗12.4亿吨，占世界的54%；二氧化硫等排放物位居世界第一。而我国人均石油资源、淡水资源仅相当与世界平均水平的1/10和1/4。

除了资源环境的矛盾外，城乡之间、区域之间、不同社会群体之间的不平衡发展的矛盾也越来越突出，已经成为经济持续发展、开辟国内消费市场的严重制约因素。

客观分析造成的经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的矛盾，在相当大的程度上是与政府主导型经济增长方式相关。作为一个体制转轨国家，政府主导型的经济增长方式具有一定的客观必然性。改革开放之初，在企业尚未成为市场主体的条件下，在市场配置资源的基本格局还没有形成条件下，政府充当投资的主体、建设的主体，可以极大促进经济的快速增长，改变我国落后的面貌。

随着我国已经初步建立了市场经济体制，在市场开始对资源配置起基础性作用的前提下，政府主导型的经济增长方式的弊端逐渐暴露。以“政府经营城市”为例，中国人均耕地面积较少，因此城市化发展过程中理应不断提高用地效率，减小城市化带来的土地供应压力，但实际上近年来土地利用效率不升反降。2000年我国城市人均用地面积为56.7平方米/人，到2005年这一数据提高到63.3平方米/人。在利益驱动的刺激下，各级政府倾向于以地生财，热衷于经营土地、经营城市。有研究表明，中国城市化进程以每年制造两个波士顿城的速度进行。而与之相伴的却是城市以粗放、低效方式扩张。在政府垄断土地一级市场的前提下，由此产生的“城市病”、失地农民的安置问题也越来越突出。这种种问题的产生，不能不说与现行体制下，政府主导型的经济增长方式有关。可见，在初步建立市场经济体制的特定背景下，政府主导型的经济增长方式已经到了非改不可的时候。

2、公共需求全面快速增长与公共服务不到位，基本公共产品短缺之间的突出矛盾。国际经验表明，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共需求快速增长的时期。我国正处于从一般温饱社会向全面建设小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会加速转型的关键时期。在这个发展与转型的特定时期，已开始形成全社会公共需求快速增长的现实基础，其主要特点是：

（1）公共需求的主体不断扩大。城镇中低收入群体成为基本公共需求的主体之一。他们对公共医疗、义务教育、就业和社会保障的公共需求日益强烈。

（2）公共需求结构发生变化。1978年到1995年的17年，我国城镇居民的恩格尔系数降低了7.6个百分点。但从1995年后，我国恩格尔系数下降速度大大加速，1995-2005年的10年间，我国城镇居民的恩格尔系数降低了11.2个百分点，比原来17年下降的总和还多,2007年进一步降低到36.3%。这说明，我国城乡居民将会有更多的支出用于与自身发展相关的公共服务上，我国公共需求将进入一个全面快速增长期。

（3）公共需求的数量正在不断增长，层次在不断提高。在广大社会成员的需求结构中，吃、穿、用等私人产品需求经过27年经济的快速增长后，其增速开始趋于稳定，但公共需求的年均增长速度越来越快，对公共服务的质量要求也越来越高。有专家估计，近10年在城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重，相当于过去五年公共需求比重的总体增幅。

但从基本公共服务供给情况看，在供给总量、结构、质量等方面还难以适应广大社会成员公共需求的变化。当前，城市化进程中至少面临六大挑战：

一是我们面临着促进就业与再就业的巨大压力。目前，城镇每年新增劳动力近千万，还有上亿剩余劳动力将逐步转移到城镇中来。未来20年，我国将成为世界上再就业的第一大国，每年面临2.5-3千万的就业再就业压力。

二是教育问题。改革开放后，我国教育事业取得巨大进步，几乎所有的城乡儿童都在接受初等教育。但教育的压力仍然很大，现在城镇劳动力平均受教育年限只有8年左右，与现代城市化发展要求还很不适应。

