从建设项目审计看执行审计准则

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自*年审计法颁布实施以来，为了规范政府审计工作，明确责任，保证质量，国家已颁布或修改后重新颁布国家审计基本准则、通用审计准则和专业准则共*项。这些准则的颁布对指导政府审计工作，约束审计人员行为，规避审计风险等方面起到了积极作用。但从几年来建设项目审计的实践来看，部分专业准则的部分条款可操作性不强，审计实际工作与执行准则之间存在着差距。本文仅就审计实践中遇到的问题谈几点看法。

一是建设项目管理环境加大了建设项目审计与执行审计准则间的差距。首先，建设项目周期长，管理部门多、环节多。建设项目管理的招投标、施工、监理等方面都存在市场要素体系不健全，项目交易的方式、手段不规范，法律法规不完善的问题。加上审计人员本身的因素，如审计内容多、业务量大，难以全部执行审计准则中要求的审计程序。其次，受到市场交易体系不健全和政府相关部门的影响和限制，审计准则中规定的有些条款难以得到有效执行。如去年我们在审计某铁路大型技改项目时，涉及到项目总投资的取证工作，由于项目主管部门（政府职能部门）以资料涉密等理由不提供项目总投资审批部门的批准文件，而审计组受某些因素制约，又不能直接找投资审批部门索取证据，使审计组难以保证已收集证据的充分性和完整性，造成工作判断和处理问题时的被动。

二是审计准则某些条款在执行过程中的不确定性，使其对审计实务的指导变得可操作性不强。

其一，建设项目在审计过程中不仅涉及建设单位，还要涉及负责项目审批的政府职能部门以及勘查、设计、购货、施工、监理等多个法人单位。《审计机关国家建设项目审计准则》第三条“审计机关在安排国家建设项目审计时，应当确定建设单位（含项目法人）为被审计单位。必要时，可以依照法定审计程序对勘查、设计、施工、监理、采购、供货等单位与国家建设项目的财务收支进行审计监督”的规定，在审计建设项目和相关的政府职能部门、勘察、设计、购货等单位时把审计通知书直接下达给建设单位或出具审计通知书副本即可，但在审计中，尽管审计法实施条例第二十一条有“与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。”的规定，但审计处理决定只下达给建设单位（审计主体），而与建设项目相关延伸审计的单位则收不到决定，若其对审计机关下达的审计处理决定书提出行政诉讼时，由于受审计主体的单一性和延伸审计相关部门底数难以确认等因素制约，审计决定的执行仍可能面临着很大的诉讼风险。

其二，从目前来看，我国即将初步建立政府审计准则体系。但已有的部分审计准则的某些内容不具体，审计人员只能在审计工作中进行摸索，如《审计机关国家建设项目审计准则》第二十七条规定，在对投资效益进行审计时，应当依据有关经济、技术及社会、环境指标，评价国家建设项目投资决策的有效性，分析影响投资效益的因素，而没有对采取的评价方法、具体指标体系进行规定。因此，很难说评价出来的效益具有可比性，也很难得到社会认可。

此外，诸如对建设项目内控制度测试、环境保护情况等进行审计时，也都存在准则操作性不强等问题。

从上述分析来看，建设项目审计与执行审计准则之间存在差距，原因并不完全在审计准则。在审计实践中，我们要做到的是如何通过更好地执行审计准则，在审计实践中缩小乃至消灭“差距”，不应当采取放弃或者弱化审计准则的态度。对审计准则的具体实施，上级审计机关应根据目前各审计专业的实际情况，多搞一些调查研究，进一步修改和完善相关准则，以便更贴近审计工作实践，增强对审计工作的指导性。同时，进一步强化政府审计人员的审计业务知识和技能的培训，努力提高审计质量和业务工作水平。