关于当前乡镇机构改革的几个主要问题

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最近，我们深入到6个县（市、区）16个乡镇就乡镇机构改革问题进行调查研究，广泛接触了县（市、区）领导、乡镇和村组干部，走访了一些群众。调查表明，随着农业税的取消、特别是“民本岳阳”九项工程的实施，我市乡镇形势来势好，农村经济社会稳步发展，干部群众精神振奋。从乡镇机构改革的角度来看，当前乡镇也还存在一些问题，有的是历年积累下来的长期没有解决好的问题，有的是近年来农村形势变化后出现的新情况，值得高度重视。

一、存在的问题及原因

㈠乡镇政府职能履行有些错位。总的来说，乡镇党委、政府认真贯彻落实科学的发展观和正确的政绩观，在改革、发展、稳定等方面作出了突出的贡献，特别是招商引资热情高、效果好。但在履行职能的过程中，也还存在一些错位的现象，主要表现有二：一是引税买税。税法明确规定，税收的征收主体是各级税务机关，但现在税务所成了“开票所”，税收工作的主要责任落到了乡镇。加之有的地方核定税收基数过高，经济发展不快，乡镇自有税源不足，财税入库成了头号难题。为了不被“一票否决”，一些乡镇出台种种“优惠政策”，有的把税收任务分解到干部个人头上，动员各方面的力量引税买税，有的干脆由财政垫税。我们调查了16个乡镇，除云溪区云溪乡以外，所有乡镇都要花大量精力引税买税，为此支付的“税收成本”多则七、八十万元，少则三、四十万元。华容县三封寺镇去年核定国、地两税基数70万元，按税收分成应得收入32万元，实际上镇里为了完成任务还垫付了17万元，留下了49万元的窟窿。岳阳县一个乡镇去年核定国、地两税169万元，实有税源不到40万元，为买税共支付“税收成本”50万元。二是直接参与生产经营。有的乡镇过去办的集体企业一直没有改制脱钩，乡镇政府还在参与管理。如岳阳县长湖乡现有砖厂、瓦厂等集体企业5家，乡镇为此设立企业站，专门安排2名干部协调。有的乡镇由政府投资办起了各类公司，安置分流人员。如云溪区云溪乡办起了“富桥公司”，安置分流人员8人，财政每人每年核拨5000元。与此同时，乡镇服务“三农”又显得力不从心。乡镇涉农站所数量不少，但搞经营的多，服务的少。水利站大多是收钱养人，许多山塘水库年久失修。农技站大部分时间在卖种子、化肥、农药，科技推广、病虫防治做得很不够。一位农民说：“农技站就是每年发几张资料。”农村精神文明建设与社会发展要求还不相适应，健康向上的文化娱乐活动开展得少，广播站主要就是有偿提供有线电视服务（收取闭路电视费）。有的乡镇文化站、广播站无所事事，广播系统成了摆设。与之对应的是：“码”害、“麻”风盛行，宗教迷信活动猖獗。职能错位的原因有二：一是目前行政管理体制和干部考核机制还不完善。“上面千条线，下面一针穿”，各项工作任务都落到了乡镇，并且纳入对乡镇及其主要负责人的考核，乡镇只能被动应付，无法主动依法履行自己的职能。二是财政比较困难。乡镇普遍负债运行，收入十分有限，债务利息、税收成本、人员工资以及正常运转经费使乡镇不堪重负，只能采取一些变通的办法尽力维持。

㈡县直部门与乡镇政府权责关系有些模糊。经过前几轮机构改革，县乡关系进一步理顺，县级政府更多地承担了经济社会发展责任。但还有一些地方县直部门与乡镇政府权责关系有些模糊。随着一些站所管理权的上收，乡镇职能越来越弱，难以承担《宪法》赋予的“执行本级人民代表大会和上级国家行政机关的决定和命令，管理本级行政区域内的行政工作”的职责。尤其是现在村民自治尚处于起步阶段，社会中介组织有待进一步发展，老百姓大小事情还得找政府，而乡镇对很多工作爱莫能助，处境非常尴尬。如平江县伍市镇16个事业站所中，只有经管站以乡镇管理为主，其余15个站所都是以县直部门管理为主。该镇镇长告诉我们：“乡镇对站所只有协调权，没有管理权。由于县管站所不配合，有时候乡镇政府拿不出一个全局性的工作方案来，甚至开个会人都难以到齐。”这就导致乡镇政府的职能与责任不对等。一名乡镇书记说：“现在乡镇是牌子响，责任大，权力小，协调难，发展力不从心。”比如计划生育，工作达不了标上级“一票否决”的对象是乡镇，但平江、华容等地的计划生育工作站人员和经费由县直部门管理，乡镇对计生工作站既没有人事权，也没有财权，有的站长不买乡镇的帐。又比如社会稳定，出了问题上级唯乡镇是问，但派出所、司法所是县直管单位；有的地方尽管说的是“双重领导、以县为主”，但实际上乡镇的管理权被虚化了，站所人事调整征求乡镇意见只是走走过场。权责关系模糊主要是由于部门利益刚化，一些县直部门特别是所谓的“强势部门”片面强调其工作的特殊性，想方设法扩充权力，谋求自身利益。乡镇书记意见很大，很多乡镇反映：“现在职能较强的、能收费的站所全部上收了，留下的不是债务包袱重，就是人员包袱重。”

