行政组织法学的研究及其学理价值

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本文立足于现代行政的特点，从行政权的合理配置入手，阐明行政组织法学研究的独特内容。进而从研究方法上，对我国行政法学界有关行政组织的研究进行反思，旨在说明全方位，深层次，多角度地研究行政组织的学理价值。

有关行政组织的研究一直是行政法学争论的焦点之一。作为法学，究竟应当立于何种角度来研究行政组织，不仅制约着行政组织法学研究的深化，而且影响着行政法学理论体系的科学构架，以及其它相关理论研究的广度和深度。本文立足于行政权的归属主体，从其内部构成、互动关系等方面剖析行政组织之法学研究的独特内容及其方法，从而进一步阐明深化行政组织研究的法学价值。

一、行政组织的法学研究内容

行政法学研究的实质在于探究如何规范行政权的运作。行政组织作为行政权的载体和物化形式，其法学研究的独特内容何在？究竟应当立于何种高度来研究行政权的归属者？成为行政法学不可回避的问题。

回顾二十年有关行政组织的研究，大体可以分为两个阶段。第一阶段（从80年代初至80年代末），是我国行政法学恢复和初步发展时期，理论体系尚末健全。从内容上讲，将行政组织作为整个行政法学研究的重心，其研究面涉及行政组织法的概念，行政机关的性质、分类、职能、行政组织结构、活动原则以及公务员管理制度等。这一阶段，研究的主要缺陷体现为；在内容和方法上没有形成法学研究的特色，没有同行政学、组织学在研究内容上区别开来，将行政组织法学研究的价值，局限于对行政学、组织学研究成果的法律确认以及法条注释。第二阶段（从80年代末90年代初至今），是我国行政法学繁荣和突进时期。学者认为传统的行政组织法研究都是根据行政学、组织学的原理，对行政组织的法律调整进行概括，都没有脱离行政学、组织学所述的行政组织的基本内容，从而提出一种新的研究视角，即法学的角度。认为任何组织和个人在法律上的意义都体现为能否成为主体，即独立的法律人格，因而，法学应从主体的角度来研究行政组织。这种新的研究视角和方法，无疑为行政法学注入了新的活力，促使行政法学的理论基础、研究内容、构成体系等发生了根本性的突破，并在此基础之上，逐步奠定了我国行政法学研究的基本理论框架。但，由于理论研究的背景以及立足点的原因，导致当时理论界对行政主体的定位偏低，使得这种研究仅停留在表象和浅层化阶段，缺乏对行政主体及其内部结构的深层挖掘，无法包容有关行政组织的全部理论研究，造成我国行政组织法学研究许多领域的空白与滞后。

随着研究的深化以及实践的需求，理论界开始对现实行政组织的研究进行反思，到底应当如何确立行政组织法学研究的内容，再次成为行政法学界关注的焦点。

笔者认为行政法学对行政组织的研究，应当是全方位、深层次、多角度的。在研究内容具有以下几个方面的特点：

（一）行政主体理论是整个行政组织法学研究的基石立于何种角度来研究行政组织，是确立行政组织法学研究内容的关键，也是法学与行政学，组织学在行政组织研究上的分水岭。正如90年代初我国学者指出的，任何组织和个人在法律上的意义，都体现为能否成为主体。基于这点，行政法学对行政组织研究的出发点应当在其主体资格。但存在分歧的是，对行政权的归属主体倒底应当如何定位。这一问题不仅制约着行政主体理论本身的研究深度，而且决定着整个行政组织法学研究内容的涵盖面及其理论价值。

成熟化的行政主体理论，应当立足于现代行政管理产生的行政分权制度，研究行政权在中央与地方以及其它公务法人之间的合理配置。在此基础之上，层层剖析行政主体的内部构造，进而对行政职权（行政权在不同行政机关的具体化）的性质、行政机关的种类及各自权限（如决策机关、执行机关、咨询机关等）、相互运作关系等进行研究。这一立足点与研究视角，不仅拓宽了行政组织法学研究的广度与深度，使其更具包容性，而且与行政行为、行政责任的研究相关联、相统一，直接影响着行政法学理论体系的构成与研究内容的深化。

