浅议征地补偿行政案件的审理

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在法院审判工作实践中，常常会遇到以征地补偿作为行政诉讼案由的案件。此类案件的直接表现形式为当事人对征地补偿安置协议的签订、履行等有争议，该类案件问题复杂，矛盾众多，各地法院执行标准也不一致，大家争议颇多。笔者拟根据我国相关法律法规的规定，并结合实际审判工作经历，谈谈审理此种类型行政诉讼案件应厘清的几个问题。

一、征地补偿安置协议是一种行政合同，征地补偿案件属行政诉讼的受案范围。

近几年来，随着城市化进程的不断深入，征地拆迁工作在全国各地铺天盖地陆续展开，由此而带来的社会矛盾也不断涌向法院。征地补偿安置协议纠纷就是其中之一。此类型纠纷主要表现在当事人对征地补偿安置协议的签订、履行、变更、解除等过程中。根据纠纷的表现形式，有些法官认为此类型纠纷属普通民事合同纠纷，应属民事诉讼的受案范围。但笔者认为，此类协议是一种典型的行政合同，属行政诉讼的受案范围。

（一）、征地补偿安置协议是一种典型的行政合同。

征地补偿安置协议是指征地行政主管机关（通常为区、县级以上国家土地行政主管部门）为了公共利益的需要，按照法定程序将一定范围农村集体土地所有权转为国家所有权，并就经济补偿、安置等问题与被征地方协商一致而签订的协议。由此可见，征地补偿安置协议签订的目的是为了实现特定的行政管理目标和行政职能，征地补偿安置协议的一方当事人必为行政机关，依《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款“市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施。”的规定，该行政机关必为市和区县（自治县、市）人民政府的土地行政主管部门。征地补偿安置协议同时还属于一种合意行为。而根据方世荣教授在全国高等政法院校法学主干课程教材上对行政合同的定义，我们可知，行政合同又称行政契约，是指行政主体为了实现特定的行政管理目标和履行行政职能，与相对人之间经过协商，双方意思表示一致所达成的协议。根据该定义标准，结合征地补偿安置协议的签订背景、签订目的、双方当事人等要素，我们发现，征地补偿安置协议是一种典型的行政合同。

（二）、征地补偿纠纷属行政诉讼受案范围。

征地补偿安置协议是一种典型的行政合同。分析征地补偿安置协议的行政可诉性，应先从分析行政合同的行政可诉性入手。司法实践中，有些法官认为，行政机关的行政合同或行政契约行为，是不可诉的行政行为，属普通民事合同行为。笔者认为，行政合同是行政与合同的混合体，既具有合同的特点，又有行政的特点。一方面行政合同以双方当事人意思表示一致为成立要件，行政机关不能以行政命令强迫相对人签订行政合同，双方意思表示一致，这就是合同特点的体现；另一方面，行政合同的双方当事人中，一方必为行政机关，其签订合同的目的是为了公共利益，且在行政合同的签订、履行、变更、解除中，行政机关享有行政优益权，行政机关对相对人或者他人已签订的合同，可以根据国家行政管理的需要，依法变更或解除，而相对方则不享有单方的变更和解除权，因此，不论是签订合同，还是变更或解除合同，均具有行政行为的特征。这种行政性也就是决定行政合同行政可诉性的根本所在，征地补偿安置协议也是如此，均属《行政诉讼法若干问题解释》第一条第一款规定的受案范围。