三是公共医疗问题。目前，我国城镇还有相当比例的人口没有任何医疗保障，而医疗费用的上涨速度也大大超过城镇居民可支配收入的上涨速度，由此引发的问题越来越突出。

四是社会保障问题。这突出表现在农民工的社会保障的覆盖率和保障水平方面。2006年，农民工参加基本医疗保险的工作取得很大进展，共有2300多万农民工参保，比上年的320万有了很大提高。但是，农民工被纳入基本社会保障的比例仍然偏低。国家统计局的调查表明，74.8%的农民工未参加任何保险。根据中国社会科学院的调查数据，只有1/3的农民工参加养老保险或工伤保险，只有1/5享有健康保险，远远低于城镇居民。

五是公共安全方面。当前，以食品安全、卫生安全和生产安全三大安全为主的公共安全已经成为全社会重要的公共需求。据我们在无锡的调研，饮用水安全问题成为当地最大的公共安全需求，甚至威胁到当地居民的生存。

六是环境保护问题。随着城市化水平的提高，城市居民对环境保护的需求越来越强烈。

3、政府职能转变成为下一步城市改革的重要目标。针对我国当前城市化存在的问题，十六届五中全会的《建议》特别强调我国城镇化必须“健康”发展。在“十一五规划”中，“推进城市化健康发展”是六大重点之一。深化城市改革，促进城市化健康发展是我国实现可持续发展战略、落实以人为本的科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要工作内容。为此，我们要明确城市改革的两大任务：一方面，要以促进国民经济又好又快发展为目标，继续坚持市场化改革，进一步完善社会主义市场经济体制，“强化”市场在资源配置中的基础性作用；另一方面，以着力保障和改善民生为重点，加快社会体制改革，建立社会主义公共服务体制。

政府作为城市改革发展的主要推动力，自身的转型和建设成为城市改革取得突破的关键。未来政府职能定位必然要服从于改革的两大任务，既要作“强化市场型政府（market-augmentinggovernment）”，又要作“强化服务型政府（service-augmentinggovernment）”，但归根结底还是要推动政府由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转型，其主要任务是提供经济性、社会性和制度性公共服务。

转变经济发展方式为重点，强化政府的经济性公共服务职能

经济领域出现的矛盾是政府主导型经济运行机制、经济建设型政府模式存在问题的集中体现。中国改革研究院2007年改革问卷调查结果显示，71.35%的专家赞同转变经济发展方式的当务之急在于改变政府主导型经济运行机制；80.7%的专家认为，最为有效的举措是转变政府职能。政府职能的转变，重要的是把握好政府在市场条件下的主要经济职能——经济调节和市场监管。也就是说，政府在经济领域的主要经济职能是提供“经济性公共服务”，强化市场在资源配置中的基础性作用，为微观市场主体创造良好的经济环境和制度环境。具体来说，政府为城市发展提供的经济性公共服务职能主要有四项：

一是为城市发展提供科学的中长期规划。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责。建议成立专司中长期规划及经济政策决策的国家经济部或经济发展委员会，以提高中长期发展规划的科学性、约束性和经济政策的有效性、稳定性。

二是市场秩序维护和市场监管。目前，市场监管的多头管理与监管不到位并存，使得市场监管的效率不仅没有明显提高，而且还产生许多体制方面的扯皮问题。亟须理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题。

三是提供准确的经济信息。准确的经济信息是保证经济政策有效性的前提，但目前统计数字失真的现象具有一定的普遍性，越到基层，“数字造假”的现象越多。这不能不说与我们这些年GDP政绩观相关。建议通过相关立法，进一步完善制度和改进方法，提升国家统计机构的权威性，以进一步增强经济信息的客观性。

