固定资产投资审计的现状和对策

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简介：为了切实履行《审计法》、《审计法实施条例》所赋予的监督职责,落实国务院*年7月颁布的《关于投资体制改革的决定》对审计机关提出的新要求,审计机关有必要加强固定资产投资审计。本文分析了审计机关固定资产投资审计的现状及其成因,并提出了若干对策建议。

一、加强投资体制改革与固定资产投资审计势在必行

*年7月国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》),标志着我国的投资体制改革进一步走向深入。《决定》特别指出:“审计机关要依法全面履行职责,进一步加强对政府投资项目的审计监督,提高政府投资管理水平和投资效益。”为了切实履行《审计法》、《审计法实施条例》所赋予的监督职责,落实《决定》对审计机关提出的新要求,审计机关有必要加强固定资产投资审计,其理由如下:

(一)固定资产投资审计可以为政府完善投资决策提供重要依据。近些年来,国家对于水利、交通、电力、城市基础设施等公共领域的固定资产投资规模日益扩大。

固定资产投资对于国民经济增长有着巨大的拉动作用,但同时也极易造成经济过热,增大经济运行的系统风险,那些盲目投资、低水平重复建设行为更是浪费社会资源、贻害无穷。固定资产投资审计可以加强对于政府投资活动的监控,通过对于项目立项、论证过程的事前监督,阻止不合理投资项目的上马,还可以提供关于投资项目效益的重要信息,促使各级政府在投资活动中慎重行事,经济有效地使用公共资金。

(二)固定资产投资审计可以提高公共资金的使用效益。固定资产投资审计是关于投资项目真实性、合法性和效益性的审计,其中效益性是审计重点。《审计署*年至2007年审计工作发展规划》提出“固定资产投资审计以效益审计为主,促进提高建设资金的管理水平和投资效益,深化投融资体制改革”。*年由中国内部审计协会主办的全国投资审计理论研讨会则得出一个重要共识:投资的浪费是最大的浪费,固定资产投资审计是最大的经济效益审计,应成为实施经济效益审计的突破口。固定资产投资审计通过对于投资项目的事前监督、事中控制和事后评价,保证公共资金能够投向最具经济、社会效益的投资项目,并保证投资资金运用过程的经济性、效率性和效果性。

(三)固定资产投资审计可以遏制投资与建设领域的腐败现象。由于固定资产投资活动本身的复杂性所造成的监督困难,以及监督体系建设滞后于固定资产投资规模迅速扩大的现实,使得固定资产投资和建设领域成为腐败滋生的“温床”。一个典型的例子是,河南省的三任交通厅厅长均因为在工程项目审批中受贿而“落马”,可谓“前腐后继”。绝对的权力必然带来绝对的腐败。国家审计机关通过开展固定资产投资审计,可以确定有关单位和个人在投资活动中的经济责任,约束对于政府投资权力的滥用,从而有利于防止经济犯罪、反腐倡廉。近几年,国家审计机关在固定资产投资审计中发现了大量的违法乱纪现象,向司法机关提供了不少经济犯罪大案要案线索,使一批贪官和“蛀虫”落入法网,为政府廉政建设作出了重要贡献。

二、固定资产投资审计存在的问题及其成因

(一)固定资产投资审计覆盖面不够广、力度不够大。近些年来,国家对于基础设施等公共领域的固定资产规模日益扩大,但审计机关能够进行审计的投资项目占项目总数的比重、经审计的投资金额占投资总金额的比重还相当低。以湖北省为例,湖北省国家审计机关*年至*年共审计国家建设项目655个,审计投资总额292.9亿元,仅占全省国家固定资产投资总额的15.8%。造成这一问题的原因可能有以下几条:第一,地方政府未明确审计机关在国家建设项目投资监督体系中的主导地位,监管权力分散在财政、交通、城建及其他行业主管部门手中,审计机关的监督权力受到一定的限制;第二,审计机关受人员和经费的限制,没有足够的审计力量对国家投资建设项目全面加以审计;第三,审计系统内部的资源整合程度不高,一些地方审计机关即使可以安排出审计力量,也往往因为审计管辖权的限制而无法对上级政府在地方上的投资项目进行审计,形成了不少“审计盲角”。

(二)固定资产投资审计人才短缺,现有审计人员队伍知识和能力结构不合理。固定资产投资审计涉及的审计事项复杂、专业性强。例如,为了对工程造价进行审计,需要审计人员具备工程造价方面的专业知识和执业资格;为了对工程合同管理的情况进行评价,审计人员需要具备合同法等法律方面的知识和经验等。然而,审计机关目前懂财务的人员比较多,懂工程、法律的人员比较少,既懂工程又懂财务的人员少之又少。造成这一现象的原因可能有:第一,审计机关平时没有重视相关人才的培养和储备;第二,1999年底,原附属于各级审计机关的审计事务所全面完成“脱钩改制”,带走了不少工程技术方面的专业人才;第三,国家审计人员属国家公务员编制,其报酬相对固定,难以吸引工程造价师等专业人才加入审计人员队伍。

(三)固定资产投资审计的审计质量有待提高,表现在以下几个方面:第一,对于固定资产投资项目的真实、合法性审计比较多,着重于查错防弊,对于效益审计重视不够;第二,对于固定资产投资项目事后审计比较多,事前介入和事中控制不够,特别是对投资项目选择的决策过程难以施加影响;第三,固定资产投资审计科学性不强,审计人员的工作缺乏客观标准,主观判断多,审计风险难以得到有效控制;第四,固定资产投资审计就事论事多,为各级政府宏观决策和管理服务的职能发挥不够等。