（三）征地补偿纠纷有别于征地补偿款分配纠纷，后者属民事纠纷。

征地补偿纠纷与征地补偿款分配纠纷均是源于征地行为，但两者产生在不同的发展阶段。大家都知道，征地补偿安置协议通常由村、社与土地主管部门签订，然后村、社再根据每户农民的承包地面积来分配征地补偿款，征地补偿纠纷通常就发生在前一阶段，而征地补偿款分配通常发生在后一阶段。同时，两者纠纷的性质、当事人也有重大的区别，征地补偿纠纷为土地行政主管机关与被征地人或其他权益人的行政争议，而征地补偿款分配纠纷为农村集体经济组织成员内部的民事争议，前者是行政法律关系，后者为民事法律关系。人民法院在受理案件的过程中，必须要厘清当事人争议的事实，是征地补偿纠纷还是征地补偿款分配纠纷，必要时也可以向当事人释明，由当事人来选择。如案例：某村甲社有120亩土地被征用用来修建水库，土地行政主管机关与甲社签订征地补偿安置协议，为了减少中间环节，征地补偿款由甲社所在的镇政府制表直接发给每一户农民。在发放过程中，甲社认为有2亩土地的征地补偿款应属社集体所有，而不应该发给农民乙，遂引起纠纷。从上述案例看，如果甲社认为土地行政主管部门履行征地补偿安置协议有瑕疵，要求补偿2亩集体土地的征地补偿款，就是对行政合同的履行有争议，可提起行政诉讼，属行政案件受案范围，当然，如果甲社对征地补偿方案有异议，依照《重庆市土地管理规定》第三十七条（三）项“……被征地单位和个人对补偿安置方案提出异议的，由区县（自治县、市）人民政府协调。协调不成的，报请征用土地的人民政府裁决。”的规定，在起诉前，应当先申请协调、裁决；如果甲社认为是120亩土地的征地补偿款分配有瑕疵，这就是甲社集体经济组织内部的争议，可提起民事诉讼，属民事案件的受案范围。

二、征地补偿行政案件的当事人不拘泥于协议的双方当事人。

在实际审判工作中，有些法官认为，征地补偿安置协议是一种合同行为，根据合同的相对性原则，该类案件只能由合同的双方当事人向法院提起。笔者认为此种观点过于狭隘，忽视了行政合同行为的行政性，无形之中也剥夺了其他合法权益人的诉权。最高人民法院《行政诉讼法若干问题的解释》第十二条明确规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服，可以依法提起行政诉讼。”该条之中的具体行政行为并未排除行政合同行为，同时，第十六条还规定“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。”该条也赋予了土地使用权人对行政机关处分农村集体土地行为的起诉权，其中，这里的处分土地行为也未排除征地补偿这类行政合同行为。从上述两条规定，我们就可以看出，只要合同双方当事人之外的其他权益人有足够的证据证明该行政合同行为侵犯了其合法权益就可以提起行政诉讼。同样以上述案例为背景来分析，如果土地行政管理部门把本属于农民乙2亩土地补偿款，发给了甲社，这时，农民乙就可以以土地行政管理部门为被告提起行政诉讼。因为，土地行政管理部门在履行征地补偿安置协议的过程中，侵犯了农民乙的合法权益，农民乙就应当享有诉权，这也符合依法行政的原则。

三、行政机关履行征地补偿安置协议不适格，应通过行政非诉执行途径解决。

大家都知道，征地补偿同时还属于行政补偿行为的一种，征地补偿安置协议履行不当，通常也表现为行政补偿的数额不当、相对人不适格等问题，如果相对人认为行政机关履行不当，可依法提起行政复议、行政诉讼；但，如果行政机关认为补偿对象不适格，该怎么办，现行法律并没有明确规定。为了更加直观地分析此问题，我们仍以上述案例为背景，假设甲社以2亩集体土地的征地补偿款由该社全体村民集体所有为由向法院提起行政诉讼，如果法院审查后认为该部份土地补偿款确属该社村民集体所有，而不该由农民乙所有，甲社该如何收回这部分征地补偿款呢？这就是行政机关履行征地补偿安置协议不适格的例子。司法实践中，法官们存在很大的分歧。有的法官认为，征地补偿款行政机关是支付出去了，应当认定已履行职责，即使补偿对象不适格，也应当由他们通过民事诉讼途径解决，即应当由社和村民之间通过民事诉讼途径，以不当得利要求返还，或者以征地补偿款分配为由提起民事诉讼；还有些法官认为，行政机关支付对象不适格，应当由行政机关直接起诉相对人，以不当得利要求返还。笔者认为，征地补偿安置协议履行不当，应通过行政非诉执行途径解决，即由行政机关作出收回征地补偿款决定，当事人若拒不履行，待生效后申请法院强制执行。其理由为行政机关有权利也有责任依法纠正错误的行政行为，作出一个新的行政行为，来保护合法权益人的正当利益，如对该行政行为不履行，可依法申请法院强制执行，当事人不服也可以对此提起行政诉讼。但是，无论怎样都不能抛开行政机关，由社与村民之间自己通过民事诉讼途径来解决，因为这是征地补偿纠纷而不是征地补偿款分配纠纷，不能因行政机关的错误行为由相对人来“买单”。