㈢乡镇机关和事业站所人员包袱有些沉重。2004年全市乡镇、办事处机关实有在职人员5755名，事业站所(不含卫生、教育)实有人员11390名，共计17145名，平均每个乡镇、办事处有89人。和其他地方相比，我市乡镇人员包袱还算是轻的；但就取消农业税的新形势和乡镇财政窘迫的现状来看，人员包袱仍然很重。各县(市、区)的情况也不平衡，编制管得好的，人员包袱相对较轻；编制管得不好的，人员包袱就比较重。如临湘市编制管理比较到位，乡镇人员相对较少，该市源潭镇机关站所一共只有58人，其中机关23人，9个站所只有35人。文白乡机关和站所只有33人，其中机关18人，9个站所15人。其他县(市)人员包袱都比较重。如岳阳县新墙镇机关和站所共有150人，其中机关36人，10个站所共有114人。该县城关镇仅一个财政所就有47人。湘阴县长康镇只有2.1万人，但镇财政供养人员有125名（不含中小学教师）。僧多粥少，乡镇财政入不敷出。岳阳县麻塘镇全年实际可用收入108万元，去年镇财政供养人员102名，工资福利支出至少要150万元，仅此一项，缺口就达42万元。一位县委书记说：“现在乡镇要维持下去，必须到外面去争取资金，大乡镇每年要争取120－150万，小乡镇也要80－100万元。”对外争取资金保工资发放成为乡镇的重要工作。历次机构改革都曾把人员分流作为重要目标，但因社会就业压力大、人员分流成本高、保障机制不配套，实际效果不佳。许多地方分流人员只是形式上的分流，并没有完全“脱钩”、“断奶”，财政负担仍然很重。

二、几点建议

上述问题的存在，不但影响到乡镇政权的正常运转，甚至影响到党的执政基础，影响到社会主义和谐社会的构建，影响到国家的长治久安。我们认为，解决这些问题，要从以下几个方面着手：

㈠职能履行要“归位”。乡镇政府的职能定位是明确的，关键是实际操作时“走了样”，要实现“归位”，就必须进一步强化政治职能，维护社会稳定，打击黑恶势力，保障人民群众的生命财产安全。要规范经济职能，注重优化经济发展环境，实行政企、事企分开，加大招商引资、发展经济的力度。要加强社会职能，抓好计划生育，发展社会事业，加强精神文明建设，配合做好社会保障工作。一是进一步完善对乡镇的考核。考核内容应当建立在乡镇政府职能职责的基础上，有什么职能就考核什么，什么职能重要就重点考核什么；要统筹考核经济增长和社会协调发展，重点关注农民收入、农民就业、农民社会保障、环境保护等民生问题。考核方式上要尽量减少“一票否决”的强制性手段。“一票否决”对推动工作效果很明显，但如果过多过滥就会产生“以强制应对强制”的现象，直接导致工作中弄虚作假，搞形式主义。二是在财政体制上向乡镇倾斜。要适当调整税收分成比例，增加对乡镇的转移支付，足额核拨乡镇干部的人头经费，缓解乡镇的财政危机。尤其是要坚持实事求是的原则，合理核定乡镇税收基数，把税收征管的职责真正交给税务部门，解决财政空转、引税买税的问题。三是合理划分事权。乡镇财力有限，不减少其事权，职能缺位的问题就难以得到解决。当务之急是要进一步明晰县乡政府在义务教育方面的责任。义务教育实行“以县为主”的管理体制，“为主”包括哪些内容，“为辅”又包括哪些责任。进一步明晰基础设施建设的责任。但现在国家确定的基础设施建设项目要求乡镇配套资金，比如通乡公路，国家每公里投资37万元，其余靠乡镇自筹。有的乡镇连保运转都十分困难，根本拿不出钱来搞建设。一名乡镇书记说：“国家给了我们一个金娃娃，但我们抱不动。”越是穷的乡镇，越是需要基础设施建设，越是拿不出配套资金，所以现在乡镇发展也面临“穷者愈穷、富者愈富”的问题。四是要稳定乡镇干部队伍。对乡镇领导干部要严格实行任期制，在规定的任期内非特殊原因不得对其调整异动，尽量减少因干部任免而导致的短期行为；实行乡镇任期目标责任管理,届初明确目标,届中检查督促,换届或离任时对照目标测评审计。对普通干部要适当提高经济待遇，改善工作条件，尽量避免“年年改革，人人自危”，降低其职业风险。

