对于监管者的探索与思考

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2008年，我国电信监管环境发生了巨大的变化。工业和信息化部的成立和电信重组的启动给电信监管带来诸多新课题。在新形势下，电信监管部门如何履行新职责、迎接新挑战、新的“怎么管”以及“管什么”又成了全行业不得不认真思考的问题。本刊将推出省通信管理局局长系列访谈，力求全面而深刻地分析新形势下电信监管所面临的问题，与业界共同探讨解决之道。

清楚认识发展方位

推动信息化基于两个判断

首先，我国总体处于工业化发展的中期。“这是一个基本判断。我们不能走工业化国家的老路，要走一条中国特色的跨越式发展的道路。因此，中央提出了工业化和信息化融合的命题。”苏少林说，现在以信息化促进工业化，实现跨越式发展，是一条非常好的道路，应该从这个方面理解和贯彻中央的战略决策。

其次，经济全球化的趋势已经改变了传统的营销、管理和服务模式。信息化和工业化融合以及信息化与工业化、国际化、城镇化、市场化的互动发展，是我们国家所处历史方位的一个崭新命题，而这个命题需要行业和国家共同来做好。苏少林表示，工业和信息化部的成立只是国家从组织体系上来保证了命题的落实，更重要的还要有后面的一系列的措施来推动，将信息化上升到国家战略。

对于如何更好地推进信息化建设，苏少林说：“现在的行业信息化是整个信息化发展的一个阶段，我们对信息化的认识也是一个逐步深化的过程。在信息化建设的过程中，我们从不认识到认识，从‘单一应用’到信息合成时代。这是一个过程。”

国家行政体制和行政机构的设立与现在信息化的进程有很大关系，必须逐步改变“各自为战”的状态。苏少林坦言，我国的信息化才解决了从不认识到认识的问题。从发展趋势来看，信息网络“化”本身是一个过程。在这个过程中，现有的行政体制和管理模式会被打破。虽然对信息化转变的过程认识还没有那么深，但是信息化发展趋势肯定要走到这一步，遵循从“点”到“线”，然后向“面”的突破，这就是一个“化”的过程。苏少林说：“要真正融合好，我们还要抓，其一信息化与工业化的融合，其二信息化与工业化、城镇化、市场化和国际化的互动发展。即：电子商务、电子政务、农村信息化、社区信息化、中小企业信息化等。”

通信行业担当信息化的主力军

在实现信息化过程中，通信行业要担当主力军的作用。苏少林认为，首先，通信行业已经处于推进信息化的关键地位，基础电信运营商拥有基础网络，而基础网络是信息化的应用平台；其次，通信行业本身的信息化建设走在了其它行业的前列，可以在信息化过程中体现示范引领作用；第三，通信行业具备人才优势，有责任在业务创新和服务创新体系上下功夫，把行业的转型紧密地与信息化的发展结合起来，实现互动。

为此，苏少林强调，通信监管部门在信息化发展过程中要起好牵头、引领、带领的作用，而且，通信管理局是工业和信息化部的派出机构，既然机构设在地方，就要有所作为，要为当地的经济和社会发展服好务；作为行业的政府部门代表，要为行业的发展创造一个良好的环境，同时引领整个行业为信息社会的发展创造良好的信息通信环境。

功在“监管为民”

过去：通信监管促进行业大发展

回顾通信管理局走过的道路，苏少林这样评价：“应该说，监管部门所获成绩有目共睹，应该给予充分肯定。监管部门从无到有，从小到大；电信监管也从陌生到熟悉，从不规范到规范。假如没有通信监管，也不可能有八年通信业大发展的局面。”

当1998年中国电信业开始尝试适应WTO规则，打破垄断引入竞争的时候，通信监管面临政企分开、邮电分营、移动剥离等课题。刚建立的通信管理局花很大力气解决了当时的“联而不通、通而不畅、畅而不久”的互联互通难题。

还由于通信监管部门矢志不渝地高举“监管为民”的旗帜，不断监督、督促整个行业，才有了现在的优质的通信服务；同时，通信管理局在实现电信行业企业利益、公共利益和社会职能方面，起到了积极的牵头、领导甚至主导的作用。特别是在过去的洪灾、今年的雪灾和地震发生时，如果离开了政府部门的主导，应急通信保障很难发挥作用。