造成上述问题的原因可能有:第一,审计人员的观念和意识不到位,没有将固定资产投资审计向效益审计、全过程审计扩展的观念,也没有树立“跳出审计谈经济,围绕经济搞审计”的意识;第二,固定资产投资建设市场秩序较为混乱,违法乱纪现象比较多,这客观上使审计人员不得不侧重于真实、合法性审计,从而无法抽出足够的审计力量开展效益审计;第三,关于固定资产投资审计尚未形成具有操作性的准则和指南,对于固定资产投资效益审计的理论研究和经验总结做得尤其不够。虽然*年审计署了《审计机关国家建设项目审计准则》,但这份准则的规定比较原则、抽象,对于固定资产投资效益审计也强调不多,审计人员在具体工作中仍然感到缺乏依据和标准。

三、改进固定资产投资审计的对策

固定资产投资审计已成为国家审计机关的工作重点。为了改进审计机关的固定资产投资审计工作,我们提出如下政策建议:

(一)各级政府应重视审计机关在固定资产投资监管体系中的主导地位,通过法规、政策来保证审计机关在固定资产投资审计中享有足够的权威。*年,深圳市政府和人大专门出台了《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》(以下简称《条例》),这种就政府投资项目审计问题专门制定地区性法规的行为在全国实属首创。

《条例》要求审计机关对于所有政府投资项目实行全面审计监督,即对于投资额大、关系国计民生项目实施各环节的全面审计,对于其他项目则实施项目竣工决算必审制,并按照突出重点的原则有选择地实施项目前期审计和项目预算执行审计;《条例》的另一大特点是对于政府投资项目的绩效审计单独做出规定,为全面推行投资项目绩效审计提供了坚实的法制保障。在加强对于政府投资项目的审计监督、规范投资行为、提高投资效率、促进科学决策、充分发挥政府投资项目的社会效益和经济效益方面,深圳市的经验可资借鉴。

(二)建立政府重点投资项目的审计员派驻制度,实现对于重点投资项目的全过程审计。只有将审计延伸到项目决策、论证、实施、评估、验收的全过程,才能最大限度地发挥审计机关监督公共资金真实、合法、有效使用的职能。然而,实施这种全过程审计面临着诸多困难,很难有效协调审计机关的审计活动和投资项目运作过程中大量相关单位的工作。目前,已有一些审计机关在当地政府的支持下,探索实施政府重点投资项目的审计员派驻制度。其基本做法是:由地方政府出台关于重点建设项目派驻审计员的专门规定,审计机关按照规定派出审计员进驻重点建设项目的工作现场,对建设项目实施从勘察设计到竣工验收的全过程跟踪审计。实践证明,审计员派驻制度有助于加强重点建设项目的审计监督,值得推广。

(三)采取多种途径,加强固定资产投资审计的人才培养和队伍建设。配备充足、合格的审计人员,是审计机关有效开展固定资产投资效益审计的基本条件。为了缓解目前固定资产投资审计人才短缺的不利局面,审计机关可以采取如下途径来加强人才队伍建设:第一,人才的外部引进,即适当增加编制,用于引进审计机关所亟须的工程技术人才,尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才;第二,人才的内部培养,一方面要通过各种培训,使审计人员能够更新观念、知识和技能,尽快适应开展固定资产投资审计工作的需要,另一方面则可以通过一定的奖励措施,鼓励审计人员自学专业知识,获取专业资格证书;第三,系统内部的人才整合,即上级审计机关对于享有审计权限而又人手不够的固定资产投资审计项目,可以委托或者授权下级审计机关来办理;第四,建立外部人才网络,即与会计师事务所以及其他中介、咨询机构中的技术专家建立稳定的合作关系,在必要时可以聘请他们参与对于重点建设项目的审计工作。

(四)加强固定资产投资审计的规范化建设,为实务工作提供客观标准和指南。科学合理的固定资产审计准则、实施细则和其他规范,能够反映理论界的研究成果和实务界的实践经验,帮助审计人员在业务开展过程中保持应有的职业谨慎并恰当合理地开展审计工作,从而提高审计质量,降低审计风险。固定资产投资审计的规范化建设是目前亟待加强的工作,我们的具体建议如下:第一,建议审计署制定《审计机关国家建设项目审计准则》的实施细则,及时总结各地审计机关开展固定资产投资审计的先进经验和优秀案例,为审计人员提供具有操作性的指南;第二,建议审计署和财政部、建设部等部门合作,联合制定有关固定资产投资的绩效评价标准,作为审计人员开展固定资产投资审计、特别是投资效益审计的依据;第三,建议各级审计机关在审计署制定的审计准则及实施细则、财政部的《内部会计控制规范——对外投资(试行)》和《内部会计控制规范——工程项目(试行)》基础上,根据本单位开展固定资产投资审计的实际情况和需要,制定本单位的固定资产投资审计工作规范。

(五)审计机关内部应加强固定资产投资审计的质量控制工作。在相关的准则、规范不够健全的情况下,审计机关尤其需要通过内部的精心组织和安排,强化固定资产投资审计的质量控制工作。具体而言,第一,在制订审计计划时突出重点并把握投资项目的风险高发环节,要把好固定资产投资审计的九个“关口”,即立项决策关、勘察设计关、招投标关、合同控制关、施工过程控制关、质量监理关、竣工验收关、决算关、监督检查关,在各个“关口”均应设计必要而合理的审计程序,配备充足的审计力量;第二,在固定资产投资审计过程中,在实施主审负责制的基础上,加强对于审计小组成员、外部专家工作的督导;第三,对于固定资产投资审计结果严格实施“三级复核制”,做到审计证据充分有力、审计结论科学合理、审计意见恰当可行。