㈡管理体制要理顺。根据人、财、物、事相统一的原则和有关法律规定，凡必须上收到县直部门管理的，其人、财、物上收后，事权也必须一同上收，乡镇只负责协调。该交给乡镇管理的，其人、财、物、事都要真正交给乡镇。2001年乡镇机构改革时，市委、市政府在《关于乡镇机构改革的意见》（岳发〔2001〕5号）中明确规定：“县（市）区直部门延伸到乡镇的机构，除政法系统（不含司法所）和实行省以下垂直管理的工商、地税、质量技术监督和药品监督管理系统，以及国土实行县乡共管以县为主管理体制外，其他站、所、中心的人、财、物、事都要下放给乡镇管理。”但有的县里一直没有按要求下放；有的地方本来已经下放了，由于省、市、县有关主管部门利用资金、项目、奖励等方式进行干预，陆续又上收了一些。比如省司法厅近年来提出建设标准化司法所的三年目标，每个站所投入约20万元，但条件之一就是人员县管，所以华容、湘阴、平江等地已陆续收归县管。当前必须像湖北省一样下决心把该下放到乡镇的站所坚决下放给乡镇管理，今后凡涉及乡镇站所管理体制的变更，必须经市委、市政府或市编委批准，不能随意收收放放，来回折腾。

㈢人员编制管理要加强。过去乡镇人员编制过多，既有客观原因，也有人为因素。一是过去乡镇工作任务确实比较重，需要的人多；二是有的地方编制管得不紧，随意开口子，加之政策性安置又是刚性任务，人员膨胀较快；三是上世纪九十年代撤区并乡后，精简的行政编制一直没有收上来，留在县里，有的地方没有予以冻结，空编后又进了人。当前要从三个方面切实加强管理：一是要重新核定乡镇编制。根据乡镇人口、GDP和土地面积，参照中编办〔1993〕17号文件精神，重新制定标准并具体核算到每一个乡镇。二是冻结乡镇人员编制。重新核定编制后，多余的编制上收到市里统一管理，但不核减县、乡财政基数。今后5年内，乡镇机构和人员编制只能减少，不能增加。现已超编的乡镇机关和事业单位实行只出不进的管理办法；必须有空编且无分流人员，才能补充工作人员。三是强化县（市、区）党委、政府主要领导对乡镇人员编制的管理责任。认真贯彻执行国务院《关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》（国发〔2004〕21号）精神，把乡镇机构编制管理工作列为对县级主要领导干部的考核内容，定期对乡镇编制情况进行审计和督查，发现问题，及时严肃处理。

㈣人员分流要务实。针对当前乡镇机构臃肿、人浮于事的现象，有的地方采取了一些行之有效的办法分流人员，有的地方还在等待上级的统一政策。由于人员分流工作牵涉到干部职工的切身利益，处理不好会影响到社会稳定，有必要研究出台一个可操作的人员分流政策。一是要因地制宜，分类处理。人员分流要具体问题具体分析，有针对性地采取措施。对临时雇请人员，要无条件清理清退；对上一轮机构改革分流未到位的，要按照当时的政策坚决分流到位。这两类人员与在岗人员不得混岗，不得轮流上岗，也不能参与此轮机构改革的竞争上岗，其分流任务由县乡两级承担。二是要加强社会保障。凡分流对象，欠发工资必须补齐，欠交保险必须交足，欠的集资款等必须还清。可考虑把乡镇分流人员纳入城市低保范围，避免因分流后生活无着落而诱发不稳定因素。三是要鼓励买断工龄。对经济基础比较好的地方，可以仿照国有企业改革的办法，买断分流人员的工龄，一次性给予经济补偿。经济补偿应在全市统一标准，其费用由县、乡二级合理承担。