实践证明，政府部门在维护电信业健康发展过程中发挥了不可替代的作用。“当然，由于人员比较少，地市没有机构，有些问题发生在地、市、县层面，监管部门不能快速反应，存在一些监管缺位的现象，但我认为功劳是主要的，是值得大书特书的”，苏局长这样总结过去的通信监管工作。

现在：管理模式创新是必然趋势

针对电信重组以后如何保持均衡的市场格局，苏少林强调：“我对均衡发展的理解是：让强者更强，让弱者变强。均衡发展不是把强者变弱。”

政府部门需要发挥的作用就是，充分发挥市场优化配置资源的作用，积极鼓励有效竞争，只有当市场这只“无形的手”失灵时，政府这只“有形的手”才能出手。苏少林表示，政府是环境的创造者，政府工作的重心是完善市场的机制和体系，为行业的发展创造良好的政策环境和公平公正的市场竞争环境。

在具体实现监管职能时，苏少林强调，监管部门要监督和管理整个行业，就要树立权威，如果监管部门没有权威，被监管者就会无视你的存在。“监管的手段和监管的法规就要像一把悬在被监管头上的剑，要让他们知道监管制度的存在，这样才能依法经营。”苏少林形象地做比喻。

通信监管将从强化走向放松，从“政监合一”走向“政监分离”，从行业单一管理向综合化管理转变，这是必然趋势。首先，通过强化监管形成市场规范以后，应该逐步走向放松管制，“无为而治”是管理的最高境界；其次，随着多种经济成分进入电信市场，既有国有资本，也有民营、外资等资本形式，如果“政监合一”就有偏袒国企的嫌疑，所以要体现监管的公平和公正，监管体系必然会走向“政监分离”；第三，技术进步造就“三网融合”，实现了信息化发展的巨大成就，也带来政府管理模式的转变，综合化管理和综合性监管也将是一个必然的趋势。

未来：建立动态的市场平衡格局

电信重组以后，电信监管者要发现新问题，找出新对策。苏少林分析，电信运营商进入“三国时代”后，规模相当，实力差距也会逐步缩小，电信管制者要防止新的合谋，比如价格同盟等，就要采用新的管制手段。而且，在现有基础运营商、增值电信运营商的基础上，监管者可以探讨鼓励虚拟运营，推动号码可携带试验等，促进构建多级市场，确保行业的繁荣和发展。

苏少林强调：“所谓电信业的均衡格局是一个动态的、相对的均衡，不是绝对的、静态的。建立和谐的市场格局，就是要实现动态的平衡。江苏管局提出了‘建设电信强省构建和谐行业’的目标，和谐就是均衡的必要和重要的表征，和谐也是一个动态的过程。”

当然，电信重组和运营商整合完成以后，国家将颁发全业务的运营牌照，为保证行业的均衡发展，实施非对称管制是必要的、必需的。苏少林表示，要以业务为依据实施管制政策，即以业务的比重为单位判断谁是主导运营商，谁是非主导运营商。

总结过去的非对称管制经验，苏少林说：“我们以前主要在资费方面实施了非对称管制，我认为效果不是很好。”当时，非对称政策规定，非主导运营商可以比主导运营商低10%的资费进入市场。事实上，电信资费变化很快，加之套餐资费的不明朗性，不便于监管。而且，监管资费老百姓不理解，地方政府也不理解。“初期进行的资费非对称管制，使通信监管部门十分尴尬。”苏少林说。

非对称管制应该在市场份额、结算单价以及业务准入等方面实施，当然中国的电信市场在重组后具体采用哪种方式，还要看融合以后的具体发展状态。苏少林建议，推行非对称管制，还要考虑普遍服务的责任承担，好的企业可以多承担一些普遍服务义务，这也是非对称管制的具体体现，要取得好的效果就要综合采用这些方法，“多管齐下”。

对于“强”的电信运营商，苏少林认为，我国电信企业国际化拓展存在差距。要使“强”的企业“更强”，就要引导企业成功地进行国际化拓展，引领创新型的行业建设，比如TD-SCDMA，避免把眼光放在国内市场、资费、互联互通等问题上，通过支持企业“走出去”，避免国内冲撞，不乏是一种有效的方式。