四是有效的经济政策和宏观调控。目前，理论界和政府官员对于宏观调控的内涵还存在混乱。有人说宏观调控是“总量控制”，有人说还包括“结构调整”，还有人干脆把微观干预也说成“宏观调控”，甚至有人将政府的经济管理职能（如环保，市场准入）等，也统称“宏观调控”。早在1985年的“巴山轮会议”上，中国经济学家就已经达成共识，所谓“宏观调控”就是“总量控制”。具体讲，就是政府通过价格杠杆，借助市场机制来调整结构，而不是政府直接去“关、停、并、转”。针对目前宏观经济形势，应把防止经济增长由偏快转向过热，防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作为宏观调控的首要任务，要实行稳健的财政政策和从紧的货币政策，充分发挥财政促进结构调整和协调发展的重要作用和利率、汇率的价格杠杆作用。

以保障和改善民生为重点，增强政府的基本公共服务能力

30年的改革实践证明，市场经济可以在私人产品领域很好地发挥作用，但在公共产品领域中往往出现“市场失灵”。这些年，老百姓对义务教育、公共就业服务、社会保障等社会事业的发展感到不满意，反映比较强烈，主要原因就在于政府提供的基本公共服务严重不足，且配置失衡，难以满足人民群众日益增长的公共需求变化。因此，下一步城市改革的应放到统筹城乡发展的特定背景下，是以保障和改善民生为重点，增强政府的基本公共服务能力。

1、明确政府在基本公共服务中的主体责任。实现基本公共服务均等化不是政策性义务或道义性义务，而是政府的法定义务。目前基本公共服务供给不足的一个重要原因是缺乏可靠稳定的制度性保障。我国出台的很多关于基本公共服务的法规，其中有些内容已经过时。在现行的制度性安排中，没有对服务供给的责任体系尤其是政府责任做出明确规定，失去了问责的法律基础，形成了一定的责任真空。因此，建立符合我国国情的“基本公共服务”法制体系，是实现我国基本公共服务均等化目标的有力保障。专家认为，应加快基本公共服务的相关立法进程，特别是重大立法。以《中华人民共和国宪法》对公民基本权利的规定为依据，围绕义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，逐步建立起具有权威性、规范性的基本公共服务法规体系，改变现行的基本公共服务相关法规很多以政府法规政策和部门条例为主，立法层次比较低的现象。

2、明确各级政府公共服务的财政责任。财政应在公共服务的供给中承担最终责任。推进基本公共服务均等化，应把基本公共服务财政能力的均等化作为深化新阶段财政体制改革的基本方向，建立基本公共服务支出随经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制，并明确政府间基本公共服务供给责任。

在我国这样一个有五级政权的国家，划分各级政府在公共服务供给中的角色尤为困难，目前首要的是明确各级政府在推进基本公共服务均等化进程中的财政责任。公共服务在不同层级之间的公共服务责任是不同的。从空间角度观察，级次越低，基本公共服务均等化的压力越小；反之，级次越高，其压力越大。由此可以推论，我国基本公共服务均等化的财政责任主要在中央和省级政府，应通过中央和省级财政的公共资源分配来促进基本公共服务均等化。基本公共服务提供的责任应主要在地方，尤其是基层政府。基本公共服务均等化的财政责任应当上移，基本公共服务提供的责任应当下移，给地方基层政府以充分的责任和权力。

3、夯实基层政府履行基本公共服务职能的财力基础。财力与公共服务责任不对称是基层政府履行公共服务职能面临的最大难题。财权与财力的不断向上集中，以及事权与责任的不断下放，高端政府把财权和财力的重心往自己的层级中提升，把事权和责任的重心往自己以下的层级转移，最终是苦了基本公共服务的直接提供者——使基层财政不堪重负。

在分税制的框架下，处于不同区域的同一级政府即使拥有相同的财权，也会因为经济发展水平不同而拥有不同的财力。如任由各地自行解决基本公共服务问题前提下，其结果只能是会造成更大的不均等。因此，在宏观层面明确了政府间事权范围之后，重要的是解决事权落实所需要的财力问题。如果没有财政能力的均等化来保障最低水平的公共服务供给的最低水平，基本公共服务均等化就会变成“纸上谈兵”。从目前突出矛盾看，亟须建立中央财政与省级财政以及省以下财政均等化资金分配的分担机制。总体思路是逐渐淡化人为因素在确定基本公共服务资金各级财政比例分担的权重，加强对影响财政支出客观因素的权重。

