健全应急机制倾力灾后重建

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5月12日，一场突如其来的地震袭击了四川汶川地区，包括周边省份、直辖市在内的大片地区房倒屋塌，人民群众的生命财产受到重大损失，各种通信设施也受到了极大破坏。在此危急时刻，平时少有人知的应急通信系统危难之处显身手，担负起了灾后第一时间通信保障的重任。

目前，这场灾难已过去一月有余。那么，在抗震救灾、帮助灾区共渡难关、进行灾后重建的过程中，应急通信发挥了哪些作用？今后通信业在灾后重建中怎样继续担负重任？近日，工业和信息化部副部长奚国华接受了本刊记者的独家采访，就以上问题进行了全面的介绍和详细的阐述。

健全应急机制倾力灾后重建

——访工业和信息化部副部长奚国华

七大措施力保抗震救灾

《中国电信业》：在此次抗震救灾的过程中，工业和信息化部采取了哪些及时有效的措施来组织各种救援工作？

奚副部长：汶川大地震使人民群众的生命财产遭受巨大损失，公众通信服务也受到毁灭性破坏。地震和余震造成灾区13个县对外通信联系中断，8个重灾县、109个乡镇通信全阻。截至6月19日，川、陕、甘三省累计受灾电信局所达3981个次，受灾基站30110站次，受损线路3.5万皮长公里，通信杆路倒断18.9万根次。

灾情发生后，工业和信息化部立即启动了应急预案，当天就成立了应急指挥领导小组，连夜对全行业的抗震救灾工作进行了了紧急部署，李毅中部长第一时间随总理赶往灾区现场指挥抢险救灾。部内相应成立了前线指挥、通信保障、工业恢复等六个工作组，并派出工作组赶赴四川，帮助、指导、协调抢险救灾工作。虽然工业和信息化部还在组建当中，但是从部内司局到省经委、通信管理局和信息产业厅，从政府机关到运营公司、大企业和行业协会，大家都各司其职、各尽其责，全力以赴、忘我工作，投入到抗震救灾工作当中，在通信设施抢修和通信保障，提供救灾设备、工具和医药物资保障等方面做了大量艰苦细致的工作。

通信抢修和通信保障是我部抗震救灾工作的一项重要内容。信息不通、情况不明，必然严重影响和制约抢险救灾工作全局。然而，由于道路、电力设施也损毁严重，且重灾区大多地处偏远山区，地理条件非常复杂，加之余震接连不断，泥石流、山体滑坡时有发生，通信抢修恢复的任务非常艰巨。为此，我部在地震当晚对抢修恢复、保障通信做了全面部署，根据断电、断路，应急车辆一时无法到达灾区现场的情况，及时调用了350台卫星移动电话，并要求各大基础电信运营企业、有关省市通信管理局的主要负责同志第一时间赶赴灾区、靠前指挥，全力抢通重灾区通信设施，全力保障各级党委政府的抗震救灾指挥。同时，各地通信部门也都紧急行动起来，按照我部的要求和部署，在全国范围内紧急调集通信抢修队伍、应急通信车辆和设备及各类物资支援灾区，调动一切可用的频率资源用于抢险救灾。初步统计，截至目前，从受灾省和全国其它省份调集投入四川、甘肃、陕西灾区现场的通信抢修队伍达3.2万余人、发电油机8千多台、应急通信装备(含应急通信车、卫星电话、VSAT和其他)3千多台/套、抢险救灾资金30.1亿元。

为尽快抢通和恢复灾区的对外通信联系，我部采取了一系列重要措施：

紧急动员，限期抢通震中地区对外联络。按照分片包干的方式，将四川重灾8县109个通信全阻乡镇分配给移动(65个)、电信(34个)、联通(10个)，限期抢通。各企业都采取多种方式和手段并行推进。抢通方式上，路通的用车辆抢运，不通路的派出突击队徒步翻山越岭，地面无法通达的请求陆航直升机空投；技术手段上，小型卫星地面站(IDR、VSAT)、卫星电话、光缆三种方案并用。经过电信企业抢险队伍争分夺秒、夜以继日的艰苦努力，重灾区的对外通信联络陆续被打通，灾区通信设施逐步修复。到5月16日，川、甘、陕三省中断通信的13个县城初步恢复公众通信；到5月22日，四川8个重灾县通信全部中断的109个乡镇中，已有108个乡镇恢复对外通信。截至6月19日，四川省移动基站恢复达92.8%，小(大)灵通基站恢复达92.9%。