转型中的监管举措

体现三个原则

江苏管局提出，“监管为民服务发展”、“构建和谐行业建设电信强省”、“在服务中体现监管在监管中深化服务”三大工作原则。“监管为民服务发展”是工作理念，“构建和谐行业建设电信强省”是追求的目标，“在服务中体现监管在监管中深化服务”是实现路径。苏少林强调：“我们的定位是服务型监管机构，我们要服务企业、服务用户、服务地方党委政府，所建立的机制要保证通信通畅，虽然监管者与被监管者之间存在博弈关系，但更重要的是要体现监管机构的服务职能。为此，江苏管局利用三种机制来保障服务职能。”

第一，江苏管局建立了每季度召开的高层例会。定于次季度的第一个月由管局召集，通报并总结全省季度发展情况，并对下一步的工作做出安排。苏少林介绍，最近安排在七月份的例会将要通报上半年的发展情况，包括总结上半年抗雪灾、保奥运、支援抗震救灾等内容，还将部署三季度和整个下半年的工作。

第二，每一个地市组织专门协调互联互通和服务例会。该例会每一个季度召开一次，由当地的行业协会牵头组织，江苏通信管理局根据“分片包干”原则派员参加。这种机制实现了“小事不出市，大事不出省”的目标。

第三，充分发挥“第三种力量”（社会中介组织）的作用，弥补监管力量的不足，江苏省在所有的地市都建立了行业协会。行业协会每个季度组织一个例会来解决本地的服务问题，还牵头组织当地企业参加全省开展的诚信服务、民主评议行风等工作。

今年下半年，江苏通信管理局要在各地市建立互联网协会，现在已经建立了5家，在互联网管理上发挥中介组织的桥梁纽带作用。此外，江苏省监管的立足点是诚心实意的帮助企业构筑一个良好的市场环境，解决企业关心而独家又解决不了的实际问题。

在履行社会责任方面，江苏省通信管理局时刻体现“靠前指挥、靠前协调、靠前组织”的原则，积极发挥牵头、组织和协调作用，包括在应急通信、抗震救灾、互联网信息安全管理、垃圾短信治理等方面，体现了电信行业作为社会支柱产业所应承担的社会责任。

现在，通信技术日新月异，新业务层出不穷，对监管部门和行业企业都是一个巨大挑战。“面对新技术和新业务的变化首先要加强学习，特别是监管部门的人员必须要把握发展和技术进步的趋势，做到未雨绸缪”，苏少林说。

为应对形势发展要求，江苏管局提出了三个原则，即大力推动前景清晰的业务，大胆试验有一定需求潜力但前景尚未明朗的业务，积极鼓励尝试未来可能存在潜在需求的业务。

积极推动电信立法

由于新技术日新月异和新业务层出不穷，《电信条例》已经远远满足不了今天的监管需要。苏少林表示，监管部门无“法”不管、不能不管，要认真研究新情况，解决新问题，这是监管队伍一直要保持的状态，特别是要不断的解放思想，不断把好的成果固化下来。当然，监管部门要积极推动《电信法》出台，而今天的问题不仅仅是《电信法》的问题，还应该有《信息安全保护法》等等，都要去研究和推进。

苏少林认为，监管转型总体上应该从市场监管和宏观管理为主，向社会管理公共服务转变，具体的重点要从原来的互联互通等方面，向互联网管理和信息化推进，不断完善应急通信体系等方面转变。

苏少林强调，不能就监管而监管，监管不是目的，监管的目的是促进发展，是为老百姓服好务。这几年建设的“村村通”工程、“自然村通电话”和“行政村通宽带”，推动了地方经济发展，就是很好的体现。通信管理局只有根植于地方经济社会的发展中，发挥好牵头、协调、组织的作用，才有作为，才有生命力。

监管的五个转变

最近，江苏管局提出了监管工作的5个转变。

第一，监管范围要从传统的以通信网为主，向通信网与互联网并重转变。互联网与通信网的融合成为必然，前者的应用技术能力和后者的通信能力经由开放接口相结合，大大促进了业务的创新，使得网络从通信功能延伸出了媒体功能、文化功能。但互联网的发展是把“双刃剑”，在促进经济发展、社会进步，方便人们工作和学习的同时，网络和信息安全问题已成为影响国家稳定的非传统安全因素。政府监管部门必须深入研究互联网发展的规律，发挥主导作用，按照积极利用、大力发展、科学管理的要求，综合运用法律、行政、经济、技术、行业自律等手段，切实维护网络信息安全，营造阳光、绿色的互联网络环境。