（二）研究内容具有多层性行政组织法学研究的内容，应当包括行政权的归属以及具体落实两个方面的内容，分为三个层面的研究。第一层面，行政主体。主要研究行政权的归属者，具体包括：行政主体的法律地位、种类、不同行政主体的权力范围、行政主体多元化的原因；第二层面，行政机关。主要研究行政权的具体落实，包括：行政机关的性质、设定原则和程序、分类、职能；第三层面，研究行政权具体落实的人和物的因素：公务员和公产。主要应当借签法国行政法学中有关公产管理制度的研究。

其研究内容可进一步细化为：第一，内部构造研究，主要剖析行政主体这一公法拟制人格的内部构造，研究重心在于明确行政主体与行政机关各自的法律地位。第二，权责配置研究，主要从行政权运作的角度，研究行政权的具体化和外化形式（行政机关的具体职能）。研究目的在于形成权责配套统一的运行机制。其中包括行政授权、行政委托等涉及行政职权具体行使与落实的研究。第三，运作关系研究，主要从行政权运作关系与互动作用的角度来研究行政组织。包括：1、行政主体相互关系研究。明确不同主体各自的独立权力范围，以及国家作为行政权的原始主体对其它派生主体的监控手段。2、行政主体与隶属行政机关的关系研究。明确各自的法律地位。3、行政机关相互关系研究。包括横向协助关系与纵向隶属关系的研究。

（三）研究内容的涵盖面广这种全方位、深层次、多角度的研究使其内容的涵盖面十分广泛。完整的行政组织法学研究，既有主体内部构造的研究，又有外部运作机制的研究；既包括静态制度的研究，又包括动态关系的研究；既涉及抽象化的理论分析，又涉及具体性的操作规范以及立法技术的研究。其研究的核心在于规范行政权的配置，并以此为主导贯彻于整个行政组织法学研究之中。其研究目的在于探求如何以法律的手段来保障行政权的高效、民主

二、行政组织的法学研究方法

理论研究的方法往往决定着研究内容的深度。在行政组织的法学研究中，究竟是以联系、发展、全面的辨证思维方式，还是以孤立、静止、片面的形而上学态度对待研究对象，不仅制约着行政组织法学研究的内容，而且决定着这一领域理论研究的前景与生命力。正确构架行政组织法学研究的内容与体系，首先应当解决的是研究方法的问题。总结我们研究中的经验与不足，越发可以深刻地体会到这点。因而，从研究方法的角度进行反思，对于重构我国行政组织法学研究的内容与体系是十分必要的。

（一）以共性为出发点，以个性为归结点前两个阶段的研究，最大的失误就在于没有正确处理好共性与个性的问题。其中，第一阶段，由于没有把握住法学对行政组织研究的特殊性，造成与行政学、组织学研究内容的重合，抹杀了行政组织法学研究的独特理论价值。第二阶段，研究的重大突破在于寻找到了正确的入手点，但由于没有认识到公法研究的特殊性，简单地将民法学界研究法人的方法引入行政组织的研究，套用私法的研究方法来研究公法上的特殊主体，造成了研究内容的狭隘化、浅层化。

“以共性为出发点”的＂共性＂，是指行政法学与其它部门法学研究所具有的普遍性。无论公法还是私法，其研究的第一步都在于明确法律适用的对象、归纳主体的种类。行政法学研究的目的在于规范行政权的运作。其中，首要的问题是明确行政权的归属主体。这点对于建立在行政分权与国家责任基础之上的现代行政法尤为重要。因而，以行政权在中央、地方以及其它公务法人之间的合理配置为基础，研究行政法中权力与责任的最终归属主体，应当是行政组织法学研究的出发点与入手点。

所谓＂个性＂，是指行政主体作为公法上的特殊主体，所具备的不同于私法主体的特点。即必须借助庞大复杂的机构网络方能实现其行为能力。换言之，行政权的实现必须依赖于进一步落实为每一个具体的行政职能，因而，在整个行政管理活动中，处于最积极活跃状态的是行政机关。基于以上特点，要规范行政权的运作，必须对行政主体的内部构造进行分析研究，明确行政权的行使者――行政机关的法律地位、职能、相互关系以及运作机制等，从而实现国家行政管理的有机统一。以此为基础，构建行政组织研究的全部内容与框架是行政主体研究的归结点。

（二）分析研究与综合研究相结合分析与综合是就研究的整体与部分研究而言的。所谓分析是在思维中将研究对象分解成不同的组成、方面和特点的逻辑方法。在行政法学研究中，分析方法的运用体现为，将整个行政法学的研究内容归纳为：行政组织、行政行为、行政救济三部分，分门别类地研究。具体到行政组织的研究中，又分若干专题内容（如：主体、机关、公务员等），这种研究方法的优势在于，有助于研究内容的专门化和纵深化；不足之处体现为，这是一种微观式的分散研究，不利于研究的系统化。