协同作战，努力为灾区对外联络提供通信保障。对于县城正常的公众通信，采取多路由迂回保护，建立电路紧急调度机制，应急通信车、空投站备份等各种措施，保证至少有两家以上电信企业提供通信服务。为巩固前期乡镇抢通成果，采取加快推进多企业、多技术手段交叉覆盖，同步保留应急通信设备作为备份，协调加大空运油料等紧缺物资范围和频度等有效措施，确保乡镇应急通信不中断，公众通信逐步恢复。

协同配合，有效保障抗震救灾对外通信。与机场、民航、交通物流、海关、商检等部门紧急磋商，建立了快速通道，解决通信救援设备的购置、进关、运输等问题；与军方紧急协调，派驻专人联络，加强空运力度，尽最大可能、以最快速度将应急通信设备和人员投放到灾区，保障抢通任务的完成；与四川省抗震救灾指挥部、中国石油等部门协调，设法解决了灾区交通通行证和油料供应等问题；与发改委、民政部等部门协调，为通信抢险一线解决帐篷5000顶、活动房500套。

强化管理，做好数据采集和信息外报工作。建立了高效的信息数据流转系统，每日高频次收集各地各企业最新受损情况、抢修进度、通信恢复情况、人员设备物资调配及抵达现场情况等统计数据并向外发送，频次最高时每四小时接收刷新一次数据、一天发送信息报表八次，发往国务院、发改委、四川前线抗震救灾指挥部等十几个单位，为抗震救灾工作提供了决策依据和有力支撑，为媒体宣传和情况披露提供了实时信息。截至目前，共收集汇总7个受灾省、6家企业的统计报表和上报信息600余份，报表涉及13类通信设施、40多个统计指标、10万多条数据；共撰写抗震救灾每日重要通信情况专报47期，进展情况报告30余期，会议相关材料20余份，报送各类报表和信息2000余件次。此外，前方工作组还制作了重灾8县109乡通信覆盖情况示意图、重灾8县光缆恢复情况示意图、堰塞湖情况示意图和重灾8县基站恢复情况示意图等。

积极响应，确保各方救灾队伍通信保障。为全力支援各部门的抗震救灾行动，我部主动向有关方面了解通信保障需求，动态调整通信保障方案，及时提供技术支撑和服务。5月12日晚即紧急调集350部卫星电话，第二天送到四川前线。截至目前，已累计为灾区调集卫星电话1532部，在水利部、卫生部、四川省抗震救灾指挥部、军队、电信企业等的抗震救灾工作中发挥了重要作用。在唐家山堰塞湖抢险现场，电信企业建立了卫星移动基站，开通了11个视频监测点监控水文灾情，为顺利排除险情发挥了重要作用。我部还从全国抽调大量技术骨干和应急通信设备组成突击队，随公安等部门共同执行保障任务。此外，针对四川受灾群众安置点的通信服务问题，制定下发了通信保障工作方案，要求各电信企业按照安置点建设安置进度进行规划，分片包干、同步完成全国对口支援的21个县受灾群众安置点的通信网络覆盖。目前，已建成的454个安置点已全部实现公网覆盖，其中26个还实现了互联网接入。