四、征地补偿行政案件可以调解。

我国《行政诉讼法》第五十条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。那么，征地补偿行政案件能否适用调解呢？笔者认为，征地补偿行政案件可以适用调解，其理由为：《行政诉讼法》第六十七条规定行政侵权赔偿诉讼可以适用调解，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条规定，人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解，也就是说与行政诉讼关系非常密切的行政侵权赔偿诉讼还是可以适用调解的。调解在民事、商事和刑事自诉案件中作为一种工作方式和结案方式，其优点很多，如方法灵活、自动履行率高、程序简便等，且征地补偿安置协议是基于当事人意思表示一致而成立的，这种合意成了对征地补偿纠纷进行调解的法律基础。因此，可以将调解制度引入征地补偿行政诉讼中，以促进纠纷的解决，提高办案效率，以加快和谐、稳定社会的构建。

五、征地补偿行政案件的裁判形式。

如前所述，征地补偿案件的矛盾都集中在征地补偿安置协议这个行政合同上。故法院在审理此类纠纷时，应当先审查行政合法性以及行政机关在合同履行中行使职权的合法性。要应用行政法的原理及有关行政合同的特殊原则和规定对案件进行审理，对尚无法律规定的部分，可参照合同约定或民事法律的有关规定，依法作出裁判。根据《行政诉讼法》第五十四条及《若干解释》第五十六条、五十七条的规定，行政诉讼的一审行政判决方式有：维持判决、撤销或部分撤销判决、责令履行法定职责判决、变更判决、确认判决、驳回诉讼请求判决，但对变更判决和确认判决的适用范围作了规定，必须符合一定的条件才能适用，如规定变更判决只适用于行政处罚显示公正的情形。对于确认判决，笔者认为，确认判决可适用于征地补偿行政案件。虽然，我国《行政诉讼法若干问题解释》第五十七条规定可适用确认判决几种情形未包括征地补偿安置协议这种行政合同。但是，征地补偿安置协议是行政机关在缔结和履行合同时实施的行为，它与协议本身之间存在着某些依存关系，双方当事人的权利义务除法律规定外，还需由协议予以确定，协议有违法之处未必无效。因此，必须对协议的效力，具体行政行为的合法性予以确认，以及可以对协议而产生的补偿或赔偿范围、数额等予以确认。再如上述案例背景，如果不是由土地行政主管机关与甲社签订征地补偿安置协议，而是由该社所在的镇政府与甲社签订征地补偿协议，在协议履行过程中，甲社起诉镇政府要求履行征地补偿安置协议，法院经过合法性审理，可以原、被告之间签订的征地补偿安置协议违反《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款“市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施。”、第三款“乡（镇）人民政府应协助土地等行政管理部门完成征地补偿、安置工作”的规定而认定无效，从而依法作出确认该征地补偿安置协议无效的判决，此时，协议履行与否与该案已无关系，若协议未履行，纠纷至此终结，若协议已履行，可由土地行政主管部门重新签订征地补偿安置协议，并补办相关手续。

上述即为审理征地补偿行政案件应厘清的几个比较棘手的问题，搞清上述几个问题，举一反三，有关行政合同诉讼的问题，都可参照而为之，有不详、不妥之处，望大家批评指正。