4、建立以政府为主导的社会参与机制，提高公共服务供给效率。一个有效的公共服务体制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制，利用社会各方面的积极性提高公共服务的覆盖面和效率。随着中国经济体制的不断完善和政府职能的转变，政府与企业、政府与民间组织的关系出现重大变化，公民社会初见端倪。建立以政府为主导的公共服务供给多中心治理模式已经初步具备了组织资源和社会基础。

一方面，整合现有的政府公共服务网络；另一方面，充分利用民间社会组织形式灵活、多样，活动具有自发性、公益性、社会性和非盈利性，鼓励民间社会组织在其他主体无法充分发挥作用的某些基本公共服务供给环节发挥更重要的作用。这将在一定程度上改变基本公共服务供给的垄断局面，提高公共服务供给效率，实现民间社会组织发展与提升公共服务资源使用效率的“双赢”目标。政府所要做的就是通过完善社会组织的管理法规和相关政策，引入竞争机制，鼓励和引导全社会，通过对社会组织服务的购买来实现对社会组织的管理。

5、以逐步实现基本公共服务均等化为契机，推进行政管理体制改革。十七大报告把行政体制改革的目标定位于“建设服务型政府”，为未来行政管理体制改革指明了方向，十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，更加明确了公共服务型政府建设的具体思路。政府职能应集中体现在公共服务上，按照行使公共权力、代表公共利益、管理公共事务、提供公共服务、承担公共责任、维护公共制度的内在要求，加快政府职能转变和机构改革。

在澳大利亚、挪威等国，均在中央政府设置地方事务部，通过均衡不同地区的财政能力，保障基本公共服务的基本均等。我国政府行政管理体制还存在政府职能部门设置过多，职能交叉严重；政府和社会的职能未能进行明确划分，“多龙治水”现象严重，最终责任难以落实。十七大报告特别指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。实行基本公共服务均等化也应探索实行职能有机统一的“大部门”体制，把公共服务职能相近、业务范围雷同的事项交给一个部门统一管理，可通过设立地方事务部，或在财政部下设地方事务司（局），专司在全国范围内推进基本公共服务均等化的责任，最大限度地减少职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高公共服务效率，降低行政成本的目标。

由于GDP政绩观还在发挥作用，各级政府在履行公共服务职能上大打折扣。针对这种情况，加强基本公共服务，一个必要的措施是尽快建立基本公共服务绩效评价体系，把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系中，并且大幅度提高其权重；建立起严格的基本公共服务问责制，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，从而约束、引导政府部门和官员的行为。

6、加快制定和稳步推进全国性战略规划，确定全国统一的最低标准。考虑到城乡差距、区域差距、群体差距仍在拉大的现实，应尽快着手在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划和实施策略，统筹安排、系统规划。

首先，应制定基本公共服务全国最低标准。基本公共服务均等化在我国还是一个政策目标，实现该目标的路径不明晰，基本公共服务的标准存在一系列问题。比如，一些标准比较模糊，大部分文件或政策只规定按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，各项公共服务的人均占有标准也没有。总体而言，标准制定工作还比较滞后，适应不了形势变化和经济社会发展的需要。因此，推进基本公共服务均等化，首要的是制定全国的最低标准，使公共服务的提供、监督、评价有据可依。

在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下，先行在全国统一制度安排，解决不同省（市）、不同部门各自制定政策、政策口径不统一、方向不明确，跨城乡、区域对接困难的问题。通过制度创新，逐步缩小基本公共服务在城乡、区域和不同社会群体之间的差距。

我们要认识到，基本公共服务均等化是一个长期目标，不可能一步到位、一蹴而就，需要通过设置明确的时间表分步实现。