以人为本，解决群众使用通信的燃眉之急。在为救灾工作提供通信保障的同时，我部积极组织和引导电信企业利用已恢复的通信网络，为灾区民众提供各种便民服务。针对灾区大面积断电的情况，为解决通信设备用电和用户终端充电问题，紧急从全国共调集108台发电机，1000余块卫星电话电池，210套野外充电器等，迅速在四川8个重灾县组建“抗震救灾通信应急充电站”153个、流动充电小组782个，配备相关人员2003人，为县乡救援队伍、灾区群众主动提供备用电池、手机充电等送电上门服务，目前已服务用户26789人次。为方便用户使用通信设备，组织各企业在四川灾区累计组建7932支流动服务队，投入服务人员72511人次，调用流动服务车990台次；在受灾群众安置点设立免费通信服务点1766个，提供免费电话8495部。同时，采取多种手段，主动提供亲情服务，如开通寻亲热线、提供免费报平安电话、短信搜索“沉默客户”等；采取特殊措施，包括欠费不停机、停机用户临时复机等，保证特殊时期灾区群众通信服务；配合政府做好抗震救灾信息。截至6月16日，仅四川灾区，电信企业已累计免费各类抗震救灾短信息8.4亿条。此外，还为灾区群众赠送了一批电视机和卫星电视接受设备，丰富了灾区群众的日常生活。

全面推进，通信恢复和灾后重建规划工作有序展开。抗震救灾工作开展之初，我部就确定了“抢通、恢复、重建”三步走的工作部署，并针对各阶段抗震救灾通信保障的工作重点，明确任务目标，及时制定详细的工作方案、实施办法和进度要求，逐项监督落实。从5月28日开始，四川灾区全面进入通信设施恢复阶段，我部又确定了已“三保五为”为主线的工作思路。“三保”即尽力保证县城、乡镇对外通信恢复和为救灾工作提供通信保障，并以10天、一个月、三个月为限，分别确定三个阶段性工作目标。“五为”即为救灾部队的搜救工作、为受灾群众救护转移和安置、为防止疫情传播和蔓延、为防范次生灾害的发生、为维护灾区社会和谐稳定五个方面提供通信支撑和服务。目前，经过各方的共同努力，已抢通四川省境内21个受灾县95%的乡镇、8个重灾县70%乡镇的公众通信能力，通信恢复第一阶段10天的目标已提前超额完成。

尽管如此，由于灾情严重，灾区尚待修复的局所还有100多个，退服移动通信基站220个，退服小(大)灵通基站419个、受损线路8835皮长公里、倒断通信杆路62428根，灾后恢复重建的任务依然艰巨。为此，按照中央有关部署，我部从5月30日起启动了灾后重建通信基础设施规划工作，成立了规划组，在对灾区通信进行广泛调研的基础上，与四川省共同研究编制了规划大纲。目前，规划大纲已正式报出，具体规划正在编制过程中。

健全“横向到边、纵向到底”的应急通信预案体系

《中国电信业》：在每次抢险救灾时，应急通信系统都担负起了第一时间通信保障的重任。下一步，工业和信息化部将如何进一步健全应急通信系统建设？如何进一步提高防灾减灾能力？

奚副部长：初步考虑，一是要针对各类重大自然灾害和突发事件，细化完善应急通信保障预案体系。根据国务院“横向到边、纵向到底”以及“重在基层”的应急预案制定原则，通信行业已初步建立了较为完善的预案体系，并在历次重大自然灾害的实际应用中发挥了重要作用。但是，面对汶川大地震这样超常规的重大自然灾害，道路、电力、通信等基础设施的全部中断，暴露出通信保障应急预案仍存在一些不适应的地方。下一步，我部将对应急预案进行科学评估，并根据应急预警和响应分级划分，重点针对地震、雨雪冰冻、洪涝、火灾和恐怖事件等重大突发事件，进一步修订和完善应急通信保障预案，切实提高预案的可操作性、完整性、规范性和科学性，使预案能够在关键时刻真正发挥作用，并逐步贴近实战需求。