第二，监管的对象以基础电信运营商为主向基础电信运营商和增值电信企业并重转变。近年来，我国增值电信市场规模不断扩大，业务种类不断增多，投资主体日趋多元化，应用领域逐渐拓宽，信息内容日益丰富。在全行业加紧实施从电信服务业到信息服务大行业的转型战略的形势下，通信监管一方面要积极支持基础运营企业转型，另一方面更要保护产业链下游的增值电信企业，要站在行业转型的高度认识增值业务发展问题，采取切实措施扶持增值电信企业的业务创新。同时，必须认真研究增值市场中出现的服务质量问题，提出监管对策，特别是要完善电信市场退出机制，加强对信息服务市场的整顿和规范。

第三，监管的措施要以协调为主向协调与处罚并重转变。在政企分开、引入竞争的电信改革初期，在观念尚未完全转变、法律体系尚未健全完善的情况下，监管部门较多地运用行政协调的手段进行监管。新一轮的电信重组，要求通信监管部门要在理念、政策、措施各方面进行相应调整，把维护公平公正作为基本价值取向，进一步加大依法行政力度，建立健全监督机制，对变相阻碍、破坏互联互通、网间漫游的，要对责任企业和责任人给予从严从重处罚，坚决维护电信市场的稳定有序，真正为行业发展创造良好的生态环境。

第四，监管的方式要从监管行业封闭型向社会开放型转变。随着技术业务的发展、市场化进程的加快以及消费者依法维权意识的增强，通信行业的发展，要求通信监管部门与社会各界的联系进一步密切，由以往的专项合作转向全方位、多层次的沟通。江苏管局要体现服务地方发展的思想，要与地方政府互动；在互联网管理上，要与地方的公安部门和文化宣传部门一起加强网络文化的管理；在应急通信上，要与当地的省应急办、救灾办，气象、地震、海洋搜救等部门紧密的配合，建立开放性的广泛关系；比如打击非法经济国际电信业务，治理、网上诈骗、侵权盗版等。

第五，监管运行机制要从临时性、突击性向科学性、持续性转变。一方面要把过去八年积累的成功经验和做法固化下来、规范起来、坚持下去，把经验上升为理论，把经验固化为制度，把经验转化为经常之举；另一方面，要掀起新一轮思想大解放，树立科学监管、常态监管的思想，实现由突击性、间断式的监管向时序性、连贯式的监管转变，真正做到用科学发展观把握监管规律、用科学发展观评判监管成效，推动思路创新、机制创新、环境创新。要善于谋事成事，根据监管对象情况，深入调查研究，合理确定监管周期，科学拟订工作计划，着眼于长效监管机制建设，增强工作的科学性、持续性和协调性，提高监管的服务力、执行力和公信力。要正确处理好适应大气候与营造小气候的关系，加强干部队伍建设，着力提升“七种能力”，即：学习能力，观察、分析、解决问题的能力，调查研究的能力，协调能力，应对突发事件的能力，依法管理的能力和驾驭全局的能力。

普遍服务要有“普遍意义”

现在的普遍服务是具备“普遍意义”上的普遍服务。苏少林强调，随着信息通信技术的发展，普遍服务的目标更多地要消除城乡数字鸿沟、弱势群体的数字鸿沟。今年“5·17”活动的主题“让信息通信技术惠及残疾人”，就是一种普遍服务的体现。

苏少林强调，大力推进农村信息化应用，促进社会主义新农村建设，对于我们来说主要解决三个问题，即让广大农民用得上、用得起、用得好。早在1997年，江苏省就在全国率先实现了行政村村村通电话；2006年底，又率先在全国实现了20户以上的自然村村村通电话；去年，江苏全省又实现了所有的行政村村村通宽带。至此，江苏已基本解决“用得上”问题。

为致力解决“用得起”，2005年11月，江苏固定电话区间费由0.5元/分钟调整为0.40元/分钟，2008年区间资费又调整到0.30元/分钟。此外，江苏电信结合宽带工程，推出“首付198，宽带电脑抱回家”的活动，平均每台电脑优惠1000多元钱，2007全年发展了10万用户。