综合是将若干组成部分按其内在联系，结合成一个统一整体的思维方式。运用综合方法对行政组织进行研究，其关键在于用联系而不是孤立的方式对待研究对象，立足于行政组织、行政行为、行政救济三方面研究的关联性，从整体来把握行政组织法学研究的内容和价值。

分析与综合相结合，其目的在于将行政组织的具体研究，与整个行政法学的研究相统一，从而实现行政法学理论体系的系统化。造成目前我国行政组织法学研究的片面性，原因之一，就在于缺乏这种综合思维方式，没有把握住行政组织、行政行为以及行政救济研究之间的相互关联性、制约性，只注重条块分割式的专门研究，缺乏对行政权运作的系统分析，忽视理论与理论之间的相互衔结。因而，要重新认识行政组织法学研究的理论价值，必须首先改变这种形而上学式的研究方法，从整个行政法学体系着眼，使不同部分的研究组成一个有机统一整体。

（三）通过理性的抽象实现理性的具体从感性的具体——理性的抽象——理性的具体，反映了思维的规律，也体现出理论研究与落实的过程。行政法学研究的实质在于：从行政管理的现象以及具体规范中，抽象出行政权运作的本质规律，加以归纳，上升到理性的高度。指导具体制度与规范的形成，再作用于行政管理的实践，实现理性的具体。在这一过程中，理论的成熟与深化是具体制度形成与健全的前提条件。这就要求我们的研究，不能仅就制度而论制度，而应透过现象与具体制度，去挖掘事物的本质与规律。

我国现有的行政组织法学研究，绝大部分仍停留在简单、粗浅的注释法学阶段。所谓的研究，只是对零散的法律条文进行归纳与介绍，缺乏必要的理论探索；只是就现状而论现状，缺乏对行政权合理配置等应然关系的研究。这种方法上的落后，导致我国行政组织的法学研究远远地滞后于实践，没有发挥出理论的前瞻作用。因而，改变这种落后的研究方法，加强行政组织法学研究中的理性分析，并用以指导和促进我国行政改革的具体实践，已成当务之急。

（四）力求历史与逻辑的统一历史与逻辑思维方式的区别，在于立足点不同。逻辑的方法指通过概念本身的逻辑关系来探求事物的本质。历史的方法是在历史发展的自然过程中揭示事物的本质和规律。在行政组织的研究中，用逻辑分析的方法来揭示行政组织自身的特点，必须立足于行政组织的现实状态，从行政权现实运作的需要出发，探求行政组织法律规制的规律。同时，又应当用历史分析的手法，对行政权的演化与发展进行研究，从中归纳出行政权运作的历史规律性，进而将这种规律性渗透于行政组织，行政行为等具体研究之中。

历史与逻辑思维方法的统一，要求我们立足于现实，但不能拘泥于现实；要求我们的研究是一个过程性的动态研究，而不是割裂历史的阶段性研究。将历史、现实与未来统一于我们的研究之中，立足于现实、着眼于未来。这样的研究才能既具有实效性，又具有预测性。具体到行政组织法学研究之中，既应从现实行政权运作的协调、统一的角度来研究，又应从行政权的历史变迁来分析。这样，才能充分地发挥出理论研究的预测与指导作用。

三、行政组织法学研究的学理价值

总结前两个阶段理论研究的经验与不足，可见，澄清行政组织法学研究的价值，取决于如何确立其研究内容与方法。正是由于研究方法的欠缺，行政组织法学研究的独立价值，在我国行政法学界一直未得到应有的重视。随着行政机构改革的深化，对完善我国行政组织法提出了现实需要。基于此，理论界开始改变一往的偏颇态度，逐步重视起行政组织的研究，但这种重视多少带有务实与随机的色彩。毋庸质疑，实践是理论研究的基础与目的，然而，这种应时性研究又使理论失去了自身的理性与超然。因而，笔者认为抛开任何机会与务实的因素，真正从理性的高度来分析行政组织法学研究的理论价值，是十分必要的。

（一）行政组织的研究制约着行政行为研究的广度与深度行政法是规范行政权运作的法律，而行政权的运作必然是一定行政机关作用的结果。因此，组织与行为之间，组织法与行为法的研究之间，必然存在着一定的关联性。具体体现为以下几个方面：