二是要高度重视应急通信基础设施建设，切实加大应急通信物资储备力度，进一步提高通信网容灾抗灾能力。在今后通信网络的建设中，继续对一、二级干线光缆采取直埋方式，重要通信线路备份迂回路由，重要通信设施采用备份配置，重要通信枢纽和局(所)、移动基站配备一定数量的固定和移动油机发电机等等，切实增强通信网的容灾抗灾能力。同时，要摸清应急通信物资储备数量，结合不同灾情特点，加强重点物资储备力度。下一步，首先要摸清“家底”，对资源配置状况做到“心中有数”，保证特殊情况下快速调动资源，随时应对各种突发事件。其次，可根据不同灾害特点，如在地震灾害易发地区加大卫星电话储备力度；针对雨雪冰冻和洪涝灾害，在全国范围内加大小型油机和相关配套电源的储备力度等，并结合历次抢险救灾工作经验，增加应急车辆、杆路、光缆等应急物资的储备，进一步提高容灾备份应急能力。要加强对储备物资的管理，做到件件有登记，落实到单位和个人，并定期组织检查。此外，要加强应急通信设备国产化的研究和应用。组织专业技术力量积极跟踪通信技术的最新发展趋势，逐步将应急通信装备建设向数字化、宽带化、便携化、国产化、标准化和保密化的目标发展，并依靠国有企业，研制开发具有自主知识产权、安全可靠、小型化的现场应急通信装备，以保证各种突发公共事件情况下的应急需要。

三是要统一科学调配应急通信资源，保证抢险救灾工作高效有序顺畅。结合年初雨雪冰冻灾害和抗震救灾工作的经验，遇有重大灾情，要实行应急通信各类抢险救灾物资的全国统一调配，按照全国与省内资源调度相结合、周边省份互相帮扶、对口支援等工作原则，抢修工作采取“先重点、后一般”，“先抢通、后恢复”的工作思路，优先抢通和重点保障国家级干线光缆和重要用户的通信畅通，优先确保抢险救灾指挥部门、党政军重要部门的通信需要，尽快抢通恢复灾区公众通信，最大限度地发挥抢险救灾应急通信保障作用。加强突发重大事件时各电信运营商的网络资源共享。此外，各类灾害发生后，迅速恢复公众通信非常重要，因此要利用此次抗震救灾工作中企业间互用光缆的良好经验，着力开展今后各企业通信资源共享的研究，出台针对重大突发事件资源共享的管理规定，明确各运营商的责任、义务和共享原则，并明确可以共享的资源(如光缆、基站等)，以推进通信网资源共享，提高行业整体的应急快速反应能力。

四是要建立部门间应急联动机制，切实提高共同应对灾害的能力。借鉴今年两次重大自然灾害的良好协调机制，今后要进一步加强与发改委、民政部等综合协调职能部门的沟通和协作，确保抢险抗灾工作中遇到的跨公司、跨地域、跨行业的各类应急物资协调和紧急调运问题能够及时妥善解决，保证抢险抗灾通信抢修恢复工作的快速有序进行。同时，积极加强与防汛、地震、森林防火以及电力、交通、石油等相关部门的联系，在保障各部门抢险抗灾通信需求的基础上，努力将通信作为电力、交通、石油等部门的优先确保对象，共同提高应对灾害能力。

五是加强应急通信保障队伍建设，努力提高应急通信快速反应能力。加强应急通信保障队伍建设，定期对应急通信保障队伍人员进行技术培训和应急演练，不断提高应急通信快速反映能力。

以人为本，做好灾后通信重建

《中国电信业》：工业和信息化部对于今后灾后重建有哪些具体的考虑和计划？怎样进行本行业的灾后重建？怎样为其他行业和部门的灾后重建提供有效的帮助和支撑？

奚副部长：工业和信息化部高度重视灾后重建工作，将遵照党中央、国务院的统一部署，围绕灾区恢复重建的迫切需要，坚持以人为本，加强协调，科学规划，以建设先进实用、安全可靠、天地一体的通信基础设施为目标，提升通信服务水平和灾备应急能力。