为了体现“用得好”，江苏电信与致公党联合推出了“致福工程”，其目的专门培训农村群众使用电脑，截至目前，培训人数超过5万人。江苏移动实施三网惠三农工程，大力推动“农信通”业务在江苏农村落地取得了较好的成效，一批发展较好的农村信息化示范村正在江苏大地上涌现。如苏州树山村利用互联网销售茶叶和杨梅，实现了农产品的产销、旅游资源开发、村务管理三位一体的信息化。

灾情处置要有大局观

应急通信体系需完善

在今年的抗雪灾和支持四川抗震救灾中，应急通信发挥了不可估量的作用，但是需要反思的地方也很多。苏少林表示，第一，在突发事件中，需要明确政府和企业的责任，建立责任保障机制；第二，在SARS发生以后，我国非常重视社会公共管理体系中社会应急处置预案的建立，但是预案设计与平时演练，还不能跟“战”时形成一体化；第三，现有的手段不能适应和满足特殊条件下的应急通信要求，比如地震后通信完全阻断，外界对汶川和北川情况一无所知。

有些设备虽然技术传统，但是很有效，比如说单边带的通信。虽然卫星通信发挥了很好的作用。但是电话号码长，很多人不会用，电池维持的时间也不长；再有，雪灾和地震中损坏了通信设施本身只是一个方面，重要的是市电供电系统中断，仅靠蓄电池和小柴油发电机根本不能完成任务。

江苏管局已经开始筹划，将在今年下半年召集全省的应急通信队伍培训，并打算聘请贵州同行讲解雪灾情况下的通信应急经验和启示，请四川的同行交流地震发生后的应急通信经验。

最近江苏管局根据工业和信息化部的指示，联系江苏省政府应急办，将建立一个覆盖全省的应急通信指挥体系，既具备指挥、搜集信息的功能，同时又能够靠前指挥。既要考虑联得通，也要考虑关得掉。

全力支援灾区保通信

苏少林说：“地震后，江苏管局迅速组织在六个方面开展抗震救灾工作”。

第一，从13日开始派遣应急突击队，一共派遣9批249人，13辆应急通信车，价值1200万元的通信设备。应急通信突击队到达绵竹、茂县、阿坝、青川、彭州5个重灾地区的抗震救灾第一线。目前，还有12名应急通信突击队员，220名抢修队员，仍然奋战在一线。

第二，向灾区捐助救灾物资。总共捐赠小灵通基站、便携式发电机、帐篷等物资，总价值4374万元。值得一提的是，中国电信江苏公司捐赠了903套小灵通基站设备，甚至把正在使用的基站都拆下来，运往灾区。

第三，采取有力措施，确保通信畅通。地震发生以后到13日，通信网话务量高达平时的12倍。江苏运营商采取网间路由迂回等办法来疏通话务；协助省政府应急中心、省地震局，向广大群众发送了4334万条提示性公益短信；还招聘了3524名能听懂四川话的志愿服务者，充当编外话务员。

第四，为救灾提供便捷服务。为协助南京卫生系统做好收治四川灾区病重伤员工作，江苏卫通紧急开通20部数字集群电话，进行指挥调度。特别是江苏铁通为保证救灾专列和军列通信畅通，发挥了重要作用。

第五，江苏管局组织全行业的干部职工开展爱心救助活动。苏少林介绍说，江苏的干部员工捐款踊跃，包括特殊党费在内，整个行业共捐款900多万元。此外，江苏电信还开通了小灵通捐款平台，募集捐款47万元；中国移动江苏公司开通短信捐款平台，募集捐款117万元，在中国移动集团开通的捐助平台上，江苏用户共捐款1154万元，中国联通江苏公司开通的捐助平台募捐总额超过了90万元。江苏通信企业捐助平台共募集善款达1400多万元。

第六，亲情服务，减免话费。中国电信面向灾区的服务平台，接收求助电话7.8万次，为200多个家庭找到了亲人；移动通信公司为13989名漫游到地震灾区的客户提供不停机服务；截至5月底，全省通信行业共减免话费近600万元。中国移动江苏公司免收5月12日后赴四川成都、绵阳、德阳、广元和阿坝藏族羌族自治州等五个市(州)漫游客户5月12日至31日在上述区域的所有手机通信费用共493万元；中国联通江苏公司减免四川灾区通话费71.5万元；中国电信江苏公司减免四川灾区通话费25万元。