1、行政权的配置决定着行政行为的空间与效力

行政权的配置包括两个层面的内容。一方面，指行政权在不同行政主体之间的分配。这是现代行政中，国家同其它行政主体之间分担行政的结果；另一方面，指行政权的具体化，即行政权具体落实为不同行政机关的行政职权。因而，完善的行政组织法中应当包括：中央、地方以及公务法人之间、不同行政职能部门之间各自明确的权限范围。

在行政行为的研究中，行为空间取决于行为者的权限范围，行为效力则受行为者的法定活动空间的制约，超越权限属于无效行为。因而，行政行为空间与效力的具体研究，必然不能脱离组织法中有关行政权配置的内容。现代行政是羁束与自由的统一体，行政自身的特点决定其行为应当具有一定的自由活动空间，但法治主义又限定行为必须有法律授权，以法律为依据。协调好行政行为的羁束性与自由性两大特征，是充分发挥行政管理作用的前提。如何确定两者的关系，在多大程度上给予行政行为自由活动的空间，则取决于行政组织法中授权的范围和方式。

2、行政主体多元化导致了行政行为方式的多样性

现代行政的一个突出特点是行政主体的多元化趋势。既有公法组织，又有私法组织；既有地域性组织，又有成员性、目的性组织。这种多元化趋势是行政管理方式民主化，和行政活动领域日益扩大化共同作用的产物。不同性质的行政主体有其独特的行为方式。因而，随着现代行政功能的加强，以及国家行政主体的多元化，行政活动的方式也必然趋于多样化和复杂化，既存在着传统的单方命令式行为，又存在着新兴的契约，指导以及其它准私法性行为。从行政作用来看，不仅有传统的秩序行政作用，而且增加了整备行政和给付行政作用。在理论上，要求我们根据不同行政主体的性质和特点，研究其行为方式。这不仅是行政组织，而且也是行政行为，乃至整个行政法学研究的核心问题。

3、行政组织规范是行政行为规范的基础

行政法的一个显著特点在于实体与程序的兼容性。即在同一部门法中，既包括实体性法律规范，又包括程序性的法律规范。显而易见，以规范行政组织的职权，职责为主要内容的行政组织法属于实体性的法律规范。而绝大多数行为规范，则是落实这些职权、职责的具体操作性要求（如行政程序法）。就具体法律而言，有关职权归属问题（如《行政处罚法》中处罚的设定权、行使权等）属于组织法的范畴，而职权的具体运用则属于行为法的研究领域。因而，两者是目的与手段的关系，一方面，行政组织规范是行为规范的基础与实质；另一方面，行政行为规范则是组织规范的落实与保障。

4、行政组织与行政行为的研究内容存在交叉

杨建顺先生在其所著《日本行政法通论》中介绍到：关于行政组织法和行政作用法，行政组织法和行政救济法的关系，最近成为日本行政法学最普遍关注的问题，对于某项特定的行为，到底是行政组织法上的行为还是行政作用法上的行为，成为讨论的焦点。这里暂且不论行政作用同我国行政法学中行政行为的区别，单从我国行政行为的既定概念出发，也存在着组织法与行为法研究内容上的交叉。主要体现为：组织行为(设立、变更、终止行政机关的行为)、行政委托、行政授权等，既涉及行政职权的配置，又涉及具体行为的问题，处于行政法学研究的模糊地带。这种研究的交叉与模糊地带的出现，从另一个角度再次反映出组织法与行为法研究内容的紧密关联性。诸如此类问题在我国行政法学界，尚未引起足够的重视。随着行政改革以及法制化的进程，对此类问题深入研究，并加以规范已成当务之急。这取决我们对行政组织的研究，仅限定于静态的组织结构分析，还是有必要扩展到设立、变更、终止行政职权等动态行为领域。这一问题的解决，不仅为我们再次反思我国行政法学体系构成的科学合理性提供了契机，而且影响到“组织法定”这一行政法治原则的具体落实。