做好灾后通信基础设施的重建工作，首先要制定科学的规划，以指导重建工作。国家成立了灾后重建规划组，在中央的统一领导下，工业和信息化部与灾区各省人民政府分别成立了“灾后重建通信基础设施规划组”，由部内相关司局及有关省的通信管理局、信息产业厅具体负责，成员单位包括中国电信、中国移动、中国联通、部电信研究院和当地的通信规划设计院。规划组将在工业和信息化部、相关省人民政府的统一领导和部署下开展重建规划编制工作。

按照有关方面的要求，通信设施重建规划的范围是受灾较严重三个川、陕、甘三省45个县市，其中四川38个县、甘肃5个县、陕西2个县。规划期以近三年(2008～2010年)为主，并确定了分阶段的目标和任务，且要求具有可操作性。7月20日重建规划编制工作将最终完成，并上报国家抗震救灾总指挥部重建规划组。待重建规划获得批准后，我部将按照规划，与地方政府一道，共同组织各电信运营企业开展通信基础设施的重建工作，力争在不长的时间内，将灾区的通信恢复到灾前水平，并力争有进一步的提升。

灾区通信基础设施的重建要坚持统筹规划、资源共享，远近结合、协调发展，系统设计、保障安全的原则。所谓“统筹规划、资源共享”，就是要围绕灾区城镇体系建设、农村居民点布局、生产力布局和产业调整、社会公共服务加快通信基础设施重建，在提供可靠通信设施、保障灾区重建的同时，不断提升普遍服务水平，推进灾区信息化，支撑灾区长远发展。要统筹协调各运营企业通信网络建设。以基站、杆路、线缆、管道、局房等基础设施为重点，切实推进网络资源共建共享和互联互通，有效避免重复建设。

“远近结合、协调发展”，就是通信网络重建要与服务临时安置相结合，通信网络覆盖与安置点建设同步，满足灾区过渡安置需要；条件具备的地区，在充分考虑安置点通信资源再利用的情况下，加快通信恢复重建，满足长远发展需要。同时，网络技术的先进性要与成熟性相结合，实现近期建设与长远发展的统筹协调。重建网络要既符合技术发展趋势和管制政策，利于未来长期演进,充分发挥先进技术的作用，又要经济实用可靠，符合灾区实情，能够迅速满足近期通信保障需求。

“系统设计、保障安全”，就是要更加重视通信网络的安全可靠性和灾备应急能力。一要强化系统设计、提高安全标准，采取“有线无线相结合，固定机动相结合，空中地面相结合，建设运行相结合”的方针全面提高通信网络的安全可靠性；按照国家确定的重建区域设防裂度标准和建设标准，适度提高通信设施的建设标准和设防等级。二要平战结合，加快应急通信发展，在国家整体框架下推进应急通信能力建设，保障紧急情况下各级政府的指挥调度畅通无阻。三要系统考虑公众通信网络的安全可靠性，在网络建设的各个层面、网络配置的各个环节上综合运用安全可靠性措施，加大无线和卫星等技术手段的配置和应用力度。四要加强网络建设与运行维护的协调，网络规划建设和网络实时话务控制、业务调度相结合，加强预案编制和演练，建立紧急情况下应对海量话务的机制与能力。

通信网络是经济社会发展的重要基础设施，通信业是国家的基础性、先导性和战略性产业，通信重建要以服务灾区经济社会发展为目标，要为其他行业和部门的灾后重建提供安全可靠的通信服务保障。首先，通信基础设施的重建在时间上要考虑有适度的提前，要尽快建成先进实用、安全可靠、天地一体的网络基础设施，要在新建城镇做到通信网络覆盖无盲点、服务无盲区；农村通电的行政村做到村村通电话、乡乡能上网。第二，要在加快建设通信网络设施的基础上打造信息服务平台，大力发展综合信息服务，推进灾区的国民经济和社会信息化，利用先进的信息通信技术与网络为其他行业和部门的重建服务，提升重建效率与质量。第三，要坚持以人为本，服务灾区的社会重建。要在灾区实施“网络牵手、信息助残”行动，积极推出适合残障人士的信息产品和信息服务，以多种信息手段和信息内容为孤、残等群体提供服务，注重精神家园建设。