(二)行政组织法是监督救济的法律基础

1、行政组织法是监督与救济的权力来源

要使不同职能、不同层级的行政组织成为一个完整、协调的有机整体，既实现行政管理高效、民主;又保障国家行政的统一。一方面，要有明晰的权责分工，做到权责法定，克服权力配置的随意性;另一方面，应有健全的监控体制，保障权责的具体落实，实现监控手段的法律化。而健全监控体系的第一步，是确立不同隶属、不同层级的行政机关的相互关系，明确层级监督与专门监督各自的范围与方式，赋予上级机关与专门机关法定监督职权，从而形成权责明晰、相互配合、相互制约的关系网络。这种相互制约关系的规范与确认属于行政组织的研究范畴。同时，又为行政救济制度提供了前提和基础。因而，行政救济法是组织法中监控关系的进一步落实。两者的立足点不同，组织法立足于保障行政系统内部的有效监控；而救济法的目的则在于维护相对人的合法权益。两者又有着密切的联系，一方面，行政组织法中关于监控关系的确立决定着行政救济的方式（如：层级救济与专门救济等），是监督与救济的权力来源；另一方面，行政救济是监控关系的体现与落实，两者在实质内容上有许多重合之处。

2、行政组织法是行政救济中合法性审查的实体依据

行政行为合法的首要条件是行为者拥有合法的行政职权。一切行政行为必须以行政职权为基础，无职权便无行政，不合法产生的行政职权不能构成合法行政的基础，这是行政法治中的法律保留原则在组织法上的要求。基于这点，行政救济中首先要审查行为者，即行为者是否拥有合法的权力来源。正如学者指出的：对于行政主体来说，其行为没有法律根据本身就是违法，而无需用另外的法律规范来加以衡量。这里所谓的法律依据，包括是否符合行政组织法中有关行政职权与职责的规定，是否符合行政委托与授权的法定要求。

3、健全责任体制有待于行政组织与行政救济法学研究的共同深化

责任是不履行义务而产生的法律后果。民主、现代的行政管理必须有健全的责任体制相配套。行政法中监督与救济的功效，最终归结于责任的落实。而完善的责任体制的建立，又亟待行政组织法学研究的深化。两者的联系体现为：第一、行政救济中责任主体的范围应当同行政主体理论相适应，确保行政主体概念内涵与外延的一致性。第二，公务员个人责任的构成、承担方式应当同公务员管理制度相配套。此外，诸如责任的种类、归责原则、责任竞合的处理、责任方式以及其它具体操作性问题，则属于行政救济的研究范畴。因而，完善与健全责任体制，需要行政法学这两方面研究的相互配合、相互促进。

(三)正确认识行政组织的法学研究是科学构架行政法学体系的前提

行政法学的研究目的在于规范行政权的运作。因而，研究的首要任务是明确行政权的归属者，无论从主体还是从组织的角度来研究，这点都是不可逾越的。区别在于：不同的角度和方法所导致的研究内容以及理论体系大相径庭。

就两大法系而言，由于法律文化的传统以及对行政法的理解不同，两者在研究内容与体例结构上存在很大差异，这点也毫不例外地反映到行政组织的法学研究之上。行政程序以及司法审查是普通法系行政法研究的核心，有关行政组织法的内容只涉及立法部门对行政部门的权限委托。这并不意味着英美行政法学绝对排斥有关组织方面的实体内容，只是表明由于宪政体制和法律传统的差异，研究的侧重点不同而已。将逻辑视为法律的生命的大陆法系，素以力求理论的抽象与逻辑完整为传统。具体到行政法学的研究上，都无不例外地首先对行政权的归属主体作专门分析研究，将行政组织的研究视为行政法学理论体系逻辑完整的前提。因而，有关行政组织和公务员等实体内容在行政法学中占有十分重要的地位。

在法律文化的传统与背景上，我国同大陆法系相通之处较多。加之清末以来，我国法治现代化进程主要受大陆法的影响，法律体系与法学研究的思维方式同大陆法系更为接近。习惯于从体例与逻辑结构之中，发掘理论的精髓，将理论的体系视为法学研究内在逻辑结构的外在表现形式。在这种思维定式之下，体系的系统化和科学性直接影响着、反映着理论研究的深度。

八十年代行政法学界最大贡献在于，建立起具有中国特色的行政法学体系。尽管，在体系的结构、具体组合、主导线等方面，理论界仍存在很多分歧。但在构成内容上，既存学说都脱离不了行政组织、行政行为、行政救济三大方面。实践的发展、理论的深入，要求我们不断地推陈出新。因而，对现有研究成果与不足及时归纳与整理，在此基础上，再次明确行政法学各部分研究的具体内容及其相互关系，尤其是行政组织的研究内容，及其对整个行政法学研究的影响力，是科学构架行政法学理论体系的前提与基础。